论“二元互补”的地方主体收入结构，本文主要内容关键词为：主体论文,收入论文,结构论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、物业税和使用者收费的国际发展趋势
(一)市场经济国家：以美国为例
20世纪初，美国政府的收入结构颇为简单，州和地方政府多以财产税作为主体税种，在州和地方两级政府自有收入(不包括上级政府补助)中，财产税的比重分别是45.3％和78.2％(1902年)。1922～1942年间美国各州普遍开征销售税和所得税之后，财产税占各州自有收入的比重急剧下降，1932年为15.2％，1942年降至6.2％。在以后的年份中，这一比率持续下降，1952年降到3.4％，1962年再度降至2.7％。从20世纪70年代开始财产税在各州自有收入中的地位已经微不足道，其平均比重大约维持在1.5％左右。
1902～1932年期间，财产税在美国州以下地方政府自有收入中的比重上升较快，从1902年的78.2％上升至1932年的85.2％。此后，随着联邦和州补助金的增加，这一比重呈现下降趋势。20世纪40年代维持在80％的水平，50年代降到70％，60～70年代仍高于60％，但80年代以后，财产税占地方政府自有收入的比重大幅下降，到1999年这一比重降至44.6％。①
美国布鲁金斯研究院的一份报告以城市为统计口径，分析了美国20世纪70年代以来城市政府自有收入结构的变化情况。1972年美国城市政府自有收入中财产税的比重是46.6％，在随后的25年中这一比重持续下降，到1997年，在城市政府自有收入中财产税的比重降到28.9％。1972～1997年间，城市政府自有收入中的销售税和所得税比重变化平稳，两者相加接近财产税的比重。城市政府自有收入中增长势头最为强劲的是使用者收费，该项收入占城市政府自有收入的比重从1972年的16.6％升至1997年的26.6％。②
财产税占美国州、地方政府和城市政府自有收入比重的下降，除因联邦补助金增加之外，实际还有政治上的原因，亦即肇始于1978年的“加利福尼亚抗税”(California’s Tax Revolt)事件。③20世纪80年代中期之后。率先从加利福尼亚州开始，美国地方和城市政府自有收入中的使用费收费比重上升，其后，城市财政自有收入趋于多样化。
鉴于美国城市财政多渠道筹资的有效性，亚洲开发银行在2003年的一份发展援助报告中，建议中国采纳美国城市财政的经验，疏通税、费、租、利等多条融资渠道，规范公共设施收费、用户收费、许可和执照收费、专项评估收费等财政性收费制度，并通过资产变现、出租、租赁、投资收益等渠道，可持续性地增加地方政府自有收入来源。
(二)经济转型国家：以前苏东国家为例
在“大爆炸”式的转轨战略下，前苏东国家都把引入财产税当作扩大地方财政自主权以及确立私有制的重要手段。俄罗斯赋予地方立法机构自主课征财产税的权力，允许各地方在不动产税、企业财产税、个人财产税和土地税等不同类型中进行选择(Kenneth Davey，2002)。波兰也比较成功地赋予地方确定财产税税基、税率的自主权，财产税收入占地方政府收入的比重逐年递增。在爱沙尼亚，土地税的开征推进了产权市场的建立和土地资源的生产性运用，有效抑制了土地资源的闲置和浪费，城市政府逐步拥有了根据本地区条件确定土地税税率的权力。尽管如此，由于历史和现实等各种因素，前苏东国家的财产税税基还比较狭小，财产税占地方收入和GDP的比率均低于欧盟国家的平均水平。如捷克财产税占地方收入的比重为2.66％，占GDP的比重为0.20％；匈牙利财产税占地方收入的比重为1.07％，占GDP的比重为0.15％；而欧盟成员国财产税占地方收入的比重平均为7.33％，占GDP的比重平均为0.92％。在短期内，财产税还难以在转型国家中担当起地方主体税种的角色。但从长期发展趋势看，伴随经济转型和城市化进程的顺利推进，在经济繁荣的情况下财产税增收潜力很大，其收入在地方自有收入中的比重应能够稳步提高。
在地方政府收费制度方面，前苏东国家的政策设计思路是清晰的，立法措施也比较完备。如前苏联和前捷克斯洛伐克在解体之前就通过了规范政府收费的相关法规，国家解体后，这些法规仍指导着新的国家继续完善各自的地方政府收费制度。解体后的捷克共和国财政部也曾提出过“费改税”的建议，但遭到议会否决，理由是收费同样是政府重要的收入形式，并且议会还批准了新的收费项目(如对自动售货机、娱乐业的收费等)。20世纪90年代末，在10个中东欧转型国家中，收费占地方政府总收入(地方政府总收入=税收收入+非税(收费)收入+补助金)的比重平均为17.9％。前苏东国家的地方政府收费虽然在管理上存在很多问题，但其制度设计还是比较规范的，也很有创意。如亚美尼亚等国对使用本地区标志收费，既可以促进居民了解并宣传本地方的文化、历史传统，激发居民的爱国心、荣誉感，还可以在扩大城市或地区影响，增强区域竞争力的同时，为发展公共事业筹得资金。
二、物业税作为地方主体税种的意义
(一)协调城乡一体化发展
中国的经济转型背景既类似于前苏东国家，也有自身的特点。主要区别在于中东欧国家的城市化率普遍高于我国，因此，中国的经济转型不单纯是从计划经济向市场经济过渡这一重含义，还包括从传统农业社会向现代工业社会、信息社会转变的第二重含义。目前，我国的城市化率大约是43％，预计在今后10～15年内。这一比率将超过50％(世界银行，2006)。在这样一个双重转型的重要阶段适时引入以土地、房屋等不动产为征税对象的物业税，不但有利于促进土地资源开发、房地产市场的发育，而且有利于协调城乡一体化发展，调节城乡之间、地区之间财富分配不均，为政府宏观调控提供可行的政策工具。
自我国宣布取消农业税以来，构建城乡一体化的税制就成为理论和政策研究的一个焦点，物业税正是体现城乡一体化税制要求的税种之一。在统一的从价课税框架内，通盘考虑城乡之间、工农业用地之间的收益差别和国家政策导向精神，如对农村撂荒的田地和城市中污染环境的垃圾场都惩罚性地课以重税，对农村开展科学实验的建筑物和城市中的“贫民窟”改造地段都鼓励性地提供税收减免及财政补贴等，通过物业税这根纽带把城市发展和新农村建设结合起来。中央政府行使土地资源所有者职能，从宏观上调控土地资源的配置，地方政府代理土地资产所有者职责，负责管理本辖区内城乡土地资产的产权交易活动，每一个具体地块的使用者则是土地资产的经营者，他们出于利润最大化的考量，根据社会需求对土地资产投资，实现资产的保值、增值。在一次性收费的土地批租制下，上述土地产权管理的框架趋于弱化，定期征收的物业税则是可持续性的筹资与调控工具，通过城乡一体化的税制安排，中心城市一方面定期取得物业税收入，另一方面能够按照受益原则和公共服务提供均等化的要求，投资城乡基础设施建设，促进工业反哺农业，城乡协调发展，逐步实现公共财政覆盖农村。
(二)增强地方政府的经济调控力
经过十几年来的快速发展，城市房地产也已经逐渐成为中国国民经济中的一个重要产业，其占GDP的比重出现了逐步攀升的趋势。房地产市场是市场体系的一个组成部分，如果不相应开征规范化的物业税，就意味着税收调控手段“缺位”。而现行房地产税费制度，无论在税种、税率设置、计税依据方面，还是在税收征收成本和奉行成本方面，都不能适应房地产业发展和政府宏观调控的要求，开征物业税是对市场经济调控手段的“补位”。
从价值形态看，房地产市场的供求变动较大，容易产生价格泡沫，房地产价格暴涨暴跌还会增加银行不良资产，甚至导致金融危机；但从实物形态看，住房又是人类生存发展的基本需求，是一个社会文明进步的重要标志。然而，我国现阶段的经济实力还不能保证每一位公民都能达到基本住房标准，还必须鼓励集体合作建房和居民货币购房。为此，可以在物业税制度设计中，仿效美国等市场经济国家的做法，对购买、建造和租售住宅方面实行税收鼓励政策，对低收入者采取更加优惠的措施。对自用房屋采取一家人拥有第一套房屋免税、第二套房屋缴税的方式征收，且在购买第三、第四套住房时税率要有一个较大幅度的提高。这样既能鼓励居民购房，又能对房地产市场过热有一个很好的抑制作用(安体富、王海勇，2004)。
(三)完善分级财政制度
财政体制改革以来，我国地方财政一直缺少稳定大宗的税源，自有财力不足，若能把现行涉及房地产的十多种税费统一归并，调整为规范的物业税，以市场价值为基础征收，物业税就能随经济发展逐渐成为地方的主体税种。地方政府重视辖区内的基础设施建设，完善投资环境，城市房地产升值，地方政府物业税收入增加，激励地方政府进一步完善公共产品供给，形成一个良性循环。我国地域辽阔，区域经济发展不平衡，而财产税具有极强的地域性特点，应当在全国统一立法的基础上，授权省一级制定实施细则，再由各地区因地制宜地决定开征、停征，选择本地区税率和具体征管措施。
迄今为止，物业税改革的最大障碍是缺乏一套完善的房地产登记和估价制度，遗产税、赠与税等相关税种也因同样的原因而被搁置。财产的登记和估价确实是耗时费力的巨大工程，如泰国的农村土地登记工作持续了20年，但世界银行认为在完备的登记制度之外也能有其他选择，关键在于即使在登记制度不成熟的情况下也能成功地保障产权。有保障的产权能减少欺诈，减少交易中的错误，还能促进融资租赁、抵押贷款等金融活动的开展，从另一个渠道创造财源，还有助于建立人与人之间的互信机制(世界银行，2005)。罗马尼亚、立陶宛、克罗地亚等转型国家已经比较成功地推行了汽车、装备、机械及其他有价值的动产登记制度。我国应加快相关制度建设的步伐，消除纳税人对登记财产会加重税负的抵触心理，要结合物权法的颁布，大力宣传政府保护私人财产的政策，提升政府的公信力，同时促进产权交易，推动融资租赁等金融创新活动，尽快建立科学、规范的财产登记注册和评估纳税制度。
三、使用者收费在城市经济中的增长潜力
(一)城市是财富增长的源泉
根据世界城市发展的规律，当人均GDP超过1 000美元时，城市化发展进入成长期；当人均GDP超过3000美元时，城市化发展进入高速增长期。2003年我国的人均GDP已突破1 000美元，城市地区尤其是特大城市人均GDP已经突破3000美元，这表明中国的城市化发展已进入快速成长期。21世纪城市发展的目标是：建设适宜居住的城市、竞争力强的城市、治理良好的城市和融资力强的城市(世界银行，2000)。这四项目标是互为因果的，适宜居住、竞争力强、治理良好的城市必然具有极强的融资能力，必然是财富增长之源。对于城市政府而言，有两个层次的任务需要完成：一是要健全财政预算收支系统，以稳健的财政管理圆满履行城市政府的基本职责；二是要有效地融通财政与资本市场、财政与私人部门之间的资金联系，推行财政投融资制度，创新市场化的投融资手段。这两项任务的完成，将有助于达成使用者为某些公共服务和基础设施付费的社会契约，建立健全政府收费制度。
政府收费或西方财政学理论中的使用者收费是指政府为特定服务或特许权索取的价格，也是提供那些服务的全部或部分的使用价格(费雪，2000)。在这里，我们暂且忽略中外学者对于政府收费概念、分类等不同观点的辨析，④集中关注使用者收费占地方政府特别是城市政府自有收入的比重不断增长这一客观事实。如前所述，在北美国家地方收入中财产税和使用费有此消彼长之势，而在前苏东转型国家这两类收入都处于制度完善和收入增长的过程中。可以肯定地说，只要城市经济保持旺盛的活力，公共服务绩效彰显，那么全社会自然能形成一种虽无形却有约束力的为公共服务和基础设施付费的社会契约。当然，如同财产税是有限度的一样，使用者收费在经济学意义上应限定在边际成本范围内，在社会学意义上不能超过人们的心理承受力，否则就有可能变成“竭泽而渔”，甚至是五花八门的乱收费。
(二)简化、归并现行地方政府收费项目
中国实际的政府收入由三部分组成：预算收入、预算外收入和制度外收入，而预算收入又分为税收收入和非税收入两部分。考察不同类型政府收入的一个分析办法，是依据“有据可查”还是“无据可查”进行甄别。在中国政府收入中，预算收入全部是“有据可查”的收入，预算外收入绝大部分是“有据可查”的收入，制度外收入全部属于“无据可查”的收入(高培勇、贾康等，2003)。预算外、制度外收入在地方层次上的大量存在，是否说明地方政府收费的合理性?“有据可查”的部分当然是，但“无据可查”的部分刚好一定程度上显示出政府收费权被滥用的现实性，因为这部分收入主要包括地方政府和其部门对企业或农民任意开设的各种乱收费、乱罚款和乱集资(高培勇等，2003)。对如此之多的滥收费如果不严加治理，会影响达成使用者为公共服务付费的社会契约，以至于将来合法合规的收费在实施中都会面临阻力。
考虑到预算外和制度外收入的合理化工作已在中央一级取得了较大进展，下一步工作的重点应是对地方政府的预算外收入和制度外收入进行简化、归并，将其划分为合理的政府收费和乱收费两大类。经过减并后，合理收费以正列举的方式公诸于众，纳入地方预算专户管理，不合理的制度外收入应坚决予以废除。
(三)遵循利益对等、结果导向的原则
地方政府收费制度规范及合理化设计的关键，首先是遵循利益对等的原则，从利益对等的意义上考虑，对“使用者”的收费本身就是一个清晰合理的界定。这里有两种情形：一是使用者接受(使用)了政府某些特定服务，进而要为之付出手续费和工本费；二是使用者享用了政府提供的公共设施服务，应当分担政府提供服务的成本。这两个概念，前者就是我们熟知的规费，后者是更纯粹的对使用者的收费，两种费用的合理定价标准都应与提供特定服务或公共设施所耗费的各种费用支出相一致。
公共支出绩效管理强调结果导向，地方政府收费也应遵循同样的原则，这其中有专款专用的含义，不但要监控指定用途的资金不被挪作他用，还要在一个周期内，考察资金使用的产出和后续结果。例如，污水处理费就要用在处理污水上，近期内要看水质净化的结果，远期要看整个生态环境系统改善的情况。遵循结果导向的原则，将有助于达成使用者为公共服务付费的社会契约，挖掘使用者收费在经济增长中的收入潜力。
四、结论
综上所述，通过对国际发展趋势的比较研究，结合我国城乡协调发展战略规划的实施，笔者认为，在未来10～15年内，中国的城市化发展将进入一个新阶段，城市房地产业在国民经济中的重要性将进一步提高，城市公共产品和公共服务供给也将提升到更高的档次。伴随地方财政自主权的扩大，物业税和使用者收费将构成“二元互补”的地方主体收入来源，无论从两者的绝对数量，还是从它们对地方经济、社会发展的影响上看，都将是如此。
注释：
①U.S.Census of Governments，Governments Finances for Various Years，http：//www.census.gov/．
②Michael A.Pagano，2003，City Fiscal Structure and Land Development，The Brookings Institution Center on Urban and Metropolitan Policy.
③20世纪70年代中期以来，伴随美国媒体对财产税评税及课征中各种积弊的抨击，纳税人对这一古老税种的不满情绪逐渐发酵。1978年加利福尼亚州以全民公决的方式，通过了一项严格限制政府征收财产税的《第13号法案》(Proposition 13)，在随后不到两年的时间里各州纷纷响应，“抗税”浪潮席卷全美，共有43个州相继通过了类似的财产税限制法案，还有15个州趁势降低了州所得税，另有14个州要求任何增税政策必须获得“超级多数”(supermajority)的同意方可实行。据分析，1986年由里根总统发起的税制改革在一定程度上也与这次全国性能的“抗税”运动有关。
④费雪认为使用者收费包括直接费、证照税以及特许权费(费雪，2000)。伯德等人认为使用者收费至少分为三大类：服务费、公共定价以及特殊受益税(伯德等，1992)。在我国传统财政学理论中并没有“使用者收费”这一概念，但类似的概念如“规费”是指：政府部门为公民提供某种特定的服务或实施行政管理所收取的手续费和工本费。