试论我国经济特区的前途，本文主要内容关键词为：我国经济论文,特区论文,试论论文,前途论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国的经济特区走过了一段辉煌的历程，但进入90年代以后，遇到了前所未有的挑战。全方位开放格局的初步形成，以及以市场为取向的体制改革，使经济特区与内地的政策、体制趋同，加之特区投资成本较高，特区的竞争优势正走向削弱。今后，特区还能再“特”吗？特区的前途在哪里？
一、来自国内外的挑战
（一）政策趋同和体制趋同。
在设立经济特区之初，中央把特区定向为在对外经济活动中实行特殊的经济政策的灵活的经济管理体制的地区。特区之特主要表现在两个方面：一是实行特殊的对外经济政策，对特区企业实行优惠税率，对前来投资的外商在税收和出入境等方面给予特别优惠待遇，对特区自产产品的出口和自用物资的进口采取灵活简便的管理措施，免征关税。二是实行特殊的经济体制，充分发挥市场调节的作用，赋予特区政府较大的经济管理权限，赋予特区企业较多的经营自主权，即在经济体制改革中先行一步。这些也正是特区取得长足进步的重要保障。
然而，特区之“特”正在淡化。政策趋同和体制趋同正在使特区的特殊政策优势和体制优势渐渐消失。所谓政策趋同，是指各地区特殊的优惠性经济开放政策差别趋于缩小。这并不是说目前不同地区的特殊对外经济政策不存在了，也不是说各地的对外经济政策完全相同或基本相同了，而是从发展的趋势而言的。从发展的角度看，一方面，各地区政府为推进本地区的对外开放，吸引外资，争相制订优惠的对外经济政策，这缩小了地区间的政策差别。另一方面，关贸总协定要求各缔约方的对外经济贸易政策具有全国统一性和透明度，乌拉圭回合就与贸易有关的投资措施达成协议，要求给予外资企业国民待遇。各地区实行不同的优惠政策，妨碍了对外经济政策的全国统一实施，也使对外经贸政策缺乏透明度。以后，我国对外经贸政策和法规都由对外经济贸易合作部统一发布实施，包括特区在内的特殊的优惠政策也受到影响，它的实施也必须符合关贸总协定的原则和要求，一些不符合关贸总协定原则的规定会被解除，外商在我国将得到国民待遇。如果特区没有其他的对策，与全国对外经贸政策趋同无疑是难免的。
优惠政策趋同使经济特区依靠政策落差吸收外商投资、扩大对外贸易遇到了困难，不寻求政策上的突破，特区在政策方面之“特”将被淡化。
特区的决策者也注意到了政策趋同的压力。问题还不止于此，对特区的挑战还在于他们手中的另一张王牌——体制优势也正在消失。经济特区走在了建设社会主义市场经济体制的前列，使它们可以在90年代初仍能利用体制落差加速本地的发展。然而，当特区的体制改革取得进展时，不仅为其他地区提供了借鉴经济，而且透过特区这个窗口，广大沿海和内地看到了社会主义市场经济体制建设前沿涌现出的经济活力，这对整个国家的社会主义市场经济体制形成起到了积极的推动作用。目前，全国都已把建设社会主义市场经济体制作为改革目标，并已大张旗鼓地开始动作。特区人也感到了总有一天体制上的优势也会荡然无存，而且这一天不会太遥远了。
（二）生产要素价格上涨，竞争优势减弱。
对经济特区的挑战除了政策趋同、体制趋同，特区之“特”趋于淡化外，更为严峻的是，由于近年来经济特区的个人消费品和投资品的价格快速上涨，特区的优势削弱。在消费品价格上涨，生活费用提高，直逼港澳的情况下，劳动力成本上升很快，劳动力便宜的优势不复存在；房地产价格猛涨，领全国之先，导致投资成本提高。这些，都使投资回报率下降，特区对外商的吸引力正在下降，一些外商寻求新的投资领域，向我国其他地区转移投资。特区同国内其他地区相比，竞争优势正趋于减弱。
二、特区还能再“特”吗？
政策趋同、体制趋同，特区还能再“特”吗？生产要素价格上涨，投资回报率下降，竞争优势减弱，特区的出路何在？对此，见仁见智，众说纷纭。
观点之一：加大特区优惠政策的倾斜幅度。持这种观点的人，从特区自身的利益出发，认为既然特区是实行特殊经济政策的地区，在优惠政策趋同的情势下，就该允许特区制定比其他地区更特殊、更优惠的对外经济政策，加大倾斜的力度。这种观点把特区发展的支撑点建立在优惠政策上。我们认为，特区的竞争优势与优惠政策是分不开的，但单纯的地区差别性的优惠政策无助于特区的长远发展，它可能引发新一轮的各地攀比政策优惠，造成肥水外流，得不偿失。而且这种作法也没有认识到经济运动规律，任何一个地区的经济发展都不可能永远依靠特殊政策的支持。东南亚许多国家设立的开发区，实行优惠政策，而当开发区发展起来后，投资机会不再如前，外商投资就转移到了其他地区，开发区成了一块块的“飞地”，没能保持某一开发区的永久繁荣。中国有条件、有能力保持经济特区的长久繁荣，但仅仅依靠更优惠的政策无异于隔靴搔痒。保持特区的繁荣，不在于制定什么更优惠的政策，而在于跳出过去单纯的优惠思路，利用过去十几年来形成的先期改革开放形成的发展优势，确定新的发展目标，并结合必要的政策支持，使之起到全国经济发展火车头的作用，带动全国经济增长。
观点之二：把经济特区作为单独关税区。持这种观点的人认为，既然关贸总协定主张缔约方全国对外经贸政策的统一性，给特区特殊的优惠政策将受到极大限制，那么，如果把经济特区建成特别关税区，实行不同于内地的关税政策，将来以单独关税区的身份加入关贸总协定，这样，经济特区就可以自行决定其对外经济贸易政策，在经济、贸易等领域以“中国经济特区”的名义同世界各国、各地区及有关国际经济组织保持和发展关系，签订和履行有关协议，这就既不会违背关贸总协定的原则，又会使特区继续实行特殊的优惠政策。它不失为一种“可以考虑”的选择。然而，一厢情愿是行不通的。这样做有可能使复关困难重重的中国在复关进程中遇到更多的麻烦，它取决于特区能否享有完全的处理对外贸易的自主权和实行单独的税率、贸易规章等，也取决于缔约方的态度，而且，这样做也可能遮住特区这个“窗口”对内地的辐射之光。
观点之三：给经济特区划上句号。持这种观点的人认为，设置经济特区的目的，是使特区成为全国改革开放的试验场，在特区率先试行对外开放的政策和灵活的经济体制，当开放已走出实验室发展为全方位对外开放，当改革已经确立了既定的目标，并成为不可逆转的潮流时，特区与内地的开放政策和经济体制走向趋同，正说明特区的作用已基本完结，今后无需再为特区设置什么优惠政策。但是，特区仍然要发展，即使原来意义（依靠特殊优惠政策和灵活体制）上的特区消失，特区仍要面对未来，这种观点并未解决特区的发展问题。
观点之四：造“社会主义香港”。邓小平早在1988年6月会见“90年代中国与世界”国际会议代表时，就提出了“造香港”的设想；1992年视察深圳时再次强调深圳要在造社会主义香港方面带个头。所谓“造社会主义香港”，就是在内地几个条件较好、经济发达的地区率先建立起社会主义市场经济体制，造成与国际市场紧密衔接，具有较高开放度和强大辐射功能、经济枢纽功能、按国际惯例运作的、更高层次的特区，形成较快的经济增长速度，对我国经济的整体发展起到一种带头、促进作用。这实际上是把特区建设的目标在一个新的更高的层次上重新定位，无疑会推进特区乃至全国改革开放的进程，使特区更好地发挥服务全国的作用。
三、特区发展新思路
经济特区要建成社会主义香港，那么，社会主义香港具有哪些特征呢？首先，在社会性质上，它是社会主义的，即坚持社会主义方向，发展社会主义精神文明，推动社会全面进步。其次，在经济建设上，借鉴香港的发展经验，发挥类似香港的作用，一是成为国际性大城市，是服务于全国的区域性、国际性金融、贸易、航运信息中心；二是实行自由港政策，形成特别关税区。这不同于过去制定优惠政策的思路，而是在确定了特区发展的新目标的基础上实施符合国际惯例的措施；三是生产力发达；四是具有高度的精神文明。
为了使经济特区建成社会主义香港，从对外开放的政策设计上看，首先必须实行自由港政策，把经济特区建成保税区，按照国际上通行的保税区管理方式管理经济特区，严格“二线”（特区同内地之间的管理线）管理，放宽“一线”（边境线）管理。其具体内容包括：第一，在人员管理方面，保持一线对人员进出管理的同时，内地人员可自由进入特区创办企业或寻求发展，实行人员自由进出二线。第二，在对外贸易方面，在加强二线对进出口商品管理的基础上，逐步放开一线，形成一线管人不管物，二线管物不管人的管理格局，货物只进一线不进二线就不算进口，内地货物进了二线就算出口。第三，在投资管理方面，特区内可以自由兴办企业，任何投资者都可以来特区进行投资，从事经营活动，实行投资自由化。这些措施，可以在特区营造一个货物、资金、技术、人员进出及企业经营自由的特殊政策环境。这样，在管理上，经济特区与内地相对封闭，但对外更加开放。
这种作法并不意味着特区与内地隔绝。相反，内地的资金、技术、人才等仍可流往特区，内地企业完全可以到特区投资和寻求发展，特区的发展仍离不开同内地的互相支持。特区也可以发挥向内地辐射的功能，把资金、技术、信息输往内地。当然，特区与内地的联系方式较之过去有所变化，即特区同内地的贸易往来，包括产品内销和对内地原材料的采购都要按照进出口对待，这会影响特区同内地的经济联系。这正是特区为选择倾斜政策所必须付出的代价，这种代价是值得的。这并不会限制特区促进全国经济增长的作用。
其次，除了实行自由港政策，把特区建成保税区外，特区要建成社会主义香港，还必须在此基础上实行明确的产业政策，鼓励高新技术产业的发展，并带动第三产业进步，使特区的经济发展目标定位在更高的水准上。
四、深圳经济特区先行
深圳在造社会主义香港方面具有独特的优势，可以先行一步。
第一，从地理环境上看，深圳毗邻香港，背靠内地，是连接香港与内地的枢纽和通道，具有在内地率先建成社会主义香港的区位优势。香港发展市场经济的成功经验易于被深圳借鉴和吸收；香港作为国际金融中心，聚集的巨额国际资本易于为深圳吸收和利用；深圳是通过香港进行转口的枢纽，它拥有12个对外开放口岸，占全国总数的7.8%，是全国唯一的空中、海上、公路、铁路都能出入境的城市。
第二，从经济实力和基础设施上看，深圳改革开放以来经济高速增长，已经成为一座具有相当物质实力和一定规模的现代化城市，为造社会主义香港奠定了较好的物质基础。
第三，从对外经济关系上看，深圳的经济外向程度高，基本形成了外向型经济格局；深圳正朝着国际化大都市的方向迈进，初步发挥了对全国的辐射功能和综合服务功能；深圳拥有比较发达的金融市场体系。这些为建成类似香港的区域性贸易中心、金融中心和信息中心奠定了基础。
第四，从经济管理体制上看，深圳在社会主义市场经济体制建设中进行了多方探索，初步形成了由市场配置资源的经济运行方式，走在了全国的前列，具有建设社会主义香港的体制优势。另外，从口岸管理上看，深圳实行一、二线双线管理，一线管理较严，目前正在进行改革，进一步简化出入境手续，而二线管理的改进和完善将有利于深圳实行类似香港的特殊关税政策，有利于深圳与国际市场接轨。
第五，从法制建设来看，深圳拥有立法权，并已经颁布实施了若干地方性法规，初步建立起了法制经济的框架，为建成社会主义香港提供了基本的法律保障。
但是必须看到深圳与香港相比，无论经济实力，还是城市功能，都相距甚远。除须努力保持高速增长外，还应抓好以下几方面的工作：
第一，完善一、二线管理，尽快实施自由港的政策。第一步，先实行“货物双线制”，即出口关仍在一线，但进口关移至二线，货物不出一线不算出口，不进二线不算进口，特区自用的生产资料实行免税，生活资料基本实行免税。这可以保持特区与内地密切的经济联系。第二步，实行“人物双线制”，即做到一线管人，二线管物，使特区成为一个大的保税区。这更符合国际惯例，可以减少与国际社会的经济摩擦。为了达到这一目标，深圳应加快口岸管理体制改革，实行更加简化、方便的人员出入境政策。
第二，要办好现有保税区，加强深圳特区与国际市场的衔接。目前沙头角和福田保税区都已初具规模，特别是福田保税区现有的模式与未来大保税区的设想大体相同。在争取实施自由港的特别关税政策的同时，要充分发挥现有的保税区、保税仓、保税生产资料市场的作用，用好保税区的特殊政策，同时把沙头角、福田保税区和盐田保税港区作为在运行机制、口岸管理体制和进出口贸易、人员出入境等方面扩大开放的试点，先行探索，积累经验，带动“面”上的全方位开放。
第三，要实行更开放的金融政策和商贸政策，达到资金、货物进出自由。鼓励内地省市的专业银行和非银行金融机构到深圳举办各种联合金融企业，允许外资银行参与部分人民币业务的经营，提高金融市场的开放度。进一步拓宽引进外资的渠道，广泛吸收和利用外资。
第四，除通过上述措施创造良好的政策环境外，深圳经济特区还必须确定高规格的产业发展政策。为了保持深圳持续、快速、健康发展，应把高新技术产业和第三产业发展摆在重要的位置上，用先进技术和高科技装备深圳企业。其中重点是发展微电子技术、机电一体化、生物工程和新材料技术。建立以企业为主体、政府资助的“厂家开发——新产品设计——大规模生产”体系，使科研成果尽快转化为生产力，大力发展名优产品，优化产品结构。把发展第三产业摆在支柱产业的位置上，搞好发展第三产业规模规划，优化第三产业内部结构，重点发展金融、交通、仓储、商贸、旅游、信息等行业，用现代高新技术武装第三产业，提高第三产业的档次和水平。
除此以外，还必须强化基础设施建设。据深圳有关单位测算，为达到与香港类似的基础设施条件，深圳必须追加大量资金，用于改善交通、通讯、供水、供电、信息工程等基础设施建设。深圳要全面深化经济体制和行政体制改革，建成符合国际惯例的市场经济运行机制和高效廉洁的政府。此外，还要强化城市功能，全面加快经济生活国际化步伐，加强法制建设和精神文明建设，推动社会全面进步。