利益主体多元化背景下的区域经济一体化_区域经济一体化论文

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中图分类号:K902,F119.9文献标识码:A

1 区域经济一体化及中国区域经济发展

1.1 区域经济一体化及内在机制

区域经济一体化是不同地区经济主体之间为了生产、消费、贸易等利益的获取,产生的市场一体化过程,包括从产品市场、生产要素(劳动力、资本、技术、信息等)市场、服务市场到经济政策及管理的统一。区域经济一体化作为空间过程的基本特征是各种生产要素的空间流动,作为空间状态是生产要素流动所形成的经济集聚核心和经济扩散点。

分工是经济增长的主要动力,分工提高了人力资本,促进了技术创新,提高了生产力,区域经济一体化过程是建立统一的商品市场、要素市场和服务市场的过程,是产业区域分工的必然结果。区域分工与贸易的产生有两方面的原因:一是区域的比较优势。从斯密的绝对比较优势到李嘉图的相对比较优势都论述了比较优势产生了区域分工,区域分工促进了经济发展;二是规模经济。20世纪80年代以来,以克鲁格曼为代表一批经济学家提出了新贸易理论,它指出区域分工及贸易的产生不仅在于区域的比较优势,而且在于产业(企业)的规模经济,规模经济是决定区域分工与区域贸易的重要因素。无论是比较优势理论还是规模经济理论都说明了区域分工是经济发展的必然结果,区域经济的协调发展应当建立合理的区域分工体系。

区域经济一体化的过程本身也是一个不断的帕累托改进的过程。这是因为不合理的区际分工使得整个区域的收益递减。它表现在以下几个方面:一是无效率的生产依赖贸易壁垒维持,而贸易壁垒限制了市场范围,根据斯密“分工受市场范围的限制”这一观点,贸易壁垒无疑限制了分工的发展;二是如果限制区域分工,则区域分工的形成不是基于地区间的比较优势,这种分工格局就只能依赖排斥竞争和扭曲价格来维持。从企业来看,一方面,一些优势企业可能得不到足够的资金或优质的原料,另一方面,一些劣势企业又能够顺利地占用资金和优质原料生产出低劣产品,其结果是优质产品不足,而劣质产品供给过度,形成了资源配置非最优化;三是当地区间存在较高的贸易壁垒时,基于规模经济的区域分工效应也难于形成。从新贸易理论来看,区域贸易壁垒意味着由于市场规模有限而使区域内的企业无法实现规模经济,基于规模经济的报酬递增的分工机制也无法形成,整个区域的福利也不能最大化,所以区域经济一体化是资源合理配置的必然结果。

1.2 中国区域经济一体化的进程

区域经济一体化是资源合理配置的必然结果,一体化的过程也是区域利益不断增进的过程。但是在中国的区域经济发展的过程中,区域经济的一体化受制于各种制度因素的影响,区域经济的一体化滞后于整个经济发展的要求。表现在:

一是区域内统一的市场及分工体系尚未形成。区域经济一体化是产品市场、生产要素(劳动力、资本、技术、信息等)及服务市场一体化的过程,实现了整个区域内不同地区间产品、生产要素的自由流动。在中国从计划经济向市场经济转型过程中,全国性及区域性的市场体系正在形成,但是行政区域间的各种壁垒仍然存在,无论是以上海为中心长江三角洲地区、以北京为中心的京津唐区域等,与市场经济要求相适应的市场体系仍未形成,区域产业结构趋同,企业的专业化分工、企业的规模经济及城市的规模经济难于形成,它使得整个区域各种生产要素及资源配置效率低下,阻碍了区域经济的持续发展[1]。

二是区域内共同基础设施的供给过度与供给不足并存。统一的市场体系是推动区域经济一体化重要因素,而区域共同的基础设施体系是推动区域一体化的物质及技术保障。区域间的分工及贸易需要建设一系的共同或相互有影响的基础设施体系,如区域内的港口、机场、各种管网及区域间的交通基础设施等,高效、完善、统一的区域基础设施体系是实现区域内各种生产要素在空间流动的必要保障,也是企业降低其生产成本和交易成本的重要条件。改革开放以来,中国的区域内基础设施体系得到很大的改善,区域内高效的通讯及道路基础设施已初步形成,但从区域经济一体化的客观要求来看,一方面,中国区域内部基础设施供给过度,如珠江三角洲地区的机场及渤海湾地区的港口建设,造成了大量不合理投资;另一方面,区域内又存在着大量的基础设施供给不足,区域内各种生产要素及产品流通不畅,阻碍了区域经济一体化的进程。

三是区域内的公共管理失调。区域的一体化进程中,会涉及到区域发展中需要跨区管理的一系列问题,如区域内空气污染问题、河流及湖泊的水源利用与污染防治问题、跨区域犯罪等问题。在现有的管理体制下,各地政府以自身利益最大化而不是以整个区域利益最大化为出发点进行决策并采取行动,而同时区域内没有统一区域组织代表整个区域利益,区域内地方利益很难与区域整体利益统一,区域内一系列需要跨区统一管理的问题无法从根本上解决,制约了整个区域经济的发展。

2 区域经济发展与利益主体多元化

中国区域经济一体化需要地方政府的联合与协作,但是在现实的经济生活中,无论是建立统一的商品市场、要素市场与服务市场体系,形成跨区管理的区域组织,还是构建区域内高效的基础设施供给体系都比较困难的,这是因为在向市场经济转型的过程中多元利益主体的格局正在形成,它使得区域内部的地方利益与整个区域利益偏离,各个地方从实现自身利益最大化的角度出发进行决策,从而阻碍区域经济一体化进程[2]。

2.1 利益、利益主体

利益是人们通过社会关系表现出来的不同的需要。这说明利益起源于人们的“不同需要”,而这种不同的需要又必须借助于一定的社会关系才能表现出来。利益有三要素:利益主体、外界对象和主体活动。关于利益可以从以下几个方面来理解:

一是利益是在一定社会生产发展阶段和一定社会关系约束下利益主体、主体活动和外界对象之间相互作用的产物。其中的利益主体包括个人和组织,从区域经济一体化的角度来看,不同级别的政府都是利益主体;主体活动主要包括物质产品和精神产品的生产及政治活动等改造世界的实践活动;外界对象主要包括财富、权利、地位、声誉、尊严等存在的或可感知的、对主体有益的一切社会资源。世界上不存在不受生产力水平和社会关系约束的利益,也不存在无主体的利益。利益是利益主体在一定约束条件下追求自身效用(需要)最大化,并以此为驱动力从事社会实践活动,不断改变外界对象,从而使人们的需求和需要对象之间的矛盾不断得以克服的矛盾运动的产物[3]。

二是制度是影响利益格局形成的重要因素。从制度经济学的角度来看,制度是指为决定人们的相互关系而人为设定的一些规则,其主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定的(但不一定是有效的)结构来减少不确定性。无论是组织还是个人其利益的形成都要受一定社会制度的制约,不同的社会制度在同样的约束条件下(生产力水平与人口状况)会表现出不同的利益结构和利益分享机制,改变社会制度(包括基本制度和具体制度安排)也就是改变社会利益结构的态势和社会利益的实现途径与方式。

三是利益主体的社会实践活动是利益形成的手段和客观基础。任何一个利益主体(组织或个人)都有实现自身利益最大化的动力,但仅有此是远远不够的,实现利益最大化还需要一定的手段,利益主体的实践活动及其成本是利益形成的手段和基础。

2.2 经济发展与多元利益主体的形成

在计划经济体制条件下,国民经济变成一个大工厂,中央政府作为一超级的利益主体代表整个社会维持这个大工厂的运转,地方政府只是执行中央政府的决策,没有实现自身利益的手段和途径。改革开放以来,在向市场经济转型的过程中,中央政府为了解决经济发展的信息不对称与监管不力问题,开始了分权让利。地方政府也从一个传统的中央政府政策的执行机构转变一个推动地方经济发展的决策机构,地方政府的权力不断膨胀,它表现在:一是,中央政府权力的下放与转移。1980年以来地方政府逐步获得了广泛的权力,如中央政府向地方政府下放了大量的财权和事权,包括推行了多种形式的财政包干体制,扩大地方的财权;扩大地方的事权,包括固定资产投资项目审批权、对外贸易和外汇管理权、物价管理权、物资分配权;建立一系列的经济特区、开发区、高新技术产业园区,伴随着这些园区的建设,地方政府也获得了一系列权力;二是对地方国有企业管理职能的加强。1984年以后,中央政府陆续向国有企业下放生产经营管理权,虽然中央政府的意图是把权力下放给企业,但实践中由于地方经济管理部门没有相应地转变职能,反而将直接管理升级为面对面的管理,管得更多更细。地方政府层层截留下放给企业的权力,形成了所谓的产权地方化,扩张了地方政府权力;三是对非国有企业发展的影响。在现有的制度体系内,非国有经济的发展取决于当地地方政府的政策手段和调控能力,地方非国有经济的发展离不开地方政府的大力支持,非国有企业的决策直接或间接地受到了地方政府的影响。

地方经济权力的扩张,已使地方政府从中央集权体制下单纯的中央政府的派出和代理机构,变成了相对独立的行为主体。在这一背景下地方政府不仅仅具有实现自身利益的动机,而且有实现自身利益最大化的手段。一方面,改革开放以来,最大限度地满足人民的物质文化需求成为国家发展的主要目标,它要求地方政府必需维护和代表地方利益,满足地方人民,尤其是地方官僚集团、社会精英、城市居民和国有企事业单位职工的生活福利,这也是一个地方政府获得各方面支持的重要保障。地方政府必须找到发展地方经济的方法并取得一定的成就。因此地方政府具有实现其自身利益最大化的动力;另一方面,地方政府具有实现其自身利益最大化的手段。一是中央与地方的财政分权使地方政府有权支配不断扩张的地方财政收入;二是中央事权的下放提高了地方政府调控、管理及组织地方经济发展的能力;三是地方政府有权制定一系列推动经济发展的政策及法律。这些都可能成为地方政府维护自身利益的手段。

改革开放的过程,也是传统超级利益主体向多元利益主体转移的过程。地方政府作为经济发展中的重要利益主体,在区域经济一体化的进程中必然会根据其自身利益最大化的角度来进行决策,而地区利益的获得机制将是影响区域经济一体化进程的重要因素。

2.3 多元利益主体的形成与区域经济一体化

在经济改革的过程中,多元利益主体的形成是改革的必然结果,但是这一结果也在客观影响到了区域经济一体化。在区域经济发展的过程中,从区域整体及长远的角度来看,区域的整体利益与地方利益是一致的,但是从局部或短期来看,地方利益与区域的整体利益总会产生偏离,地方政府总是以自身利益最大化来进行决策,而损害了区域的整体利益,如贸易壁垒、政策竞争等,地方政府行为在事实上已经成为阻碍区域经济一体化的重要阻力,而这一结果的形成也在于地方政府具有实现自身利益最大化的动力和手段。在从计划经济向市场经济转型的过程中,各种政策及决策仍把中央政府作为一个代表整个社会利益的超级利益主体,模糊了客观存在的地区利益。因此,只有在利益主体多元化的背景下重新考虑政府的决策及行为,才能有效地推动区域经济一体化。

3 区域经济一体化与利益均衡

区域经济一体化的实质是产业的分工在空间上的表现形式,区域经济一体化的过程本身也是一个不断的帕累托改进的过程。而地区间产业结构雷同、贸易大战、贸易保护、政府间投资政策竞争等都是区域经济非一体化的具体表现形式,都是不同的利益主体实现自身利益最大的一种手段或结果,因此在利益主体多元化的背景下,区域经济一体化需要实现中央与地方、地方与整个区域经济之间均衡的利益格局,也只有实现了地方利益与区域整体利益的统一才能使地方政府成为推动区域经济一体化的主体。制度作为调节人与人之间社会关系的规则,其主要功能也在于给利益主体提供—种激励或约束机制,因此,制度变迁是推动区域经济一体化的根本途径[4]。

3.1 区域经济—体化与制度变迁的方式

从制度变迁的方式来看,获取潜在制度收益的方式有两种:一种是自下而上的诱致性制度变迁方式,即个人或一群人在给定的约束条件下,为确定预期能导致自身利益最大化的制度安排和权利界定而自发组织实施的创新;另一种是自上而下的强制性变迁方式,即权力中心凭借行政命令、法律规范以及经济刺激来规划、组织和实施制度创新。从推动区域经济一体化制度变迁的方式来看,需要把两种不同的制度变迁方式有机的结合。因为:一方面,从实践来看地方政府已经成为制度创新的推动力。地方政府已经由单纯的中央政府政策的接受和执行者,转化为相对独立的行为主体。地方政府权力和财富的结合极大地改变了中国纵向权力结构中的力量对比,使地方政府成为改革进程中制度变迁的重要推动力。因此公共政策制定和执行的模式发生了基本的变化,互动的、相互调整的合作模式逐渐取代单向的、中央命令型决策模式,谈判、交易和妥协、多元利益均衡逐渐取代中央的权威性利益分配。所以从整体上来讲,强制性的制度变迁在实践上已经很难操作,自下而上的诱致性制度变迁方式已成为区域经济发展过程中制度变迁的主要方式;另一方面,从区域经济发展来看,在区域经济利益主体缺失的背景下,中央政府应当有义务成为区域经济利益的代表,来推动整个区域经济的一体化。同时中央政府也需要对地方政府行为进行必要的监督和惩罚,所以中央政府有义务建立一种实现地方利益与整个区域经济利益相统一的制度体系,这种制度变迁应是强制性的制度变迁。因此制度变迁的方式是诱致性制度变迁与强制性制度变迁的有机结合。

3.2 区域经济一体进程中的制度变迁方向

区域经济的—体化需要均衡的利益格局,均衡的利益格局也是区域经济制度变迁的主要目标,而重新界定中央与地方的权力,实现政府职能的规范化与法制化将是区域经济制度变迁的主要方向。—个理性的地方政府具有在现有的制度体系内实现自身利益最大的动力和手段,而这种动力和手段来自于地方政府的在地区经济发展中的职责和权力,政府的职责和权力在改革开放的过程中一直处于不断变迁的过程中[5]。一方面,地方政府的权力不断扩大,实现自身利益最大化的手段不断增多,另一方面。在中央地方关系变革中,由于权力再分配的非规范化,中央放权行为的随意性和政策的不稳定,就在客观上推动了地方政府的短期行为,也助长了地方政府任意扩张权力和利益范围的可能性。因此,①明确中央和地方政府的职权和关系。随着改革的深化,就需要逐渐使中央地方关系制度化,以立法的形式将改革所形成的中央地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构、责任和义务明确下来,重新界定地方政府的“事权”及“财权”,对地方税的种类、项目、用途等作重新确定。②建立对阻碍区域经济一体化行为进行惩罚的制度体系。改革开放以来,国家也出台了促进区域经济一体化的相应法律,如1980年国务院发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规则》,1990年又发布了《关于打破地区间市场封锁进一步搞活商品流通的通知》,1993年,出台了《反不正当竞争法》,2000年又出台了《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。但已有的相关法律在实践上可操作性较差,相应的监督机制不健全使得地区保护并未能从根本上得到解决。因此,中国需要制定《地区关系法》、《反限制竞争法》,明确各级政府在促进区域经济一体化进程中的权力和义务[6]。

3.3 区域经济一体化与区域组织建设

区域利益主体的缺失是影响区域经济一体化进程的重要因素,建立具有法律效率的区域经济合作组织是区域经济一体化的重要手段,而新组织的出现是制度变迁的重要组成部分。正如道格拉斯·诺思所说“有效的经济组织是经济成长的关键,一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”。区域合作组织应当成为代表整个区域利益的集团,并在特定的制度环境与制度安排下减少区域经济活动产生的外部性与信息成本,推动区域市场体系的建立,建立跨区的公共管理及基础设施供给体系,从而节约交易成本,促进区域经济一体化。从中国城市区域发展的实践来看,自改革开放以来不同类型和规模的区域合作组织就不断出现,上海经济区、京津唐经济区、辽中南城市群等区域的相关区域协作组织相继成立,但是这些组织没有相应的法律地位,多年来区域协作组织并没有对跨区的公共事务进行有效管理,在跨区域的基础设施建设及统一的市场体系建设方面并未能进行有效的合作。因此,无论是采取自上而下的中央政府主导方式,还是采取自下而上的地方政府主导的方式,都需要建立具有一定约束力及法律地位的区域经济合作组织来协调及管理跨行政区域的事务。

收稿日期:2002-10-17;修订日期:2002-12-23

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