改革我国现行义务教育投资体制的设想，本文主要内容关键词为：义务教育论文,我国现行论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
普及九年制义务教育是当前及今后一个时期我国教育发展的“重中之重”，但是，在一个人口众多、经济基础较为薄弱、地区差异极为显著、大量人口又分散居住在农村的发展中大国，要在本世纪末下世纪初基本完成普及九年制义务教育这项极为复杂的社会改造工程，任务是十分艰巨的。影响义务教育实施的，除了人口、经济、政治和行政管理体制、文化历史传统等因素外，其核心问题是如何开拓稳定、可靠，并能不断增加的经费渠道，筹集和投入更多的义务教育经费，因为与非义务教育相比，义务教育量多面广，需要更多的合格教师、大量的办学设施和教学设备，需要更多的经费投入。所以，必要的经费投入是实施义务教育的必不可少的前提条件，它直接制约着义务教育普及的规模、速度、数量和质量。本文的目的是通过对我国现行义务教育投资体制的沿革及其特点的分析，并针对其存在的问题与缺陷，从理论与实践的角度，提出改革我国现行义务教育投资体制的设想，以建立起有助于我国九年制义务教育顺利实施的投资保障机制。
一、我国现行义务教育投资体制的沿革及其特点
我国现行的义务教育投资体制，是随着整个经济体制改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要而逐步建立起来的。
1980年以前，与当时高度集中的财政经济体制相适应，我国的教育投资管理实行的也是一种高度集中的投资体制模式。1980年以后，中央对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政预算管理体制，即按经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央和地方的预算收支范围，收支分类方式，支出按隶属关系划分。与此同时，教育经费的管理相应改为由中央和地方两级财政切块安排的管理体制，即中央财政只负担中央各部门所属高等院校、中等专业学校和技工学校的经费，并对地方教育进行专项补助；地方财政只负责地方管理的高等院校和中、初等学校的经费。从此，普通初、中等教育投资的分配与管理开始交由地方负责。随着整个经济体制改革的不断深入进行，为适应进一步扩大地方自主权改革的需要，1985年中共中央在《关于教育体制改革的决定》中进一步明确指出：“基础教育的管理权属于地方”。“实行基础教育由地方负责，分级管理的原则”。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布后，为加快和保证义务教育的顺利实施，我国在继续坚持地方分级管理原则的同时，又提出了义务教育费用必须实行多渠道筹集的方针，并具体规定了义务教育经费筹措与管理的基本原则和方法，即实施义务教育所需的事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措；地方各级人民政府按国务院规定，在城乡征收教育事业费附加，主要用于实施义务教育；义务教育所需的基本建设投资，采取地方拨款、群众捐资相结合的办法筹集，其中农村中小学的校舍投资，以乡、村自筹为主；中央只负责对经济困难的地区予以适当初助，等等。同时，允许中、小学校收取一定的学杂费。这样，经过逐步的改革，在我国形成了一种主要由地方政府负责管理和多渠道筹集教育资金的义务教育投资体制模式。它的主要特点是：1.中央政府在整个义务教育经费的筹措与分配中仅占有较低的比重或份额；2.地方政府，尤其是地方基层政府是实施义务教育的主体，承担着实施义务教育90%以上的经费；3.个人家庭和学生直接负担一部分义务教育费用。
二、我国现行义务教育投资体制存在的主要弊端
我国现行义务教育投资体制的实行，应该说有其特定的合理性，即在我国经济改革过程中，适应了整个经济体制改革的深入与发展，克服了传统教育投资体制所固有的高度集中和管理僵化的弊端，调动了地方政府和社会大力兴办义务教育的积极性，增强了义务教育管理与发展的灵活性等。但是，现行的义务教育投资体制，由于在教育投资的筹措与分配上过于分散，因而从具体的实践来看，不可避免地至少存在如下的缺点和不足。
1.难以适应我国城乡和地区间经济发展严重不平衡的基本国情。我国是一个经济发展极不平衡的发展中国家，要在本世纪末、下世纪初基本普及九年制义务教育，其难点在经济欠发达地区，特别是经济落后的农村地区。从目前情况看，我国大中城市和经济发达地区已基本普及初中教育，有些地方甚至提出普及高中教育的口号，而经济落后地区连普及初等教育都困难重重。把普及义务教育所需的资金交由地方负责筹措与分配，实际上等于默许了经济发展不平衡这种客观差异对义务教育普及的不利制约。其结果，只能使义务教育的普及与发展取决于各地区的经济发展水平，取决于地方政府的财政收入状况。由于各地区的经济发展不平衡，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距，因此在这种投资体制下，不可避免地将导致义务教育普及的“放任自流”，使义务教育发展陷入非均衡状态中。我国义务教育普及中所存在的严重城乡差异和地区间的不平衡，实际上正是实施现行义务教育投资体制模式的必然结果。
2.不利于切实保障经济欠发达地区的经济利益和义务教育的发展。现行的义务教育投资体制，虽然强调发挥上级政府（中央、省）的作用，但上级政府对义务教育的投资支出，是通过体制分成由地方政府直接安排的。而这种体制分成又是按“基数法”和“一定几年不变”的原则确定的，很难说是科学而合理的，也很难保障经济欠发达地区的经济利益和义务教育的发展。首先，按基数法确定地方政府的收支范围、规模或补助定额，一般很难也不可能真正反映出各地方的实际需要，实际上往往是政治上、经济上妥协的结果，并且往往以承认既定的然而并非合理的利益分配格局为代价。其次，在现行财政体制下，即使当初所确定的收支基数和范围及其补助定额比较合理，能够满足当时各地区社会经济发展和教育发展对财政支出的需要，但由于分成比例“一定几年不变”，经过一定时间，这种分配格局最终仍将会出现难以保障不发达地区对财政支出合理需要的倾向。由于经济落后地区和贫困地区的经济发展总是相对比较缓慢，其财政收入的增长，一般也会落后于经济发达地区，甚至低于全国平均水平，然而这些地区的各项事业的发展，尤其是义务教育事业的发展，从公平的原则看，都应具有一定的独立性和相对的超前性，或者说至少不应过分落后于经济发达地区。这样，在现行的财政和教育投资体制下，按既定分成比例所确定的落后地区的财政收入，一般将会随着经济的发展，而出现难以满足这些地区各项事业发展的需要，尤其是难以满足义务教育这种具有较强超前性事业发展的需要，因而也是不利于整个义务教育事业的均衡发展的。
3.缺乏对地方政府行为的有效制约，从而不利于保证地方政府对财政资金和教育投资的合理运用。由于我国在政治、经济管理体制上存在着许多不完善的地方，再加上一些地方政府中的工作人员的文化素质和政治水平比较低下，这些地方政府在财政支出方面的行为，可以说是相当不规范的。这具体表现在：首先，有不少地方政府存在着轻视教育，把教育的发展放在比较次要的地位上的倾向。其次，在整个财政支出安排上，地方政府对经济建设和行政经费的支出往往具有扩张的倾向。因为在现行体制下，衡量地方政府政绩和政府官员功绩的往往是看经济增长，经济增长是硬任务，教育是软任务。这样，在财政紧张的情况下，地方政府甚至会通过挤占、挪用或截流教育经费来满足这两类支出的需求。第三，一些地方政府在挤占或挪用教育经费的情况下，为了应付上级政府对实施义务教育的检查，往往采用乱摊派、乱收费的办法来维护义务教育的实施。而对此，因缺少资金上的制衡力，现行义务教育投资体制中的中央政府是无能为力的。
4.加重了低收入家庭的经济负担，不利于贯彻教育机会均等的原则。在现代化进程中，义务教育不论在任何国家、任何民族、任何地区都必须普遍实施，这不仅是生产力发展的客观要求，而且是现代社会对每一个公民素质的基本要求。因此，为每一个适龄儿童和少年创造一个平等接受教育的环境，是实施义务教育的重要目的和原则，而要真正贯彻执行这一原则，一般讲，不仅需要对大多数学生免收各种学杂费用，而且更需要为一部分低收入家庭和学生提供一定的补助。然而，我国现行的义务教育投资体制却不具备这方面的功能。这是因为：一是允许征收杂费的规定，为一些地方学校尤其是落后地区的学校乱收费开了方便之门，甚至成为地方获取教育经费、减轻地方政府财政压力的重要依据。因为在现行义务教育投资体制下，普及义务教育的经费主要由地方政府筹措，贫困家庭、贫困生集中的贫困地区当然不具备这种能力。在这些地区，即使将乡级甚至县级政府的全部收入都用于普及义务教育，依然无法解决教育经费的短缺问题。比起富裕地区来，贫困地区更加看重增加学杂费来补充教育经费，这就使得本来就为孩子上学犯难的贫困家庭难上加难，也使得这些地方本来举步维艰的普及教育工作面临着雪上加霜的境地。二是教育事业附加费的征收也加重了低收入家庭的经济负担。目前各地征收的教育费附加，城市不摊到个人身上，富裕的农村也大都由乡镇企业承担，只有贫困地区才会摊到农民身上，加之贫困地区征收人员的素质较差，同时也缺乏比较现实可靠的标准，实际上已变成了平均征收（摊派）人头费。而且因办教育事出有名，一些地方甚至借征收教育费附加之机进行乱摊派和乱收费，这些规定和作法使很多低收入家庭和贫困学生不仅没有得到应有的教育资助，反而背上了沉重的经济负担，致使农民紧衣缩食盖起了一幢幢教学楼，而自己的孩子却因为交不起学费而失学了。
三、我国现行义务教育投资体制改革的设想
首先，应在充分重视和发挥地方政府和社会各界对义务教育进行投资的前提下，适当扩大中央、省级政府对义务教育的投资，改变中央和省级政府在整个义务教育资金的筹措与分配中一般仅占有较低比重或份额的局面，改变中央和省级政府对义务教育的支出采用体制下划，由地方政府安排的做法。对义务教育的投资支出，应由中央和省级政府直接安排。至于其具体的支出方式，则可采用设立义务教育普及与发展基金的作法。其中，基金的经费来源，一是现有的中央、省对贫困落后地区的专项补助；二是从体制上把下划包干到地方的一部分资金重新集中到中央、省政府手中；三是社会各方、国际组织及港澳台同胞和海外华侨的捐助。其数额应随国家经济的发展而逐步增加，但最低经费的下限，应该保证一定时期内全国普及一定年限义务教育的需要。
基金的用途，借鉴世界一些国家普及义务教育的成功经验，主要应用于两个方面：一是用于支援一定时期内尚未按计划普及规定年限义务教育的边远和落后地区。如韩国在普及初中义务教育时，首先是将其有限的教育经费用于对贫困地区教育的扶持上，对大中城市及其它经济富裕地区则实行收费的初中义务教育。（注：苗苏菲《从无偿教育到有偿教育》，四川教育出版社1994年版，第142页。 ）二是用于提高从事义务教育教师的福利待遇，补助义务教育学校的校舍建设或修缮。因为普及义务教育的关键在于有一支高质量的、稳定的教师队伍，而义务教育的经费使用，在中、小学基本上以教师的工资和福利开支为主。如1996年我国普通中学和普通小学用于人员经费部分分别占财政预算内教育事业费的84.05%和90.5%，其中农村初中和小学分别占88.98%和92.77%。（注：《1996年全国教育统计快报》。）因此，为了切实保障教师的工资待遇和教师队伍的稳定，中央和省级政府可以在全国或全省范围内，按统一的标准，把对教师的工资福利支出采用专款的形式，直接下达到学校。这样做，应该说不仅不会对义务教育投资的运用产生管得过死的弊端，反而有利于防止基层政府或教育部门截流、挪用义务教育经费，拖欠教师工资。同时也有利于在全国（全省）范围内为中、小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而有利于贫困落后地区教师队伍的稳定和义务教育事业的发展。当然，我们说应扩大中央和省级政府对义务教育的投资与管理，并不意味着地方政府不应承担普及义务教育的责任。相反，地方政府，尤其是地方基层政府仍然应当是实施义务教育的主体。为此，应视各地经济发展情况规定地方政府用于义务教育的最低资金标准。至于地方政府是否多拿一些，则由地方视其经济实力和地方的实际情况而定。
其次，应根据我国经济社会发展极不均衡和教育事业发展差异较大的现实情况，对义务教育经费的筹集采取有差别的政策。在我国，城乡之间、地区之间师资力量、教学设备条件和教学质量相差较大。即使在城市，中小学的布局也不尽合理，各方面也都存在着相当大的差异。但是，我国现行的义务教育投资体制实际上是一种无差别的教育投资体制，即不考虑城乡之间、地区之间、不同收入阶层之间，以及重点学校和非重点学校之间的差别，在收费上一刀切，这显然是不合理和欠公平的，要改变这种状况，就必须实行有差别的义务教育筹资政策。具体讲，必须坚持以下三条原则：
一是利益获得原则。所谓利益获得原则，系指谁从教育中获得好处和利益（无论是直接还是间接），谁就应支付教育经费；获得的好处和利益越多，支付的费用便越多。反之，获得的好处和利益越少，支付的费用便越少。义务教育，按照美国芝加哥大学著名经济学家米尔顿·费里德曼的观点，是一种具有“邻近影响”的教育。所谓“邻近影响”是指“儿童受到的教育不仅有利于儿童自己或家长，而且社会上其他成员也会从中得到好处。我孩子受到的教育由于能促进一个稳定和民主的社会而有助于你的福利。由于无法识别受到利益的具体的个人（或家庭），所以不能向他们索取劳务的报酬”，这种情况为教育的“正邻近影响”（注：弗里德曼《资本主义与自由》中译本，商务印书馆1986年版，第84页。）。同理，如果一个儿童不受教育，不仅对儿童自己及其家庭不利，而且对社会其他成员也不利。但是要识别受到损失的具体对象也很困难，所以也无法向他们赔偿。这种情况为教育的“负邻近影响”。这是因为教育的主要功能在于提高人的文化素质，它的价值在于传递文化知识和社会价值准则，发展社会的稳定和民主。因此，义务教育除了个人和家庭受益外，社会全体成员也应当都是受益者。然而，现实的情况是，并不是每个家庭都有孩子在受教育。一般来说，每个年龄在18—60岁之间的男女公民，都具备组织家庭、抚育子女的可能，也都具备通过劳动获得收入和依法纳税的可能。我国法定结婚年龄为男22岁，女20岁，儿童入学年龄为6—7岁，由此可以推断，那些有正在接受义务教育的子女家庭大都集中在30—40岁这个年龄段。这样一来，如果只是通过收取学杂费的方式来筹集义务教育经费以弥补政府拨款之不足的话，那筹资的范围和数量将是很有限的，约有占全体家庭总数一半以上的、有收入的、从社会公共教育发展中获得了益处的家庭被遗漏在了这个范围之外。因此，义务教育的投资应当从个别家庭投资向全体家庭投资转变，即无论你的家庭是否有孩子接受义务教育，都有责任向义务教育投资。
二是能力支付原则。所谓能力支付原则，是指所有从教育中获得好处和利益的人（无论是直接还是间接），都应按其能力大小提供教育费用。具体通过交纳个人所得教育税方式来进行。为了体现公平原则，教育税与个人收入的比例应由国家税务局统一规定，在全国范围内平衡。按其能力，应做到城市与经济发达地区多征，农村与经济落后的地区少征。富裕家庭多征，穷困家庭少证。在按其能力征收教育税的同时，应停止农村的教育集资和教育费附加的征收。这样做除了能体现公平外，还能防止将财政负担转嫁给贫困地区的居民。而按照现行义务教育投资体制的安排，义务教育经费切块包干到乡镇政府后，不足部分由征收教育附加费来解决。在经济发达地区，这样做是合情合理的；在经济不发达地区，这样做根本收不到缓解教育经费紧缺的效果，仅仅是将财政负担转嫁给了贫困地区的居民。如按照有关部门的规定，农民人均年收入不足530元，原粮不足125公斤，就算贫困，或叫作没有解决温饱，全国至今还有5800万人。在这些地区要想通过征收教育附加费来解决义务教育经费短缺不仅是不可能的，而且还会进一步加剧本来就很严重的学龄儿童入学率低、流失率高的问题。因此，根据能力支付原则，这些地区的居民就可以免交个人所得教育税，更不必为教育费附加发愁。同时，根据能力支付原则，面对每个有收入的城乡居民的个人所得教育税如果征收征足，对我国教育事业的发展来说将是一笔可观的财富，这里的道理很简单，实行改革开放以来，我国国民收入分配格局已发生了重大变化。这种变化的突出表现是，国民收入的分配不断向个人倾斜，目前我国每年个人可支配的收入占国民总收入的70%左右。当然，征收居民教育税难度很大，有组织的居民可由其工作所在单位从工资中统一扣除，闲散居民如个体户、农民等则要由税收部门逐一上门收取，况且核实具体收入也非常不容易。但不管怎样，这是一件合情合理且必要的事，应作为我国义务教育投资体制改革的方向。
三是优质优价原则。所谓优质优价原则，系指对进入重点中小学读书的学生，普遍征收较高的学费，适当拉开重点学校与非重点学校在收费方面的差距。如前所述，当前我国城乡之间、地区之间基础教育师资力量、教育设备条件和教学质量相差较大。在这种情况下，必然只能是一部分人占有较优质的教育资源、接受高质量的教育。但是，在现行义务教育投资体制下，在基础教育阶段重点学校和非重点学校在收费上是一刀切，或者是仅仅对一部分“择校生”高收费，这样就造成了一部分学生及其家庭少投资多受益的状况，这显然是不合理的。这种做法除了有失公平外，还造成本应征收的费用的流失和浪费。同时也助长了少数学校乱招“择校生”的不正之风。因此，必须实行优质优价原则，适当拉开重点学校与非重点学校在收费方面的差距，对凡是进入重点中小学就读的学生（家庭确有经济困难者除外），都应一视同仁，缴纳较高的学习费用，以便做到多受益多投资，多投资多受益。因为重点中小学之所以能成为重点，其中一个很重要的原因是政府和教育主管部门长期重点投入的结果。在当前情况下，重点中小学具有很强的吸收家庭和社会投资的能力，充分利用这种能力，使来自家庭和社会的教育投资在这些学校整个经费来源中占有较大的份额。这样做可以减少国家对重点中小学的投资，将节约下来的资金用于普通中小学和贫困地区教育的建设。当然，实行优质优价原则，不能乱无章法，即只要谁手中有钞票，谁就能走进重点学校，接受高质量的教育，而必须划定范围，制定章法，使之逐步规范化。具体讲：第一，不允许钱作为唯一的选择手段。重点中小学招生时应兼顾分数与金钱两项原则，进入重点中小学读书的学生，首先要有优异的成绩，其次才是准备承受较高的学习费用。第二，重点学校的收费可以高些，但不能以盈利为目的。教育不同于经济，学校不等于企业，培养人才更不能等同于商品生产。培养人要考虑、计算成本，教育收费是对教育成本的一种补偿，但不能以盈利为目的。即使是重点中小学，由于师资、设备等办学条件优越，收费可以高些，但也只能略高于成本，企图以此来牟利是不允许的。不论是在计划经济条件下，还是在市场经济条件下，教育，特别是基础教育作为社会公益事业的性质都不应改变。第三，必须尽快建立和完善重点学校收费制度。这些制度应包括重点学校收费项目及标准的申报、审批和公开制度，学校收费过程的管理制度，票据使用制度，行政监督、社会舆论监督制度，经费使用和结算公开制度，以及对学校收费的检查、审计和处理制度等，力争使学校收费每一环节、每一细节都有规可依，有章可循。
最后，应在政策上鼓励民间和社会开办一些非义务教育性质的私立学校，并允许这些学校根据国家有关规定和自身经营状况制定相应的收费及其管理办法，进行灵活经营，以减轻国家的财政压力，充分发挥民间和社会举办教育的积极性，合理吸收社会上的一些闲散资金。
在我国，随着计划经济体制向社会主义市场经济体制的转轨，私立学校在消失了40多年之后又得到迅速发展。私立学校的出现，能让家长多一种选择，满足其不同的教育需求，同时它又能减轻政府兴办教育投资不足的压力。此外，还能促使私立学校之间、私立与公立学校之间的竞争，促进教育质量的提高。因此，我们应积极扶持和帮助私立学校的发展。为了支持和帮助私立学校的发展，必要时政府应对这些学校提供一定的财政补助，而且在初期阶段，为使这类学校对社会产生吸引力，政府可把部分教学质量较高的学校改为私立学校，然后逐步减少对这些学校的拨款。这样做，应该说既可避免义务教育学校因允许收费而乱收费，从而有效保障低收入家庭的权益，同时又可以通过收费把一部分社会闲散资金集中到教育领域，以支持义务教育事业的发展。当然，义务教育投资体制改革是十分复杂的，还需要根据具体的情况进行进一步的论证和完善。
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