我国城镇化的进展、问题和政策选择，本文主要内容关键词为：城镇化论文,进展论文,我国论文,和政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，特别是在“十五”规划提出的城镇化战略推动下，我国城镇化进程呈现加速发展的态势。至2002年末，我国城镇化率达到39.09%，已超过1998年世界发展中国家38.4%的平均水平。
城镇化与城市发展的重心在东部。近10多年来，我国东部沿海经济较发达地区，特别在珠江三角洲、长江三角洲城市密集区正出现城乡一体化的现象。经济发达地区出现超大城市群现象。
一、加快城镇化进程中的新问题
（一）城镇建设的“大跃进”。
“十五”以来，在积极实施城镇化战略中，一些地方在城镇建设中存在“大跃进”倾向：一些地区在推进城镇化进程中，急于求成，盲目扩大城市规模，大城市纷纷争建“国际大都市”，中小城市纷纷建设“大城市”。目前，有182座城市提出要建国际化大都市，约占全国660座城市总数的28%。这一目标对其中的某些中等城市来说是不切实际的。
（二）城镇化的圈地运动。
目前我国土地市场混乱和土地管理失范具有范围大、涉及面广的特点，已经不是个别地区的个别现象。这是继20世纪90年代初期的“开发区热”、“房地产圈地热”之后出现的又一轮规模大、地域广、涉及面宽的圈地运动。
如许多城镇打着“加快城镇化进程”的旗号，借“修改城镇建设规划”之机，大面积乱批乱占土地。有的地方借县改市、乡改镇之机，把大量农用地转为城市建设用地等。
（三）城镇化的换牌运动。
作为城市扩张的一个重要环节，乡改镇、镇改县、县改市的改制升格是必不可少的一个步骤。但在实施中却出现为追求数字指标，一些地方单纯通过行政区划调整来扩大辖区面积，增加城市人口。其结果是城镇化数字上去了，但产业结构并未转型、就业结构并未优化、非农就业岗位并未增加，不仅农村没有变富，城市反而变穷了，有的地区出现了“城市乡村化”。
（四）农民工问题。
包括：社保问题、子女教育问题、安居问题。
（五）产业支撑问题。
在当前推进城镇化过程中，各级政府最应做的不是急功近利地建空壳城镇，而是如何利用本地资源、环境条件发展经济，构建产业体系。正确处理城镇化发展和产业发展的关系。
（六）失地农民保障问题。
在城镇化的早期，失地农民问题并不严重，因为国家的安置方式包括了就业安置。但是，在市场经济条件下，企业用工方式市场化，政府不能把农民硬“塞”进企业。按法定标准算出来的补偿标准太低，根本不能解决失地农民的长远生计。
（七）户籍制度改革问题。
当前的户籍改革使一些过去的问题显性化。一是城市资源的短缺问题。二是出现新的不平等的问题。三是城镇化中的区位差异因素更加突出。随着户籍制度的改革，城乡劳动力的自由流动将对城市就业带来新的挑战。户籍放开后，极有可能出现劳动力集中流向大城市和经济发达地区的现象。
（八）土地流转问题。
在珠江三角洲、长江三角洲以及大中城市的郊区，农村集体建设用地的使用权，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转的行为大量存在，在数量和规模上有不断扩大的趋势。这种自发性的流转尽管存在一定合理性，也带来许多问题：如随意占用耕地，出让、转让、出租用于非农建设，低价出让、转让和出租农村集体建设用地，随意改变建设用途，用地权属不清诱发纠纷等。
（九）行政区划调整与创新问题。
近年来大中城市市辖区行政区划调整事项增多，成为县以上行政区划调整的重点，在东部和中部省份主要是大中城市市辖区调整，在西部地区主要为撤地设市调整。目前行政区划工作中普遍存在行政区和经济区不一致，制约了经济发展。
（十）投融资问题。
加快城镇化进程的投融资问题主要是“城市建设过度投资”。目前，各地政府大力开展的“经营城市”活动，极大地提高了地方政府的投融资能力。土地储备制度扩展了政府的融资渠道。在此背景下，2003年以来的城市建设投资规模迅速增大，不少城市的城建投资规模是以往年份投资规模的数倍。为此，要正确看待因“土地储备制度”而增强的地方政府城市建设融资能力，要防范可能出现的“城市建设过度投资”问题。与此同时，地方财政收入难以满足城市发展投资需求的状况普遍存在，农民进城后的社会保障资金来源缺乏保障。
二、新形势下的新要求
党的十六大提出全面建设小康社会，目标是建设一个惠及十几亿人口的更高水平的小康社会。解决“三农”问题，在我国只有分流农民，减少农民，才能富裕农民。所以，必须大力推进城镇化进程，使更多的农民进城转变成为市民。
我国推进城镇化过程中面临的情况，一是人口多，又处在经济体制改革和经济结构调整的双重转折时期，就业压力大，农民素质较低，给农业人口向非农产业转移带来极大困难。二是地区发展不平衡。三是土地资源少，耕地更少。四是管理和教育问题。以上情况决定了我国实现城镇化将是一个比较长的历史过程。
按照党的十六大的要求，要统筹城乡经济社会发展，以城促乡，以工促农，大力推进城乡一体化。城乡统筹，解决城镇化问题，其中关键是构筑一个有机的区域发展体。在这个区域发展体中，不是单个城市的规模大小，而是区域内城市之间、城乡之间联系的强弱。
我国城镇化的特点是“农民进城”。因此，要加快我国城镇化的速度，关键不在于政府如何“促进”城市的发展，而在于降低政府设置的进城“门槛”，清除农民进城的障碍，疏通农民进城的渠道，降低农民进城的成本；在于发展城市经济，提供更多的就业岗位，加强劳动力培训，增强农民进城的素质能力；在于激活农民所有资产，并在城乡间自由配置，增强农民进城的经济能力。城镇化的核心是就业问题。
三、加快城镇化的目标、步骤
（一）模型预测分析。
我们采用多种预测方法，对我国城镇化发展趋势进行了预测。最为乐观的预测是1995年以来的历史平均法，其结果2010年我国城镇化水平为50.57%，2020年达到64.93%，平均年增长1.4%；最为保守的预测是20世纪80年代以来的历史平均法，其结果2010年我国城镇化水平为46.25%，2020年达到55.21%，平均年增长0.9%。
对上述纯数据性的预测，还应作一些修正性的考虑。一是对历史数据的修正性考虑。首先，我国五次普查口径的变化，使各个时期数据间修订存在一定的缺陷。其次，按照“五普”口径，2000-2002年我国的城镇化水平存在一定的水分。以行政区划方式实现的所谓“翻牌城镇化”对我国城镇化速度和水平的影响很大。二是根据我国宏观经济形势、就业形势、农村经济发展和固定资产投资，以及政策效应等因素影响的修正性考虑。我国正在积极实施促进农村经济发展、完善社会保障制度和深化户籍制度等改革，各地在积极实施城镇化战略方面出台了一系列政策，特别是农村集体土地流转等一系列政策，估计在“十一五”期间，这些改革和政策的效果将逐步显现，城镇化进程可能好于预期。同时，在未来一定时期内，通过城市整合，提高大城市的集聚辐射作用，将以调整行政区划的方式推动城镇化。从外部环境看，随着世界制造业中心向我国转移的趋势发展，对我国发展以劳动密集型产业发展具有良好的前景。
（二）城镇化目标、步骤。
1.提高人口城镇化水平。到2010年，城镇化水平力争达到47%以上，达到1998年世界城市化平均水平。到2020年，达到55.5%以上。2050年前后达到70%左右，初步完成我国城镇化过程。
2.完善城镇结构体系。逐步形成以大城市为中心、中等城市为骨干、小城市和小城镇相结合的合理布局，现代交通、信息联结一体，功能互补的大中小城市网络体系。实施重点：一是强化三大城市群，加强长三角城市群、珠三角城市带、京津唐城市带的整合和发展。二是积极促进中部地区城镇化发展，着力构建中部中心城市（成渝、武汉、长株潭、西安、郑州等），进一步强化区域中心城市功能的建设。
3.重视大城市数量的扩大和功能的提升。逐步形成现代化的基础设施和高效能的城市管理。积极培育具有国际竞争力的中心城市。
四、加快城镇化的政策选择
（一）农民工市民化。
我国农村进城务工经商的人数达到0.9-1亿。这些已成为城市第二、三产业就业者如果能够顺利的、毫无障碍的成为城市居民，每个人一般会平均从农村携带一到两个人口（配偶、孩子、老人）。因此，推进城镇化进程首先是如何把全国近1亿的农民工转变成市民。
（二）寻找或创造非农就业机会。
1.制造业是提高国家整体就业水平的基础。发展制造业是发展中国家摆脱贫困、发展经济的必经阶段。我国的制造业水平较低，面向全球化竞争，我国仍应该把振兴制造业作为战略重点。
2.重视产业集群的发展。制造业发展，其竞争力还在于产业组织形式，即产业集群的发展。
我国产业集群的形成与发展已有20多年历史，它对广东省珠江三角洲和浙江省的地方经济、城镇化发展产生了巨大的影响，然而产业的地理集中现象在我国长期以来未能被清晰地认识。近几年，学术界通过国际比较，发现原来我们所说的“块状经济”，其实就是国际上盛行多年的产业集群。
特别重要的是，在产业集群区中数量可观的中小企业提供了大量就业岗位，产业集聚为城镇化要素集聚奠定了基础。同时，产业集聚也带动了资本、技术等其他生产要素的集聚，并进一步推动交通、餐饮等服务行业的发展。产业集聚为城镇化提供了有力的物质支撑。同时，“产业集群”由于其基础设施规模效益和第三产业的连带发展，大大推进了城镇化进程。
各地区特别是中西部地区应从自己的实际出发，创造条件逐步形成能够体现和发挥自己优势的产业集聚，而不要把希望过多地寄托在其它地区的产业转移上。
3.加快城市第三产业发展。目前我国正处于工业化中期，第三产业与城市化相关性较低，第三产业发展滞后，如果我国第三产业从业人员的比重提高到发展中国家的水平，就可以创造9000多万个就业岗位。要下大力气打破城市第三产业的行业垄断行为和体制，加快改革开放步伐，对外资和民营企业开放，形成竞争态势，在用工上要取消户籍限制和对外地人员的限制，应在统一的劳动力市场中择优聘用，以加快大中城市、特别是特大型城市第三产业的发展。
4.大力促进非公经济发展。首先，为城镇的非公企业营造良好的投资经营环境。第二，改革现行的金融机制和金融政策，为民间投资的发展提供公平的金融服务。第三，打造特色产品，培育“产业集群”特色经济。
（三）政府定位与作用。
1.新形势下政府定位。城市政府的作用是提供公共服务。
2.正确处理政府引导与市场推动的关系。以市场力量为主导的城镇化进程不排除政府的作用，尤其在市场失效和城镇化的初期，以及城镇化超常规发展时期，更需要政府大力推进制度创新。现阶段政府可行的主要举措，一是改变户籍和各种城市管理制度，降低城市“门槛”，使人口行政性聚集向市场性聚集过渡。二是提高城市的经营效率和城市竞争力，使外延性城市扩展向内涵性城市拓展转变。三是通过产业扩充和产业聚集，使从政府造市向产业扩市的市场化机制转变。四是对城市中的生态环境与社会环境进行有力度的整治，促进资源型城市的产业转型和城市可持续发展。五是提高城市中的人均收入、人均福利、人均社会保障的水平，促进贫弱城市向全面小康城市的迈进。
3.大力推进中部人口大省的城镇化进程。一系列数据说明我国经济重心在沿海，社会重心却在中部。中部地区是推进城镇化、工业化最重要的地区，应是我国城镇化下一阶段发展的重点和突破口。要集中力量在中部省份，特别是在鄂、豫、皖、湘、赣等省大力推进城镇化战略，关键是要发展一批百万人口的大城市。应在大力开发西部、重点扶持东北老工业基地的同时，加大中央对中部地区经济发展的支持和政策的倾斜。
五、政策建议
（一）深化户籍管理制度改革，放开对农民进城的落户限制。
（二）深化就业制度改革，建立统一开放、城乡一体的劳动力市场。
（三）深化住房制度改革，大力推行廉租房政策。
（四）深化教育制度改革，实行进城农民子女教育“国民待遇”。
（五）深化社会保障制度改革，将进城农民纳入社保范围。
（六）在产业发展政策上，积极引导发展劳动密集型的制造业和第三产业，以工业化促进城镇化。
（七）在行政区划政策上，根据经济社会发展需要，因地制宜扩展城镇规模。
（八）在区域布局政策上，突出中部的承东启西的作用，实现中部地区的崛起。
（九）实行土地政策创新，完善农村土地流转制度，强化城镇土地集约使用。
（十）深化投融资体制改革，积极探索多元化的城镇投资建设方式。
（十一）推动城镇信息基础设施建设，以信息化带动工业化和城镇化。
（十二）通过合理规划和技术创新，节约城镇资源消耗。
（十三）促进环境保护和生态建设政策的贯彻执行。（执笔：张永贵）
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