政府收支分类改革及其对我国财政管理的长远影响，本文主要内容关键词为：收支论文,长远论文,财政论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年，我国全面实施政府收支分类改革，它是新中国成立以来我国财政分类统计体系最为重大的一次调整，也是继1994年分税制改革、2000年部门预算改革以来我国财政管理制度的又一次重大变革。此次改革充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合，充分体现了市场经济条件下建立健全我国公共财政制度的总体要求。新的政府收支分类有效地克服了原有政府收支分类体系不完整、内容不全面、分类不科学、反映不明晰的弊端，可以更加完整、明晰地反映政府收支活动，更有利于推进政府预算的公开、公正、透明，并将对不断提高我国依法理财、民主理财和科学理财的水平，产生广泛而深刻的影响。
一、政府收支分类改革的原因与背景
政府收支分类，即对政府的收入和支出项目进行的类别和层次划分。政府收支分类是各级政府编制预算、组织预算执行以及各预算单位进行明细核算的重要工具。
我国2006年以前实行的政府收支分类（即《政府预算收支科目》[1]）方法，是计划经济时期参照前苏联财政管理模式确定的。随着社会主义市场经济体制的完善、公共财政管理框架的逐步确立，以及部门预算、国库集中收付、政府采购等各项财政改革的逐步深入，原有科目体系的弊端也越来越明显，主要表现在以下几个方面：
1.内容不全面，不利于有效实施全口径预算管理与监督。原有《政府预算收支科目》只反映财政预算内收支，不包括应纳入政府收支范围的预算外收支和社会保险基金等收支，给财政预算全面反映政府各项收支活动、加强收支管理带来较大的困难。尤其是不利于按照党的十六届三中全会的要求，构建综合预算体系，实施全口径预算管理，也不利于从制度上、源头上预防腐败。
2.分类不科学，不能直观、明晰地反映政府各项职能活动。我国原有的支出类款项科目主要是按经费性质设置的，也就是把政府各项支出划分为行政费、事业费、基建支出等。这种分类方法便于有关部门按不同经费对财政资金进行切块分配管理，如发改委管基建费、财政部管事业费等。但它存在一个很大的缺点，就是无法反映政府履行某项职能总共花了多少钱。比如，通过原科目，我们看不到完整的教育支出，要想知道一般预算中的教育支出总额，必须将教育事业费支出与行政管理费、科技三项费用、基本建设支出、企业挖潜改造支出、外交外事支出等科目中用于教育方面的支出全部加起来才能得到。受此影响，政府预算在一定程度上确实存在“外行看不懂，内行说不清”的问题。这与搞公共财政，聚公众之财、办公众之事、受公众监督的要求是不相适应的。另外，由于原有的政府收支分类体系是从计划经济时期沿袭下来的，仍然带有较强的计划经济和生产建设型财政色彩。如原34个支出类级科目中，排在前5位的支出大类科目是基本建设支出、企业挖潜改造资金、地质勘探费、科技三项费用、流动资金。这显然不符合市场经济条件下转变政府和财政职能的总体要求。
3.体系不完整，缺少一套统一、规范的支出经济分类，不利于做细、做实政府预算。按照国际通行做法[2]，除收入分类外，政府支出一般通过两种分类反映。一种是反映政府职能活动的支出功能分类，如教育、农业、国防等；再一种，就是反映政府支出经济性质和具体用途的支出经济分类，如工资、办公费、会议费、装备购置费等。支出经济分类是编制政府预算以及预算单位组织会计核算的重要依据。2001年以前，我国在支出类、款、项科目之后附设了基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、助学金、公务费、设备购置费、修缮费、业务费、业务招待费、其他费用等12个支出目级科目，类似于国外的支出经济分类。但这些目级科目只能反映部分行政事业经费开支情况，并不构成一个相对独立的、可以全面明细反映各项政府支出的经济分类。2002年，虽将上述12个目级科目细化到了44个，初步满足了部门预算中基本支出预算的编制要求，但由于科目涵盖内容仍然偏窄，项目支出预算仍难利用有关科目做实、做细。政府预算管理的规范化、科学化和精细化受到明显制约。
4.统计口径与国外有较大差别，不利于宏观分析决策和国际比较交流。由于我国政府收支科目在涵盖范围和分类标准等方面与国际通行做法存在较大差别，国内外财政统计口径不衔接、不可比的问题一直无法妥善解决。财政部门和国家统计部门虽然每年要作大量的口径调整和数据转换工作，但仍难保证有关数据的准确性以及与其他国家之间的可比性。为此，世界银行、国际货币基金组织多次建议我国尽快进行政府收支分类改革。
我国社会各界对推进政府收支分类改革，提高政府预算透明度的呼声也越来越高。在十届全国人大、政协会议上，部分人大代表和政协委员专门提出，要积极创造条件，全面推进政府收支分类改革。全国人大、国务院、中纪委等有关方面对政府收支分类改革提出了明确要求。1999年，国务院有关领导明确提出，要着手进行政府收支分类改革，为细化预算编制、推行集中收付和政府采购制度创造有利条件。全国人大财经委在《关于2003年中央决算的审查报告》中特别指出，科学规范的政府预算科目体系，对于加强预算管理具有重要意义，建议抓紧制定并推行新的政府预算收支科目体系。全国人大预工委表示，政府收支分类改革是一项非常重要的工作，它不仅对预算编制、预算执行具有十分重要的意义，也将对今后各级政府职能的调整、建立公共财政制度起到十分重要的推动作用。中纪委指出，新的政府收支分类是加强预算管理，促进源头反腐的一项重大财政改革。
为解决原有预算科目存在的主要问题，财政部从1999年底开始启动政府收支分类改革研究工作，并于2004年底形成了《政府收支分类改革方案（征求意见稿）》。2004年12月14日，财政部部长办公会议原则通过了政府收支改革方案。2005年12月27日，国务院领导批准于2007年1月1日起全面实施政府收支分类改革。
二、政府收支分类改革实际推进过程
为保证从2006年6月份起，正式启用新的政府收支分类科目编制2007年度政府预算，2006年2月10日，财政部及时制发了已报经国务院批准的《政府收支分类改革方案》 （财预［2006］13号）。[3]
政府收支分类改革方案明确，政府收支分类改革的指导思想是，适应市场经济条件下转变政府职能、建立健全公共财政体系的总体要求，逐步形成一套既适合我国国情又符合国际通行做法的、较为规范合理的政府收支分类体系，为进一步深化财政改革、提高预算透明度、强化财政监督创造有利条件。
政府收支分类改革遵循四项原则：一是要有利于公共财政体系的建立；二是要有利于预算的公正、公开、细化、透明；三是要有利于加强财政经济分析与决策；四是要有利于国际比较与交流。
政府收支分类改革主要包括以下3项内容[4]：
1.对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。改革后的收入分类要全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，原有收入分类只是各种收入的简单罗列，如各项税收、行政事业性收费、罚没收入等。新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款回收本金收入、债务收入以及转移性收入（6类），这为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，原有收入科目分类、款、项三级（如增值税—国内增值税—国有企业增值税），改革以后分设类、款、项、目四级（如税收收入—消费税—国内消费税—国有企业消费税），多了一个层次。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。
2.建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目（如教育—普通教育—小学教育），分别为17类、160多款、800多项。类级科目综合反映政府职能活动，具体包括：一般公共服务、外交、国防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、工业商业金融等事务、其他支出。款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”。项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“农林水事务”类、“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向，从根本上解决社会各界所提出的政府支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题。
3.建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细反映政府各项支出的具体用途。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级（如工资福利支出—基本工资），分别为12类和90多款。类级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、对企事业单位的补贴、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的具体要求。如资本性支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮、土地资源开发等。全面、明细的支出经济分类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。
新的政府收支分类体系完整、反映全面、分类明细、便于操作。新的分类科目与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。
2006年3月13日，财政部、国家税务总局、中国人民银行三家联合制发了《关于做好政府收支分类改革工作的通知》（财办［2006］7号）。通知要求各地区、各部门，充分认识改革的重大意义，全面掌握改革的主要内容，准确理解新旧科目衔接的主要问题，严格把握工作重点及时间安排，扎实做好有关业务培训、数据转换、预算编制以及报表软件调整等工作，不断总结经验，确保改革顺利进行。考虑到政府收支分类涉及面广，环节多，比较复杂，为尽快确立新的政府收支分类框架，保证改革的平稳过渡，该通知还就有关具体预算管理问题特别明确如下：
（1）关于新科目体系与现行预算管理方式的衔接。按照先立框架，平衡过渡的原则，结合预算管理的实际，经报国务院批准，实施政府收支分类改革，当前原则上不改变预算平衡口径；不改变政府性基金、预算外资金和社会保险基金的管理方式；不改变向各级人大报送预算的口径和范围；不改变现行预算编制管理权限和程序。
（2）关于法定支出的考核问题。为保证政策的延续性并方便操作，经与全国人大预工委、财经委协商并经国务院批准，改革后在安排教育等法定支出预算时，仍按原口径进行考核。各级政府财政部门要向人大及社会有关方面做好解释说明工作。
（3）关于支出经济分类如何使用问题。支出经济分类用于反映政府和单位支出的具体用途，它是细化预算编制、组织单位会计管理核算的重要工具。各地区、各部门可根据现行预算管理的有关要求合理选用科目，暂不作统一要求。
（4）关于相关财务会计制度配套问题。财政总预算会计制度、行政事业单位会计制度、国有建设单位会计制度以及行政事业单位财务制度、基本建设财务制度等由财政部负责统一修订。各地区、各部门可在职责范围内根据实际管理需要对其他相关制度作相应调整。
随后，财政、国库、税务等部门又制发了一系列配套改革规章，为政府收支分类改革的顺利推进提供了必要的制度保障。
由于财政、税务、海关、国库等有关部门前期准备充分，从2007年1月1日开始的用新科目办理收入入库以及财政资金拨付工作十分顺利。至此，一个体系完整、分类规范、反映明晰的全新政府收支分类框架基本确立，改革取得预期成果。
三、改革取得的成效及对我国财政管理的长远影响
2007年政府收支分类改革，有效克服了原政府预算收支分类的弊端，基本实现了“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标，充分体现了国际通行做法与国内实际的有机结合以及市场经济条件下建立健全我国公共财政制度的总体要求。从长远看，随着政府收支分类改革的顺利实施，我国预算编制、预算执行乃至预算审批等各个环节管理与改革将会进一步深化。
第一，政府收支分类改革形成了一个政府预算内外资金共用的统一、规范的收支分类体系，将使政府预算的编报更为完整、准确。作为过渡措施，近年报各级人大审批的政府预算仍只涵盖预算内收支，但从长远看，必须按照党的十六届三中全会关于实行全口径预算管理的要求，对政府预算内外各类收支由长期分散统计、分散管理转向综合统计、综合管理。相应地，报各级人大审批的政府预算，从报表形式到涵盖内容都将发生重大变化。
第二，由于新的政府收支分类可清晰反映政府收支总量与结构，财政实施宏观调控、优化资源配置的能力将显著增强。一旦真正实行全口径政府预算管理，就可对财政收入占GDP的比重以及教育、科技、农业、社会保障等重点支出占全部政府支出的比重等形成更加清晰的判断，这是准确把握宏观调控力度、合理配置财政资源、不断优化财政支出结构的重要依据。
第三，新的支出功能分类和支出经济分类可清晰反映政府各项职能活动以及各项支出的具体用途，将使政府预算更加透明、预算监督更加有力。新的支出分类客观上促使政府预算编制的出发点由便于管理向便于监督转变。在新的支出功能分类能够清楚反映政府国防、教育、农业等支出的基础上，支出经济分类可以进一步告诉公众办教育的钱究竟是建了校舍，还是支付了教师的工资。这种制度设计，恰好体现了公共财政条件下政府预算必须公开、公正、透明的基本要求。但要使我国政府预算让人大代表和社会公众看得到、看得懂、看得清，并且监督得力，真正实现依法理财、民主理财，还需进一步采取三项措施：其一，充分利用新的政府支出分类反映内容清晰、明细的特点，将政府各项支出预算，特别是各部门基本支出预算和项目支出预算按标准做细、做实，真正实行零基预算，而不是简单采取基数加增长的预算核定办法。[5]其二，以《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）的正式实施为契机，尽快解决政府财政预算和各部门预算的全面、及时、公开问题，使广大纳税人清晰地看到，政府的钱究竟从何而来，最终用于何处。其三，结合《预算法》修订工作，促使人大审批政府预算由现行总量审批转向总量审批与重点支出项目审批相结合。这是从根本上硬化预算约束、切实提高政府资源配置效率的重要手段。
第四，新的政府收支分类体系实现了与国际财政统计口径的有效衔接，更有利于进行宏观分析决策与国际比较交流。新的政府收支分类除包含预算内外收支外，还按国际通行做法，纳入了具有“准财政资金”性质的社会保险基金收支，从而实现了与国际通行政府全部收支口径的总体衔接。另外，由于遵循了国际通行分类原则，我国政府收支分类科目尽管设置较细，但都能与国际财政统计口径实现很好的衔接。比如，国际货币基金组织（IMF）所定支出功能分类设类、款两级，其中，类级科目10个：一般公共服务、国防、公共秩序与安全、经济事务、环境保护、住房及社区福利、健康、娱乐文化与宗教、教育、社会保护。与此相比，我国是17类，除多一个“转移性支出”（IMF另行单列）外，主要差别有4个：一是从IMF“一般公共服务”类中提出对外事务单设了“外交”类；二是根据科教兴国、建设创新型国家的总体要求，将IMF分散在其他功能科目的“科学技术”拉出来单设了一类；三是考虑到我国经济管理范围较广、投入相对较大的实际情况，将IMF的“经济事务”分解成了“农林水事务”、“交通运输”和“工业商业金融事务”3类；四是为年初预留资金、预备费等单设一个“其他支出”类。另外，我国支出功能分类设类、款、项三级，比国际货币基金组织所定科目多了一个项级，同样起到了更为细化的作用，但并不影响与国际统计口径的衔接比较。此举受到国际货币基金组织、世界银行的充分肯定和赞扬，同时，也为进一步加强我国财政政策分析创造了十分有利的条件。
第五，新的政府收支分类体系和财政信息管理系统相配合，可实现对财政运行过程的全面、实时监控，将有力地促进我国财政管理走向更加规范、精细、科学。
政府收支分类本身只是财政管理的一个基础工具。但是，以政府收支分类改革为契机，我国政府财政管理的理念、方法、目标，都会发生深刻变化。政府收支分类改革的顺利实施，对进一步规范和细化政府预算，全面提升财政管理水平，对不断优化支出结构，强化宏观调控，对增进预算透明，强化预算监管，从源头上治理腐败，对不断完善公共财政体系，真正实现依法理财、民主理财、科学理财，切实促进社会主义民主政治建设等，必将发挥越来越大的推动作用。
［收稿日期］2008-07-02
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