新中国政党制度的建构与嵌入，本文主要内容关键词为：政党论文,新中国论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D62 ［文献标识码］A ［文章编号］1003-7462(2009)06-0036-06
政党是现代政治的核心要素，政党在政治生活中运行所产生的行为规范及其所确立起来的政党关系则构成了政党制度。适宜的政党制度是国家建设的政治资源和政治保障，它不是凭空出现的，而是国家与社会合作、协调的结果，从而保证整个国家在现代社会多元结构的情况下实现政治上的一体化，并由政治上的一体化来为民主的发展提供宪政保障和社会基础，推动民主的发展。所以政党制度是巩固民主和发展民主的重要武器。新中国的政党制度在国家现代化和现代国家建设中形成，并为国家现代化和现代国家建设提供了重要的政治资源和政治保障。
一、政党制度的建立与扭曲
中国的现代化是外生的而不是中国社会内生的，是被资本全球化强行拉入到现代化体系中去的。由于现代化的外生性，由传统社会向现代社会、由农业社会向工业社会转型的现代化过程中的中国社会缺乏一个核心支配阶级作为社会转型的支撑性力量。在西方，这种推动社会转型的支撑性力量是资产阶级，资本主义经过长达几百年的自生自发成长，在社会中发育出了以工商业者为代表的强大资产阶级作为推动社会转型的核心支配阶级。中国现代化过程中缺乏核心支配阶级的现实，所以需要由政党来承担核心支配阶级在现代化过程中所起的支撑性作用。由于推动社会转型的核心支配阶级只能有一个而不能是几个，这就决定了中国的政治生活中只能有一个强固的政党来领导现代化和现代国家建设，只能是一党领导而不是多党领导。在中国的政治生活中，在国民党没有能够承担起推动国家现代化和现代国家建设的核心政党功能之后，中国共产党就勇敢地承担起了领导国家现代化和现代国家建设的重任，成为了推动中国社会转型的强固政治权威。但也应该看到，中国超大规模社会的现实所导致的中国现代化的艰巨性又决定了仅仅依靠中国共产党是不能有效、和谐地完成国家现代化的任务。因为政党力量的有限性使得中国现代化需要各方力量相互合作来共同完成。
正是基于上述政治逻辑，1948年中国共产党提出“五一口号”的时候迅速得到了各民主党派、人民团体等社会政治力量的群体拥护和支持，这样就形成了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度形成了三个相应的机制：领导、合作与协商，其中中国共产党是领导党，同时中国共产党通过合作与协商把多元社会力量整合起来共同进行国家现代化建设。1949年中国人民政治协商会议的召开正式宣布协商建国，同时也宣告了新中国政党制度的确立。
中国政党制度确立之后成为了国家建设的强大政治资源和政治保障，有效地推动了土地改革、抗美援朝、镇压反革命和三反五反等政治运动的开展，巩固了国家政权，为政党领导提供了强大的合法性，推动了国民经济的恢复和发展。但是在社会主义改造前后，对国家建设的问题，中国共产党与民主党派产生了分歧，中国共产党在思考国家现代化建设问题的时候逐步出现“左倾”，主张快速从新民主主义社会向社会主义社会过渡。在实际的政治行为中，中国共产党通过确定过渡时期总路线和社会主义革命回击了民主党派在国家现代化建设问题上的不同意见，并通过1957年的反右运动来直接打击民主党派等具有分歧意见的社会政治力量。随之进行的人民公社和大跃进运动，使国家现代化和现代国家建设严重受挫，经济社会发展面临严重危机，而为了应对危机进一步加强了政党集权，逐步形成了政党的一元化领导。政党的一元化领导在强化政党权威的同时摒弃了与民主党派和各种社会政治力量的合作与协商，不能把各种社会力量整合到国家现代化和现代国家建设中来，而各种社会政治力量在国家现代化建设中的缺席又进一步推进了国家现代化和现代国家建设的危机，逐渐形成了恶性循环，越是出现危机越要集权，越是集权越是出现危机，并直接推动了“文化大革命”的产生。文化大革命使国家现代化和经济社会陷入了崩溃的边缘。在这个过程中，政党制度的功能难以在政治生活中有效发挥，政党制度本身遭到扭曲而不能发挥作用。历史经验说明，对于超大规模的后发国家现代化而言，政党制度的合作、协调与整合功能，与政党的强固权威同等重要。
二、现代化建设与政党制度的恢复
经历了“文化大革命”的国家全面危机之后，中国共产党走出危机的方法是进行新一轮的现代化，其手段是改革开放。邓小平敏锐地意识到，要完成现代化的艰巨任务需要团结各民主党派等社会各种政治力量来共同推进和完成。同时，改革开放对政治生活提出了新要求，需要通过政治上的民主来解放思想，激发个体活力，开启国家的现代化。而中国的政党制度具有很强的民主供给功能，政党制度本身所包含的合作、协商与协调功能是现成开发民主的手段，所以邓小平积极地从民主政治建设入手来恢复遭到破坏的政党制度。
1979年6月，邓小平同志在全国政协五届二次会议上宣布，由于我国社会阶级状况的根本变化，各民主党派的社会基础也发生了根本变化，“已经成为各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟”[1]186。1979年10月，邓小平在全国政协、中共中央统战部宴请出席各民主党派和全国工商联代表大会代表时讲话指出，“现在，各民主党派和工商联已经成为各自联系的一部分社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟和人民团体，成为进一步为社会主义服务的政治力量。建设和发展社会主义事业，已成为各民主党派、工商联和我们党的共同利益和共同愿望。在新的历史时期中，各民主党派和工商联仍然具有重要的地位和不容忽视的作用。我们相信，各民主党派和工商联一定能够在巩固和发展安定团结的局面，促进社会主义现代化建设，发扬民主，加强法制，进行自我教育和促进祖国统一等方面，作出新的更大的贡献。”[1]2041979年9月，在中共中央召开全国统战工作会议上，提出要放手鼓励各民主党派开展多方面的活动，恢复他们的基层组织，加强同他们成员和非党成员的联系。这样民主党派就在中国共产党的支持和帮助下逐步恢复，1979年，各民主党派召开了全国代表大会，宣布积极投身现代化建设，民主党派的恢复激活了中国的政党制度，政党制度开始在政治体系中发挥政治功能，促进现代国家的成长，成为了国家现代化和现代国家建设的政治资源和政治保障。
在改革开放中，经济建设是全国最大的政治，推进现代化是政党最为迫切的政治任务。对于中国共产党而言，推进现代化过程中最缺乏的是资本和人才，于是邓小平指出，“现在经济建设的摊子铺得大了，感到知识不够，资金也不足。”[1]156对于现代化而言，需要自由资本与自由劳动力相结合，中国劳动力资源丰富，但是缺乏资本和能够有效运营资本的人才。民主党派作为中国的知识分子政党，知识密集，智力资源丰富，同时民主党派和工商联又与海外有广泛的联系，能够吸引大量海外资本投入中国现代化建设，也就是说，民主党派有助于解决现代化建设中的资本和人才问题。所以邓小平指出，“各民主党派和工商联的成员以及他们所联系的人们中，有大量的知识分子，其中不少同志有较高的文化科学水平，有丰富的实践经验，不少同志是学有专长的专门家，他们都是现代化建设中不可缺少的重要力量。”[1]204使民主党派发挥推动现代化建设的吸引资本和人才、促进资本与人才相结合的优势。改革开放之后，民主党派也积极投身了现代化建设，推动了现代化的发展进程，民主党派通过牵线搭桥，引资引智，为现代化建设引进了大量资金、人才、设备和先进管理经验，部分解决了改革开放过程中面临的现实问题和瓶颈问题，这样多党合作开始产生发展效应。事实上，改革开放之初期国内投资的主要来源是港澳台的流动资本，正如杨静仁在1984年指出，“这几年引进项目中，大部分是‘三胞’投资，或是通过各民主党派和工商联等团体穿针引线、搭桥铺路做成的。”[2]430
总之，各民主党派恢复之后，开始成为了国家现代化和现代国家建设中重要的政治资源，中国的政党制度所创造的政治资源开始推动国家现代化和现代国家建设。在中国的政党制度中，中国共产党的领导地位供给了我国社会转型和现代化所需要的领导力量，各民主党派的恢复和发展供给了我国社会转型和现代化所需要的合作力量，中国共产党与各民主党派的合作与政治协商供给了我国社会转型和现代化所需要的民主资源。由此，政党制度开始成为国家现代化和现代国家建设的政治资源和政治保障。而国家现代化和现代国家建设的推进，又推动了政党制度的健全和完善，二者相互给予，实现了良性互动。
三、政党制度嵌入政治体系
在政党制度与政治制度的关系上，在西方主要现代国家，政党是现代国家制度发展的产物，是国家政治架构确立之后才建立具体的政党制度，政党制度并没有一个嵌入政治制度的过程。但是在我国，政党是为了确立现代政治制度而建立起来的，政党在建设现代国家和现代政治制度的过程中同时构建了适应自身文化环境和社会历史条件的政党制度。也就是说，政党制度外在于政治制度，并不包含在政治制度之内。这样，在政党制度和政治制度的关系上，就存在政党制度在现代国家建设、民主政治建设中逐步嵌入国家基本制度的过程。从政党制度自身发展的逻辑来看，政党制度取得政治认同并确立为政治制度，发挥政治有效性之后，必将逐步嵌入到政治体系中去。我国的政党制度也正是沿着这一逻辑展开和发展。伴随着改革开放，我国的政党制度逐步嵌入政治体系，被建构为基本政治制度，并通过载入宪法的方式获得国家根本大法的保护，同时进一步嵌入了立法、行政和司法系统。
从改革开放到1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》（以下简称《意见》）的诞生，我国政党制度逐步嵌入政治制度，成为我国四大政治制度之一，并且成为了基本政治制度。邓小平在1979年指出，在中国共产党的领导下，实行多党派的合作，这是我国具体历史条件和现实条件所决定的，也是我国政治制度中的一个特点和优点。基于政党制度是我国政治制度的特点和优点的政治认识，乌兰夫在1982年举行的全国统战工作会议闭幕会上指出，“在我国，各民主党派接受共产党领导，参加国家政权，不是‘在野党’；它们同共产党通力合作，并以四项基本原则为基础实行互相监督。这是一种新型的友党关系，是我国社会主义政治制度的一项独创性的成功经验。”[2]179-180邓小平和乌兰夫虽然没有把政党制度列为我国政治制度之一，也没有上升为基本政治制度，但是开始把政党制度置于国家制度的视野中来考察，并认为是我国政治制度的优势所在和成功经验，这是政党制度嵌入政治制度的第一步。
1986年7月，在中共中央批转中央统战部《关于新时期党对民主党派工作的方针任务的报告》再次强调了中国政党制度与西方国家政党制度的差异，并指出，“各民主党派都不是在野党，更不是反对党，而是同我们党通力合作的共同致力于社会主义事业的亲密友党。我们社会主义制度下的这种新型政党关系，是任何资本主义国家的两党制或多党制所无法比拟的。”[3]
1987年，党的第十三大报告中又进一步强调了政党制度是我国政治制度的特点和优点，提出要进一步完善政党制度，推动政党制度嵌入政治制度。并在报告中指出，“要坚持‘长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共’的方针，完善共产党领导下的多党合作和协商制度，进一步发挥民主党派和无党派爱国人士在国家政治生活中的作用。”[4]党的十三大报告以党的决议的形式肯定了政党制度在我国政治制度建设中的重要地位，同时分清了我国政党制度与西方资本主义国家多党轮流执政的原则区别。这就进一步直接推动了我国政党制度嵌入政治制度的进程。
1989年《意见》的诞生正式宣布政党制度嵌入了政治制度，成为了我国的基本政治制度之一。《意见》第一句话就明确指出，“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。”[5]《意见》扬弃了改革开放以来对政党制度与政治制度关系的各种认识，指出了政党制度是我国基本政治制度。政党制度嵌入政治制度之后，在《意见》的指引下进一步发展，嵌入了政治体系，并且这种体系嵌入还进一步获得了法律保障。其体现在1993年八届人大一次会议通过宪法修正案，将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展，并载入宪法，这就以宪法的形式确立了我国政党制度建构为基本政治制度的法律地位，并进一步嵌入国家的政治体系。
所谓政治体系“是指那些社会的相互作用和制度，通过它们，一个社会作出的决定在多数时期内，被社会多数成员认为具有约束力。”[6]621政治体系包括各种具体的政治制度和立法、行政、司法系统等各种相互作用的制度系统。在中国的政治体系中，主要包括有四大政治制度和立法、行政、司法体系等制度。
关于政党制度嵌入立法系统的问题。《意见》明确指出，人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大中以人民代表的身份，依照《宪法》及《全国人民代表大会组织法》、《全国人民代表大会议事规则》等法律进行活动。要保证民主党派成员、无党派人士在全国人大代表、人大常委会委员和人大常设专门委员会中占有适当比例。并可聘请有相应专长的民主党派成员、无党派人士担任专门委员会顾问。在省、自治区、直辖市的人大中应保证民主党派成员、无党派人士占适当比例。在市、州、县人大中应保证无党派人士占适当比例。在有民主党派组织的市、州、县应保证民主党派成员在人大中占适当比例。“人大、人大常委会在组织关于特定问题的调查委员会，人大各专门委员会在组织有关问题的调查研究时，吸收人大代表中的民主党派成员和无党派人士参加，并可聘请民主党派、无党派的专家。”[5]民主党派成员通过担任人大代表、人大常委会委员和人大常委会领导职务等，在各级人民代表大会中充分发挥参政作用，参与国家立法和各种方针、政策和法规的制定和执行，这样，政党制度就在立法系统中开始运行，在人大立法的政治过程中体现了政党制度的功能，政党制度嵌入了立法体系。
关于政党制度嵌入行政系统的问题。《意见》明确指出，“民主党派成员和无党派人士担任国家和政府的领导职务，是实现共产党领导的多党合作的一项重要内容。应采取切实措施，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。选配民主党派成员和无党派人士担任政府领导职务，要坚持德才兼备原则和干部‘四化’方针。考虑到目前的实际情况，对民主党派成员、无党派人士的年龄要求和任职资历可适当放宽。中共各级党委统战部门、组织部门和政府人事部门要对民主党派推荐的适合任职条件的人选，做好考察和培养工作。国务院和各级地方政府召开全体会议和有关会议讨论工作时，可视需要邀请有关民主党派和无党派人士列席。政府及有关部门可聘请民主党派成员和无党派人士兼职、任顾问或参加咨询机构，也可就某些专题，请民主党派进行调查研究，提出建议。政府有关部门可就专业性问题同民主党派对口协商，在决定某些重大政策措施前，组织有关民主党派座谈，征求意见。注意在政府参事室中适当安排民主党派成员和无党派人士，发挥他们的咨询作用。”[5]这样民主党派成员通过担任国务院有关部委及地方各级政府领导职务，担任政府参事等，参加国家政权，参与国家事务管理，积极发挥参政议政作用，在这个政治过程中，政党制度就逐步嵌入了行政系统，并体现了政党制度建构为基本政治制度的功能。
关于政党制度嵌入司法体系的问题。《意见》明确指出，“推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任检察、审判机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等。”[5]这样民主党派成员通过担任各级法院、检察院领导职务，在国家司法机关发挥参政议政作用，就使政党制度嵌入了司法系统。
四、政党制度孕育协商民主
政党制度嵌入政治体系，在制度运行过程中必然要体现政党制度的效应，我国的政党制度主要包括三个元素：即政党领导、多党合作和政治协商。它提供了我国政治生活中所需要的领导、合作和协商三种功能。政党制度嵌入政治体系之后，在政治运作过程中闯入了微观的公共政策制定领域。从政党制度嵌入政治体系的基本逻辑来看，政党制度嵌入政治体系之后必然由宏观的规范进入微观的公共政策制定领域，而一旦进入公共政策制定领域之后，就逻辑地包含着在中国共产党的领导下是协商于决策之前还是协商于决策之后的问题，这是政党制度进入公共政策制定领域之后绕不过去的一个重要问题，克服了这个障碍，解决了解这个问题之后，政党制度的发展就呈现了极为广阔的空间。
2005年2月18日，中共中央颁布了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（以下简称2005[5]号文件）明确回答了这个问题，正式提出了协商于决策之前，而协商于决策之前正式提出之后就直接催生了我国协商民主的诞生。2005[5]号文件指出，政治协商是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，是实行科学民主决策的重要环节，是中国共产党提高执政能力的重要途径。把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商，是政治协商的重要原则。这样就不但明确规定了要把政治协商纳入决策程序，而且明确提出要协商于决策之前和决策执行过程之中。
政党制度进入公共政策领域之后，伴随着政党制度的运作必然要产生新的民主形式，这个政治发展过程就是中国的民主发展过程，也是中国的民主化过程。正是基于这个逻辑，在2005[5]号文件诞生一年之后，中共中央在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（以下简称2006[5]号文件）中正式提出了协商民主概念，对其在中国民主政治建设中的地位与作用作出了明确规定。并指出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。坚持和完善人民政协这种民主形式，既符合社会主义民主政治的本质要求，又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统，具有鲜明的中国特色。”[7]党的十七大报告又进一步指出，要坚持中国特色社会主义政治发展道路，并强调要健全民主制度，丰富民主形式。2007年11月，国务院新闻办公室发布《中国的政党制度》白皮书，白皮书又正式提出了选举民主和协商民主两种民主形式，指出，“选举民主与协商民主相结合，是中国社会主义民主的一大特点。在我国人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，有着相辅相成的作用。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在作出重大决策之前进行充分协商，尽可能取得一致意见，是社会主义民主的两种重要形式。选举民主与协商民主相结合，拓展了社会主义民主的深度和广度。经过充分的政治协商，既尊重了多数人的意愿，又照顾了少数人的合理要求，保障最大限度地实现人民民主，促进社会和谐发展。”选举民主和协商民主相结合拓展了社会主义民主，既是对两种民主制度在中国政治生活中正式地位的明确规定，同时也表明了政党制度孕育出了中国的协商民主。
五、小结
适宜的政党制度在推动国家建设过程中，一定会不断嵌入国家制度的深处，与其它制度共同构建国家的制度形态。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为适应中国国家与社会发展的适宜的政党制度，在推动国家建设过程中逐步嵌入了政治制度和政治体系，与其它制度共同构建了具有中国特色的制度形态。政党制度在与其它制度的互动作用过程中开始了制度运行的政治过程。在制度运行过程中，政党制度孕育出了中国的协商民主，使中国的协商民主成为了与选举民主并列的一种重要的民主形态。
从现代国家建设的角度来看，现代国家建设内涵两大要求，一是民主化，一是一体化，也就是保持整个国家的多元一体。各个国家在现代化的道路中，只能根据自身的社会条件和国家选择来建构自己的民主化道路，民主化所要选择的政党制度，应该从国家建设的内在需要出发。任何为民主化而民主化的政党制度，最终都使得民主陷入危机，进而使国家陷入危机。所以各个国家在建构自身的民主化道路过程中需要有适合自身政治发展的民主资源。中国政党制度所孕育出来的中国式协商民主作为适应中国社会条件的民主形态，为现代国家建设提供了民主资源，推动了中国的民主化进程。这样，中国的政党制度就跟中国的民主化建设和保持整个国家的多元一体紧密联系在一起。