乡镇企业的产权改革、经营转制与发展道路，本文主要内容关键词为：乡镇企业论文,发展道路论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
乡镇企业的发展经历了80年代至90年代的辉煌时期，作为经济的新增长点，其快速增长影响了整个国民经济的增长。它对农村经济发展与工业化的贡献是极为突出的。然而，进入90年代以后，经济发展的环境与增长方式在悄悄地发生着变化，市场的开放、大量外资的进入使竞争程度骤然上升，乡镇企业因受种种因素的限制，其发展受到的困扰越来越多，也正因如此，才有了乡镇企业的所谓“第二次创业”、“上新台阶”等等战略，但正如国有企业的地位变化一样，乡镇企业的改革已是不可回避的问题了。
一、乡镇企业的产权改革有必要吗？
在国有企业普遍进入产权制度改革与转制经营的条件下，乡镇企业的状况又如何呢？这是我们最为关心的问题。
在80年代，曾有过一种倾向性观点，认为集体所有的乡镇企业是“小国有”、“二国营”，是基层政府所有的企业。但这种思想受到了许多人的质疑。理论与实践部门工作者认为乡镇企业是乡办乡有，村办村有，集体所有性质十分明确，何来小国营之忧，而且多数人认定这种集体产权性质的企业组织与国有企业不一样，它不存在那种产权关系模糊，所有者缺位的弊病，而且它一开始就是从市场环境中诞生的，因而也能够适应市场经济条件下的竞争。因此其结论也是显然的，乡镇企业的产权制度根本无需改革。在实践上，乡镇企业制度的改革也根本未受到各方面的重视。
那么，乡镇企业的产权制度究竟有无改革的必要呢？从理论上说，产权关系模糊的国有企业制度必然产生“公共牧场”的效应，经营者的动力问题难以解决，资产流失的问题也很难免。国有企业有此弊病，公有范围较小的乡镇企业也不能避免，因为两者的运作机理是相似的。
那么，实际的状况如何呢？这是我们最关心的问题，也是上述分析能否得到证实的关键。
作为集体经济典型的苏南乡镇企业，具有名义上的集体所有、实际上由政府推动的属性，其政企不分的状况甚于国有企业。领导人的任免、重大的经营决策、收益的分配权均由政府控制，乡镇企业的自主经营机制不全，而且在经营动力不足、目标不明确的情况下，自主经营机制在不断弱化，风险约束机制软弱，财产责任不清，出现了一系列令人担忧的问题。
一是在缺少资产风险约束与责任的条件下，出现了普遍的追求规模、滥于投资的现象。过度投资在80年代已经广泛出现，当时被认为是“白手起家”、“负债经营”而加以肯定，但这是缺乏风险约束的必然症状。进入90年代以后，尤其在1992年以后的超常规发展态势中，过度投资遇到了环境支持而进入了更为激烈的状态，大量拆借、贷款、集资，大量上项目，实际上是盲目地上项目，导致乡镇企业的发展陷入严重的困境。一个未经证实且有待进一步证实的信息是92年后新上的项目有半数以上均告失败，其中由政府筹资推动的项目失败率高达70%以上，造成资产大量损失，许多乡镇企业所借巨资无法偿还。在乡镇企业内部，过度投资的倾向也在影响着企业的正常经营，“有10万元钱，要办100万元的事”，这种扩张的指导思想导致乡镇企业财务比率杠杆普遍失控，企业的现金流量趋于枯竭，负债率不断上升，拖欠资金的现象象瘟疫一样蔓延。据对苏州市范围内乡镇企业的抽样调查，应收款与库存品占用资金占全部流动资金的37%，流动资产负债占全部资产的比重超过60%，流动资产负债率则接近100%，而国有工业的比重则在99%左右。负债超过全部资产，即资不抵债者的比重已超过20%，1995年与1990年相比，乡镇工业产值增长了5.2倍，固定资产增长了3.6倍，而绝对负债额则增长了3.7倍。企业承担高负债的压力，又面临市场竞争加剧与宏观调控，经营困难可想而知。如今乡镇企业中能偿付债务利息者已是十分有能耐的了，各市县农行被拖欠的贷款利息以亿元计，也就不足为奇了。
二是产权关系模糊带来了经营上的严重弊端，即被人们广泛传颂的“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”，这种典型的“公共放牧行为”，源于所有权的约束软弱，财产所有者缺位，经营者在不受监控约束的情况下，任意所为，侵犯他人及公共利益，化公为私，或假公济私，甚至公开侵吞公共资产，造成集体公有资产流失。企业经营的低质量低效率势在难免。在推行承包经营制的国有企业中，我们看到这种倾向以及由此而造成的严重后果。但此种机制移至乡镇企业，其后果比国有企业更为严重，因为乡镇对企业的监控约束远比国有企业管理系统来得薄弱。我们不妨看看以下几项事实：
1.责职不清，政企不分，企业经营盈亏无人负责，经营绩效缺乏客观的评价。由于广泛的行政干预，且事实上产权责任不在经营者，那么企业经营决策上的成败责任是很难分清的，业绩好的企业经营者，可获得奖励、升迁，而不必为企业今后的发展和留下的问题负责；经营不善、亏损的企业领导也难以追究责任，有些调迁，有些一走了之。很多乡镇甚至不敢去追究、调查企业经营者，因害怕所欠债务悬空、搁置。
2.经营者在缺乏有效约束监督的条件下，利用企业资产与经营权为自己铺路搭桥，任意开支、冲销费用，甚至互相交叉补贴，化公为私，造成集体企业资产大量流失，企业的经营效益不断滑坡。这种行为在企业所有者与经营者相分离的状态下有必然性，理论上称之为内部人控制行为，其造成的结果是企业经营目标偏离利润要求，费用开支失控。而在承包制下的集体乡镇企业，这种失控行为已发展到危及企业生存的地步了，任意开支费用，虚报隐瞒，真假财务报表，使企业的费用开支有增无减，平均的盈利率不断下降，亏损面大幅度上升。抽样调查显示，苏州市乡镇工业百元销售利润率1980年为18.3%，1985年为7.9%，1995年仅为3.3%，1996年上半年亏损总额达3.9亿，比上年增长了31%；但经营者并未受到制裁与损害，甚至出现了所谓“穷庙富方丈”的现象。
3.乡镇企业的经营管理出现家族化倾向。在承包制事实上造成所有者约束软弱的情况下，企业的经营管理、人事安排、收益分配权都落入承包人之手，而这种处分权又没有明确的法律与章程保护，承包者往往也处于一种安全与不稳定的状态中，为了稳固其经营权，便于贯彻其经营管理意图，往往需要安排能听话、可控制的人来担任各种职位，由此而形成较普遍的企业管理家族化趋势，一人担当企业承包人，企业的重要岗位与关键职位都由其亲属来担当。亲属并非不可加入企业管理，而家族化的倾向事实上使企业经营者，能更随意地控制企业支配企业的资产，从而架空乡村所有者主体的监督约束，事实也证明，这一类企业的内部管理与财务制度往往十分混乱，产权约束松弛与所有者缺位造成资产流失、效率低下等现象也就更为严重。
应该说，乡镇企业的产权制度改革不但有必要，而且显得十分迫切，因为90年代市场经济环境的变化使乡镇企业原有的发展模式面临着越来越多的严峻挑战。
二、乡镇企业转换机制的必要性
乡镇企业的经营机制在很大程度上与其产权制度是联系在一起的，产权制度的改革也势必涉及到经营机制的转化问题，然而企业经营机制的问题，矛盾更加直接，更为人们所重视，而且经营机制转换问题也有其特殊之处。
乡镇企业的经营机制，事实上是指其经营管理的体制，即所谓的治理结构。它是企业运行的实际控制方式。在乡镇企业产生的早期，即80年代中期以前，人们普遍认定乡镇企业具有灵活的适应市场的经营机制，因此它比当时的国有企业有着经营灵活的优势，主要是指企业经营、市场营销、内部收益分配、人事劳动用工等方面。而其技术装备、规模效益等方面均不如同类国有企业，但乡镇企业还是挤进了市场，甚至不断侵占国有企业的市场份额，在80年代中后期，乡镇企业的各个产业都获得了高速的发展。
正因如此，一种主导性的倾向认为乡镇企业的经营机制较为灵活，它适应市场机制而产生，随着市场经济的发展也将得到更大的发展。转换机制似乎无大的必要了。显然这种倾向及其相应的政策指导思想一开始在理论上就有很大的片面性，而90年代以来乡镇企业的发展实践更进一步证实了这种指导思想及其政策的误导性。乡镇企业及其经营机制的转换也是不可回避的问题，它甚至比国有企业的转制更为迫切，拖延造成的问题与矛盾也更为严重。对于江苏或苏南地区来说，这尤为突出。
一是在集体经济条件下形成的“乡办乡有、村办村有”模式，形成了政企不分的经营机制，企业的独立自主权很弱，乡村行政可直接介入企业的经营管理，带来了领导人任用非企业家化，经营决策行政化，收益分配平调化。虽然这种干预与控制比传统国有企业要松得多，企业的相对自主权在初期也比较大，但随着企业发展壮大，问题则变得越来越严重，而在市场经济体系扩展中发展起来的三资企业、股份合资企业及民营企业，则有着明显的经营机制优势，自主权落实，目标明确，所有者到位。而国有企业在经过一系列的体制改革以后，经营自主权得到扩大，在某种程度上也比乡镇企业有了更多的优势。显然在这样的竞争格局中，乡镇企业既无资金、规模上的优势，又无经营管理策略上的优势，其它优惠政策也被一一取消，其经营上的劣势与市场竞争中的不利地位也就势在难免了。许多过去在市场上占有一席之地的产品，在合资合作大潮中被淹没了，有些甚至出现全行业、全乡镇的亏损，而许多生产产品零部件的配套企业，也在竞争环境冲击下，生存艰难。乡镇企业从来没有象90年代以来这样，出现了如此严重的两极分化，只有部分规模大、资金充足、技术较先进的企业，或者依靠合资合作，或者通过组织改造，在市场上生存下来了，并获得了扩展；而大量的乡镇企业则越来越陷入经营困难的境地，企业开工不足，产品缺乏销路，甚至连工资都发不出，正常运转已有困难。
二是在实行普遍的承包制以后，经营机制的转换出现了新的扭曲。因为企业的产权制度及其相应的财产责任没有实质性的变化，承包制经营带来了一系列的弊端。其中较突出的问题是企业承包者包盈不包亏，经营者任意支配集体资产而不必受到约束，但其并不真正必须对其经营负最后的责任，流行的说法是“钱只要不装进自己的腰包，怎么花都不要紧”。显然承包制的合同并没有真正的约束力，对企业经营者的实际失控状态往往使企业经营偏离所有者的目标，甚至使企业发生质变。经营者可利用企业的控制权转移资产，分割企业利润，转嫁费用，造成乡镇企业的资产流失。在承包制下的另一个突出问题就是企业经营的短期行为。投资上项目，生产经营都考虑承包合同期限，有的只想在承包合同期限内多超指标、多得利益不考虑企业的长期发展，还有的企业通过虚报库存、少提折旧等方法提供虚假财务指标来获得分配利益从而挖空企业。自此，企业的积累与长远发展无法实现。
三是对于那些实行“一脚踢承包”和“租赁制”的乡镇企业，其经营机制更趋于私营企业，其承包合同的法律约束程度也更高，就此而言，那种政企不分、职责不清的状况将会有所改变，企业的经营自主权将会有更多的保障。但在乡镇企业中实行“一脚踢承包”和“租赁制”经营的企业，往往是生产规模小、技术设备落后，而且经营状况不佳的小企业，企业改制实际上是政府要卸包袱。因为企业经营正常，或者尚有盈利的，政府往往是不会踢出去的。这种方法一开始就给转制的企业留下了病根。承包者或租赁者凭很少的个人资产抵押或根本没有任何资产投入取得了集体企业的经营权，他们的地位并不稳定，对企业经营与发展往往只有极短的预期，采取的是投机方式的经营。碰上了运气赚一笔，经营不善无力实现合同的也只能一走了之。因为缺乏实际的约束条件，从实践中看，通过这种方式能改变乡镇企业面貌，使其走出困境的实在太少，相反，集体资产在这种体制下更易贬损与流失。同样，对于承包和租赁经营者来说，对企业缺少相互依存的情况下，很多地方，在企业经营极其困难，甚至无法生存的情况下，急病乱投医，把企业包租出去，而一旦包租出去的企业有了转机，产生了效益，往往又反悔初衷，或者不执行合同，或者干脆收回企业。因此，“一脚踢承包”和“租赁制”的乡镇企业，其经营行为极短期化，更加缺少积累与发展动力，实在难以改变乡镇企业的传统发展模式与经营机制而且也不可能真正导入市场体制下的新的企业经营机制。
三、乡镇企业的发展道路在哪里？
90年代以来乡镇企业发展所面临的挑战与目前所处的困境是多数人所认同的。正因如此才有了所谓实现“两个根本性转变”，实现乡镇企业的“再创辉煌”。然而，如何才能真正实现乡镇企业经营机制的转化，实现其增长方式的转变？实际上，实现“两个转变”究竟意味着什么，我们并没有得到明确的答案。
乡镇企业转换经营机制与转变增长方式可以理解为一种全面的、彻底的脱胎换骨的改革与体制革命。因为转换机制已不可能靠订一张合同，换一个经营者就可实现，也难以靠宏观政策松动、增加银行贷款投入来真正解决机制问题。而且经济理论与实践过程反复证明，经济增长的方式也是受到特定经济机制制约的，两者之间有必然的内在联系，特定的经济管理体制模式必然会形成特定的经济运行机制，它们之间存在着直接的联系，已经证实的过程就是行政推动体制下形成的必然是外延型经济增长方式。因此从本质上说，转变增长方式与转换经营机制是一个问题的两个方面，不解决机制问题，改变经济增长方式无异于缘木求鱼。而更进一步看，转换机制的问题，涉及到产权制度，企业组织管理制度，宏观经济调控管理方式等一系列体制的改造，可以说，乡镇企业的体制改革与国有企业的改革一样，是关系到整个经济运行机制转变的中心问题，而决不是一个简单的企业管理制度改革问题。
因此，我们应该看到乡镇企业经营机制的转换，或其体制的改革，实际上是乡镇企业发展道路的再一次选择，因而是“第二次创业”，与第一次创业不同的是，现在它所面临的是一个全新的市场经济与开放竞争的外部环境。乡镇企业的发展与改革是在市场经济体制的宏观大背景下进行的，发展道路的选择应该适应这一新的形势。
一是从企业制度改革角度看，乡镇企业也必须真正向现代企业制度转化，实施产权制度、组织管理体制与经营体制的改革。改革与转制的试点已有很多尝试，如实行集团公司经营，实行股份化改造，推行股份合作制试点，实行租赁经营与风险抵押承包，但这些改革试点往往不规范，没有外部环境配合，而达不到企业转制的目的。从现实出发，乡镇企业目前的改造也应致力于“抓大放小”的改造战略，对企业规模大、技术装备好、产品质量与市场占有率有一定基础的企业实施股份化改造，可按《公司法》要求将其改造成股份公司或有限责任公司，改变其政企不分的状况，公司的组织与运作应以规范化为要求，这个改革需要政府及有关方面的协助指导。需要指出的是，那些大公司、集团应走这一条路，而不应该等到企业经营出现了问题陷入了困境才想到要去转制。
而对于面广量大的中小乡镇企业，其改革转制也应该有真正有效的措施。应看到，有些条件好的、管理较先进的企业或乡村，可实施企业的股份合作制改革，既吸引新的股份、注入资金，又转变了企业的经营机制。但在推进股份合作制时也有一个规范化问题，要避免新的政企不分、政资不分，使企业穿新鞋、走老路。除此之外，不具备条件或不宜于组建股份合作制的乡镇企业，应该进行兼并、拍卖或租赁。当然，兼并在一定程度上也是转让产权，无非是转让与谁的问题了，租赁事实上也是一种出售，只不过是分期出售罢了。租赁更适合于设备及不动产，企业经营权及法人地位根本无需租赁。真正的拍卖转让是解决产权不清与转制的有效办法。但在执行过程中，往往有相当阻力，不到山穷水尽，不易推行。在实施过程中，也应加强规范管理，一是防止国有资产贬损流失，二是要维护职工的权益，三是转让后要真正放活，实行政企分离。
二是在企业转制过程中，真正转变传统的行政管理体制，因为行政系统的干预、控制、平调不改变，企业转制了，甚至出售了，往往也不能真正独立自主经营。地方行政系统的职能也应及时进行，才可为乡镇企业的发展营造一个外部环境，行政系统管理的中心应转移到集体资产的经营与保值增值、地方公共设施与基础设施的建设管理、地方经济的宏观协调与规划管理。事实证明，行政系统不想转变或不愿转变职能，企业的转制与现代化只能是纸上谈兵。现在，我们应该看到，是到了真正推行这种改革的时候了，因为再一次拖延，将使乡镇企业的未来发展面临更大的困难和更不利的境地。
行政管理体制改革的基本方向，也需要按政企分开的原则进行。一是地方行政机构逐步退出企业的直接经营管理，使乡镇企业真正成为拥有独立自主经营权和产权明晰的经济实体。使企业在投资决策、人事任免、经营管理、收益分配、债权债务责任等方面拥有完全的自主权；二是地方政府通过职能转换实行间接的经济管理，一方面作为社区公有资产的代表管理运作集体公有资产，实现集体公有资产的保值与增值；另一方面要对社区内的乡镇企业进行规划协调，为企业的生产经营、人才培养、涉外经济活动提供服务，并且集中力量发展社区公共服务体系与公益事业，促进社区经济的协调发展。