中国非营利组织的“二重性”及其监管问题，本文主要内容关键词为：中国论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出：“官民二重性”的历史分析
非营利组织是作为与政府、企业相对应的一种社会组织类型而存在的。它们分别对应三个独立的社会生活空间，即公共领域、市场和公民社会，彼此是合作、平等与相互制衡的关系。非营利组织的基本职能是防止国家权力破坏个人权利和弥补政府、企业在满足社会需要方面的不足。但是，与发达国家不同，我国非营利组织是改革的产物，存在的时间还很短，在组织结构、财政状况、人员构成、职能作用等方面都有自身的特点，并形成了非常独特的“官民二重性”特征。对这一特征作历史、客观、全面的剖析，可以为逐步认识和解决对它们的有效监管问题提供理论基础。
从新中国成立到改革开放以前，中国的非营利组织数量非常少，1965年还不到100个，被称作“人民团体”，享有政府编制，专职工作人员具有行政级别，经费由政府划拨。它们与之相应地承担了某些社会政治职能，如“人民群众参政议政的渠道”、“群众运动的重要组织者和领导者”、“我国社会主义政权的重要社会支柱”、“革命和建设的重要力量”[1]等。
从职能上看，当时的人民团体是党实施群众路线的主要方式之一[2]。此时的中国非营利组织实质上是党的领导机关和各级政府的延伸，其公共性质完全是由于党和政府发挥政治职能的需要而产生的。改革以来，尤其是社会主义市场经济的建立、政府职能的转变、阶层的分化与重组，使中国非营利组织获得了人力、物力资源与社会、制度空间，它们作为“公民社会组织”[3]的意义也逐渐开始体现，开始发挥出广泛的经济、政治、社会职能。但是由于历史的局限，它们还很不成熟，无论从组织内部还是生存环境，现阶段的非营利组织都带有明显的行政化色彩。一方面，非营利组织作为“公民社会组织”，相对独立于政府，在为民众服务；另一方面，它们依然与政府有着千丝万缕的联系，特别是有着非常深的历史渊源。因此，实现对中国非营利组织的合理、合法监管，就应该首先对非营利组织的“二重性”加以分别重点研究，理清围绕着“二重性”所产生的复杂社会关系，加强政府监管工作的针对性。
我们总的看法是，在现阶段，中国非营利组织的初步发展不可能不经由政府的推动和协助，但是，社会生活的基本规律性决定了非营利组织的最终成长则在于其公共性一面的发展；在现阶段，我们不应回避，而是要适度利用好非营利组织的“官方性”这一面，坚持改善和强化政府对非营利组织的监管，同时积极创造条件，主动推动非营利组织的公共性一面的健康发展。
二、“官民二重性”：中国现阶段非营利组织的基本特征
（一）中国非营利组织与政府的关系
作为社会的管理者，尤其在中国的改革过程中，政府是必然与几乎一切社会组织发生联系的。任何社会组织都必须在政府的监管之下进行活动，这一点非营利组织也不例外。
1.政府对非营利组织的管理，实行“双重管理体制”。西方国家对本国社团的管理一般实行注册制、登记制管理，社团只要符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后非营利组织的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方国家中社团的成立指标一般包括组织资产、会员数量及构成、固定办公机构、明确的组织章程、具体的行为法人等[4]。
与之相比，中国非营利组织的成立在标准上除了上述几项外，还包括必须找到一个政府部门作为“业务主管单位”，彼此之间是业务指导、负责的关系。这被一些非营利组织领导者戏称为找“婆家”。在民政部于1998年10月颁布并实施的《社会团体登记管理条例》（以下简称《条例》）中明确规定了民政部门与业务主管部门对于非营利组织的双重领导：民政部门负责社团登记工作；业务主管单位负责对社团日常活动的指导、监督。这种管理体制对非营利组织的发展构成了一些实际的困难：第一，资产标准过高，导致大量现存的非营利组织无法通过民政部门注册，或者不惜以不法行为谋求通过资格审查；第二，双重管理主体，导致社团注册手续复杂，进展缓慢；第三，找“婆家”难，目前，正值机构改革时期，很多政府机关自顾不暇，不愿再去接管社团，使本部门行政开支增加；第四，双重领导，部门之间分工不够明确，致使社团难以有效地开展活动；第五，部分“业务主管单位”对社团领导过细，使社团几乎丧失自主权。同时，部分业务主管单位对于非营利组织的态度过于随意，没有真正担负起指导、监督的职能。
确切地说，双重管理体制中的“业务主管单位”才是问题的症结所在，这里对非营利组织与政府关系的讨论，也主要是集中在非营利组织与其“婆家”的复杂关系上。
2.经费来源上，非营利组织对政府拨款依赖性强，致使其收入结构不合理，社会融资能力有待增强。1998年，社团最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，该项来源几乎占了所有来源的一半[5]。同时，非营利组织的营业性收入比例太低，仅占总收入的6％左右。而在发达国家，这一比例往往较高。以美国为例，1993年慈善性非营利组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3％，政府资助仅占8.2％，私人捐赠占9.9％[5]。
造成非营利组织收入来源单一的原因是多方面的：第一，双重管理体制要求非营利组织在申请注册时，必须找到一个政府部门，双方结成“业务指导”关系。这样的规定导致了两种社团的生成途径：一是政府为转变政府职能、压缩行政开支、解决下岗分流人员的安置，投资建立一部分自我运营的组织，如公司、基金会、协会等，这也成为我国官办社团产生的直接原因。与之相应地，官办社团的日常运作、项目开支、人员薪酬福利都由政府提供；二是那些地方性群众自发组织和由于行业经营需要而产生的自下而上的社团组织，为了寻找一个合适的“婆家”，通过民政部门审批注册，必须在职能上尽量迎合政府部门的需要，这在一定程度上也加深了非营利组织与政府的一致性。
第二，非营利组织功能单一，服务水平有待提高。如前所述，“双重管理体制”在很大程度上限制了非营利组织功能多样化的发展，具体体现在发挥不同职能的非营利组织发展不平衡，从事经济活动及学术交流类的非营利组织占总数的76％[6]。同时由于经费来源单一，内部管理行政化色彩浓厚，久而久之，部分社团工作人员在工作中表现出官僚主义作风。
第三，社会捐赠等社团发展的社会支持有限。这是多方面原因造成的：首先，政府虽然对社团活动实行减免纳税的鼓励保护措施，但缺乏对捐赠者必要的税收扶持；其次，目前整体生活水平不高，即便在一些大城市，紧张的工作和相对有限的收入也决定了大多数人对于慈善事业还是处于“精神支持”的层面，其捐赠力度非常有限。
3.社团内部工作人员的构成及管理上，存在着明显人事管理的行政化倾向。除了财政权以外，干部的人事任免权可以说是又一个决定非营利组织与政府关系的重要因素，甚至可以间接反映中国非营利组织的治理结构和自治程度。目前，有近2/3的非营利组织的干部或者直接来源于业务主管部门的派遣和任命，或者由组织提名再通过业务主管部门批准。这样做的结果是非营利组织丧失了对本组织人事的任免权，这也在一定程度上导致了我国社团的效率低下等问题[5]（62～63）。
根据上面的分析，不难发现中国非营利组织目前仍存在着一些问题，这也直接影响着其今后的发展。经济来源单一，缺乏人事任免权的中国非营利组织必须首先要处理好与政府及其业务主管单位的关系，只有这样，才能为本组织的生存与发展谋求更为有力的支持，这也是中国非营利组织“官方性”最为直接的体现。但必须承认它并不是具有国家强制力的行政组织，它的很多活动都必须是建立在会员及公众自愿基础上的，因此，非营利组织在处理与政府关系的同时，还必须重视来自社会的意愿，即注重其“民间性”的发挥。
（二）中国非营利组织的“民间性”分析
如果说中国非营利组织在建国初期是以政治化、行政化的形式出现的，那么，中国非营利组织的“民间性”直到改革开放后才开始彰显出来。
1.从我国非营利组织的形成过程来看，由原来的政府以行政命令设立向现在由政府、企业、社区、个人多元共建模式发展。改革开放以前的非营利组织，大多是政府行政命令的产物，虽然功能上还能与当时需要适应，但其内部管理则以行政命令为主，内部运行及人事管理体制上具有明显的行政化色彩，与当时的国家政府机关非常相似，如八大人民团体。这种内部运行体制对外加重了政府的行政开支，对内阻碍了人才的流动与发展，同时，容易导致非营利组织走向“官僚化”，忽视民众的具体需要，管理上僵化、保守，缺乏灵活性。
改革开放使中国非营利组织得到了发展的空间与资源。从政府到企业，再到个人，都提出了建立新的社会组织以承担大量原先由政府承担的社会职能、经济职能。因此，可以说，这些都与非营利组织的发展有着直接的关系，它们构成了中国非营利组织发展的动力模式，这种动力的多元化也直接改变了我国社团只能由政府派生的单一模式，尤其在《条例》颁布后，中国非营利组织的多元形成模式得到了法律的支持。尽管目前民间组织的规模、影响范围还比较有限，特别是一些具有跨区域乃至全国影响的非营利组织还大多是官办社团，但近年来，中国民办非营利组织加强合作的趋势正在兴起，民间组织的网络正在形成，这将在很大程度上解决中小社团发展的地域限制、规模效应差的困境。而且，中小社团的出路在于民间，在于职能的细化和灵活。
2.从中国非营利组织的资金来源看，投资主体开始走向多元化。首先，社会各界，包括党政机关企事业单位、社团、各民主党派、其他社会组织及公民个人都可以依照法定程序投资创办社团，其投资形式可以包括个人独立出资、单位或几个单位联合出资、单位和个人混合出资等。
其次，资金渠道多元化。除了国有资产以外的其他财产形式，如主要创办人员的个人财产、集体所有的财产、社会各组织和公民个人的无偿捐赠和资助，包括国际性的援助等多种渠道。投资主体、形式、资金来源渠道的多元化意味着中国非营利组织的独立性正在加强，开始初步具有了从社会汲取支持的能力。尽管从资金构成比例上，政府投入还占绝对优势，非营利组织对政府的依赖程度还没有根本性的转变，但从发展的角度来看，随着社会转型的深入，非营利组织的社会土壤会逐渐丰富起来，人力上、资金上为非营利组织提供更为有力的支持。
因此，非营利组织的公共关系以政府为主，这并不一定意味着其将忽视来自社会的意愿。首先，政府也在进行着行政体制改革，实现自身行政能力的提高，更加注意民情、民意的了解；其次，大量民办的非营利组织正在发展起来，相对于官办社团，其注重的问题更加微观、具体，可以说，其天然就有着接近民众的组织优势。因此，无论是官办社团还是民办社团，都有着其作为“公民社会组织”的职能，即代表并维护公共利益。
三、监管思路：恰当利用“二重性”，积极突出“公共性”
（一）非营利组织的公共性分析
现代组织理论认为，组织目标是组织分析的核心。无论是公民社会理论还是非营利组织研究的兴起，其讨论和研究的中心都应该集中在非营利组织的实际职能和目标模式的分析上。由官方的、政治性的人民团体到现在具有“官民二重性”特征的非营利组织，是其本质上的飞跃。仅仅以政府还是民间投入的比例来决定非营利组织是否具有公共性是不科学的：如果认为政府投入会令非营利组织的公共性丧失，就意味着政府是缺乏公共性的，这显然是不合逻辑的。事实上，多年来理论界总是有人认为，非营利组织应该完全地脱离政府的控制，走一条完全社会化的道路，但这种发展模式，即便在西方国家的实践中也只能是一种理想。比如在公民社会程度较高的西欧及美国，其非营利组织的总体资金构成中，政府等公共部门对于非营利组织的投入约占40％[7]，仍然是不可或缺的部分，处理与政府之间的关系仍然是大多数非营利组织领导人的主要工作内容之一。
我国社会转型目前正处在一个关键时期，作为转型产物的中国非营利组织代表着来自民间的力量，对政治领域、经济领域的变革具有巨大的推动作用。因此，“官民二重性”长期共存于组织之中，既是非营利组织最大的特点，也是其最大的优势，是任何一个中国非营利组织发展都必须面对的问题。
能否处理好两种属性的关系，对于其今后的发展具有非常深远的意义。中国非营利组织的发展要协调“官”与“民”的关系，决不是“二选一式”的发展。对于这一关系的把握，要结合社会转型的具体程度，特别是政府与社会之间的变化来确定。现阶段，中国政府的职能仍在调整中，与非营利组织在职能上容易产生重叠，但非营利组织的职能框架已经基本呈现出来，这需要非营利组织自身不断地提高服务水平，满足本组织对象的要求。这意味着非营利组织是在政府已经发挥过和仍在继续发挥作用的社会空间中成长的，这种仍带有一定“政府情怀”的社会环境构成了非营利组织发展环境的最大特点。这种对政府的信任，对非营利组织发展具有双重意义：一方面，民众、企业特别是国有企业对于中国的党和政府的信任乃至信赖容易造成其对非营利组织具有巨大的期望，这对于仍处在发展初期的非营利组织而言，无疑是一个巨大的挑战；另一方面，社会对政府的支持与信任可以在非营利组织接替政府发挥职能的过程中，转向对非营利组织的支持，这对于相当多的官办非营利组织而言，也是一个难得的先天优势。
因此，如何把这一优势充分利用起来，才是非营利组织急需解决的问题。“官民二重性”是我国非营利组织特殊性的集中体现，“官方性”与“民间性”比例不合理才是其发展的障碍。但克服这一障碍的方法不是盲目地呼吁减少官方投入，急于脱离政府控制，而是尽可能地结合政府的资源优势来发展自己，实现职能上由政府向非营利组织的顺利过渡。在这种前提下，政府适当地减少控制，发挥非营利组织的自主性才是正常而有积极意义的。只有现在利用好政府的投入和扶持、管理，中国的非营利组织才能得到政府对其控制的放松。
（二）充分发挥非营利组织“公共性”需要政府介入和有效监管
非营利组织的公共产品带有一种“俱乐部产品”的性质，是对特定领域、特定阶层的服务，更加具体，更加灵活，这也是政府难以做到的。因此，它们的服务不应该求全、求多，而应该求精、求细。首先，由于政府的某项具体政策很难做到同时满足全部民众的要求，一项政策的实施往往需要相应的政策补偿作为补充，必然继续加重政府的行政成本，这时，大量代表社会不同群体利益的非营利组织所提供的公共产品则发挥了弥补政府决策公共性不足、减轻政府负担的作用。其次，为本组织成员提供了优质高效的服务，同时也对政府行为具有一定的参考比较价值。前面提到的非营利组织在发展初期的意见综合、意见表达功能进一步发展成为民众利益代表，政府合作伙伴的角色，帮助政府更好地实现发展，非营利组织作为“公民社会组织”的作用才能真正得到发挥。
同时，强调非营利组织独立地发挥公共性职能并不意味着其可以忽视政府的管理，恰恰相反，非营利组织要健康快速地发展就必须要有政府有关部门的监管。以民间投入为主并不能完全保证非营利组织的公共性能够顺利实现。美国的非营利组织是资金构成中政府投入相对较小的，约占10％，但其出现了非营利组织领导人利用职务之便，挪用善款，造成巨大损失的案件，如1995年“美国联合道路”（The United Way of America）前任主席诈取组织公款案[8]，这说明恰恰是由于失去了政府及民众的有效监督，才造成了非营利组织公共性实现的障碍。因此，对于非营利组织公共性的判断应该取决于其实际发挥的作用，即其公共性职能是否得以发挥。
另外，加强非营利组织的党建工作，通过宣传教育职能，也可以更好地规范非营利组织行为。因此，中国非营利组织的官方性及民间性并不是一个单纯的彼此抑制、对立的关系。我国政府2003年提出了民政工作要继续贯彻培育发展和监督管理并重的方针，进一步完善政策法规，强化管理，改进服务，重点发展行业协会和公益性组织，促进其健康发展。这正是旨在要大力培育和发展我国非营利组织，发挥其在规范市场秩序、促进经济发展、增强社会互助、扶危济困、维护社会公平和加强精神文明建设中的积极作用而提出的新举措。
四、关于加强对非营利组织监管的若干对策建议
（一）强化对主要干部的监管，但应逐步淡化他们的行政级别
如前所述，多数非营利组织的领导人是业务主管单位委派产生的，相应地，这也造成其组织内部人事机制具有较强的行政化色彩。这样也造成大多官办社团其决策机制缺乏有效的内部民主监督。在这种情况下，作为纪检监察部门，强化对非营利组织主要领导人员的监管就十分必要：一方面，对主要负责人强化监管可以防止其滥用职权，保证其行为合法有效；另一方面，以纪检监察机关的外部有效监督为基础，有助于非营利组织内部的民主监督机制的形成，促进其自律机制的发展。需要注意的是，目前我国大多官办社团及其主要负责人具有一定的行政级别，这在一定程度上可以说明该组织的重要性及其与上级业务主管部门的关系，在其发挥职能过程中也起到了一定的积极作用。但无论是官办社团还是民办社团，都必须明确其社会性、民间性的本质属性，其所发挥的职能、具有的权利也是由于其是得到法律承认和保护的民间组织而实现的。因此，应逐步淡化其行政级别，明确其民间组织的性质，这样既有效避免了监管过程中遇到的障碍，同时又从具体操作中开始实现官办社团真正与政府相分离，这对于我国非营利组织的长远发展有非常积极的影响。
（二）强化对组织财政收支状况的监管，正确对待非营利组织的经济活动
我国政府对非营利组织采取减免税收的政策扶持，随着中国非营利组织的经费来源日趋多元化，缺乏完善财务监管机制的组织极易成为腐败滋生的土壤。对此必须通过国家纪检监察部门有力的外部财政监管来加以克服。首先，财政监管可以控制非营利组织中腐败行为的发生，保证组织资源得以合理、有效的配置。其次，非营利组织尤其是公益性社团在人们心中是“一方净土”，财政监管除了惩治腐败，更重要的在于维护中国公益事业的整体形象，保护其发展所必需的社会环境。
针对非营利组织财政收支状况的监管，主要是检查其是否遵守国家有关经济制度、财务制度，检查其财务管理制度是否健全，其收入支出是否合法，其经费来源是否有保障等[4]（126）。这里需要注意的是，非营利组织财政收支状况正常与否在很大程度上取决于其所从事的业务活动，尤其是经济活动的效果。一般认为，非营利组织是非营利性的，即其活动所得收入不得在其内部以任何形式分发。因此，非营利组织应当允许从事合法的经济、贸易和商业活动，只是这些经济活动所得的收入和盈余，不得被其创建人、成员、董事、雇员等在自己内部分配，而是为了开展非营利性的活动和事业的发展，即公益性活动服务。
（三）加快完善自身约束机制，强化“社内民主”，切实发挥理事会的作用，建立监事会
行政化色彩严重一直是我国非营利组织尤其是官办非营利组织存在的问题，集中表现在其内部运行机制上，权力集中，决策缺乏民主参与。解决这一问题，仅靠纪检监察部门外部监督是不够的。首先，外部监督是一种事后追惩措施，其预防作用有限。其次，非营利组织发展需要一定的职能权限，其在法定权限内具有一定的自由裁量权，是需要法律承认并保护的。
建立“社内民主”机制，应切实加强非营利组织中理事会和常务理事会的作用，将其作为整个组织的最高决策部门。理事会（或董事会）成员由选举产生，负责为本组织制定政策和工作计划，选举常务理事会和正副会长、秘书长，对其财务和活动实施日常监督、管理。同时，由于理事会总管整个组织的各项事务，为了更为有效地发挥其监管职能，也可以在其下设监事会，专门负责对整个组织，包括各个成员、各个部门的业务活动、财务收支状况进行专项监管，确保理事会的监管作用落到实处。这样既加强了组织内部的自律机制，防患于未然，也有效地配合了国家纪检监察部门的外部监督，保证了整个组织健康快速地发展。
（四）完善组织内部规范体系，实现自律与互律相结合
自律需要一整套自我约束的行为规范，这是非营利组织能力建设的重要内容。因此，完善非营利组织自律规范大致可以从以下三个层次展开：
首先，任何一个非营利组织都有用以约束自己成员的行为标准和伦理守则，比如“回避制度”。这些行为规范，在于确保参与者皆可以注意到潜在的不当行为与权力滥用。其次，是某些领域的非营利组织联合制定的共同遵守的行为和道德标准。国外常常是由联合会、协会制定行业自律条款，这种约束对联合体整体是自律，但对其成员是互律，是自愿的他律。对我国非营利组织来说，目前还缺少产生的动力和机制。最后是民间专业组织所从事的非营利组织自律行为。美国有一种称之为“看门狗”的组织，如华盛顿非营利研究与咨询机构[4]（224），其工作任务就是来监督其他非营利组织的活动，并对一些组织加以评估。从非营利组织整体来说，这也是一种自律机制，但对某一非营利组织来说，可以说是互律或他律。
监督主体多元化，监管内容多样化，监管程序规范化，无论是对实施监管的纪检监察等部门有效地开展工作，还是对非营利组织健康快速地发展，都具有重要意义。当然，实现这一转变，政府、非营利组织、民众都有大量的工作要做，不是任何一方可以独立完成的。对于新兴非营利组织而言，社会化的发展模式应该是其必须努力实现的目标，是其未来发展的希望。因此，如果说官方性在一定程度上代表着中国非营利组织的过去，那么，可以说“民间性”、“公共性”则昭示着中国非营利组织的广阔未来！
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