粮食安全与国家粮食贸易政策，本文主要内容关键词为：粮食安全论文,国家粮食论文,政策论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F741 ［文献标识码］A ［文章编号］1672－1071（2008）06－0036－06
发展粮食贸易是保障粮食安全必不可少的手段之一。就粮食安全而言，有6个因素决定着粮食贸易的走向：一是生产力。受国内生产力和生产条件的限制，以及生产不稳定性的影响，利用国际、国内“两种资源、两个市场”调剂粮食生产余缺是符合理性的。二是比较优势。受国内资源禀赋、人口规模的限制，完全自给的粮食安全模式在经济上是缺乏效率的。三是消费结构。经济发展、生活水平提高引发了粮食生产结构与消费结构的矛盾，出口国内生产过剩的粮食品种，进口国内需要、但不生产或生产不足的粮食品种，是发展的必然。四是政府偏好。是自足（一切由自己生产、做到自己自足），还是自立（依托自己生产、并有足够支付能力购买）；如果是自立，进一步的问题是“多大程度上实现自给”。粮食的自给程度是执政者政治目标与经济目标权衡的结果，反映的是执政者的目标偏好。五是政府能力。由于粮食生产与消费在时间和空间上存在矛盾，属于“季产年销”，粮食储备发挥了均衡供给、平抑价格、吞吐余缺的“蓄水池”作用，成为政府保障粮食安全的重要手段。但粮食储备受政府财政约束（包括外汇约束），利用国际间的储备系统（包括在途粮食）降低国内粮食储备成本成为政府的当然选项。六是劳动力就业。粮食的国际间贸易改变了国内粮食的供给来源，也改变了国内粮食的供给规模和供给结构，从两方面影响国内粮食生产的劳动力投入：其一，由竞争性粮食品种进口引致的劳动力就业机会的减少；其二，由竞争性粮食品种进口、改变国内粮食生产利润水平引致的对农民群众务农种粮意愿的影响。就业问题是基本的民生问题，从政策优先序上看，它优于粮食贸易。
综上，从生产力、比较优势、消费结构看，粮食贸易是必要的；从政府偏好、政府能力和劳动力就业看，粮食贸易却是有条件的。本文在具体分析粮食贸易的可能性和可行性、探索粮食贸易与政府粮食政策之间的关系的基础上，提出围绕粮食贸易的政策建议。
一、粮食贸易的外部条件
随着工业化、城市化的纵深发展，在可预见的将来，中国粮食生产面临三个“不可逆”：一是土地（特别是耕地）减少不可逆；二是人口增长不可逆；三是农产品（特别是粮食）需求增长不可逆。粮食作为大宗农产品，在中国农产品对外贸易中的比重逐渐增加，粮食贸易对中国农业甚至整个国民经济都产生了重大的影响。所谓粮食贸易的外部条件，其核心就是探寻粮食国际贸易的可能性，要点有二：其一，国际市场上“有粮食”；其二，粮食国际贸易“可实现”。
（一）从世界范围看，粮食贸易是有保障的
做出这样的判断基于下述三方面的理由：
首先，世界粮食生产稳步发展。根据联合国粮农组织的统计数据，1961～2005年世界粮食产量① 从9.07亿吨增长到24.29亿吨，年均增长2.21％。其中，玉米、小麦和稻谷三大谷物生产快速发展，玉米产量增幅最大，由1961年的2.05亿吨增长到2005年的6.92亿吨，年均增长2.74％；小麦产量由2.22亿吨增长到6.26亿吨，年均增长2.33％；稻谷产量由2.15亿吨增长到6.15亿吨，年均增长2.36％；大豆产量虽然不及谷物多，但产量的增幅大，由1961年的0.27亿吨增加到2005年的2.10亿吨，年均增长4.66％。如图1所示。
其次，世界粮食贸易增长快于粮食生产增长。1961年，世界粮食出口仅8364万吨，到2004年，出口量达到3.33亿吨，年均粮食出口增长3.19％，世界粮食贸易的增长速度超过了世界粮食生产的增长速度，粮食生产商品化程度稳步提升。以2004年为例，该年世界小麦出口1.19亿吨，占当年产量的18.92％；玉米出口0.83亿吨，占当年产量的11.51％；大米出口量为0.29亿吨，占当年大米产量的4.79％。大豆出口0.58亿吨，占当年产量的28.18％。商品化程度最高的是大豆，其次是小麦和玉米，大米的商品化程度最低。如图2所示。
第三，世界粮食生产增长、贸易增长快于人口增长。根据联合国经济和社会发展理事会的统计数据②，1961年，世界人口为30.8亿人，到2005年，人口达到64.6亿人，年均人口增长1.66％，这数据低于粮食生产的增长水平，也低于粮食贸易的增长水平；粮食生产增长率（2.21％）高于人口增长率（1.66％），表明从世界范围看粮食供给是有效的；粮食贸易增长率（3.19％）高于人口增长率，表明从世界范围进行粮食分配是可能的。因此，从全球角度看，粮食贸易是保障的。
（二）粮食主产国超量供给的价值实现
“人口增长率小于粮食生产增长率、粮食生产增长率小于粮食贸易增长率”使粮食贸易成为可能。接下来的问题是：决定粮食贸易的动力是什么？抑或讲，是什么决定粮食贸易的实现？这取决于粮食主产国超量供给的价值实现机制。
从现状看，世界粮食贸易地区间发展极不平衡，粮食出口集中在少数几个发达国家。以2004年为例，该年小麦的出口国主要有美国、澳大利亚、加拿大、法国和阿根廷，它们占世界出口总量的75.7％（其中美国26.6％、澳大利亚15.5％、加拿大12.7％、法国12.5％、阿根廷8.4％）；大米出口国主要有泰国、印度、越南、美国和中国，它们占世界出口总量的81.6％（其中泰国35.5％、印度19.2％、越南16.8％、美国6.9％、中国3.2％）；玉米出口国主要有美国、阿根廷、法国、巴西和中国，它们占世界出口总量的87.9％（其中美国58.7％、阿根廷12.9％、巴西6.1％、中国2.8％）；大豆出口国主要有美国、巴西、阿根廷、加拿大和中国，它们占世界出口总量的91.3％（其中美国44.4％、巴西33.4％、阿根廷11.3％、加拿大1.7％、中国0.6％）。总体上看，美国、加拿大、澳大利亚、法国、阿根廷、巴西6国出口总量占到当年全球粮食出口的73％。如图3所示。
粮食出口集中反映了粮食国际贸易矛盾的集中性。有两种力量决定着粮食主产国的贸易行为：其一，是粮食超量供给的价值转化；其二，是粮食贸易的政治动机。
对于出口国而言，粮食超量供给意味着产品的供给量超越了国内现有市场价格机制的作用范围，是现有市场价格体系无法控制的供给，也不能为经济体内的市场所吸收，表现为现有市场的“纯剩余”，必须出口。由于粮食生产凝聚着政府的一般性服务，凝聚着公共财政的无偿投入，③ 国内市场不能吸收的超量供给只有实现出口政府才能收回粮食生产的相关成本乃至盈利。与粮食生产的政府一般性服务一样，收回政府公共投入本身也属于公共服务，并直接表现为宏观管理的结果。积极开拓国际市场，为超量供给寻求销路，成为那些必须组织本国粮食出口的政府的重要经济行为之一。[1]这也说明了为什么粮食主产国特别关注国际贸易自由化、关注粮食出口条件与否顺利。
从政治目标看，粮食贸易还蕴含着政党政治下的政治诉求，具体反映在国内和国际两方面。就国内而言，由于粮食生产者以及各类粮食利益相关者掌握着相当份额的选票资源，是政党获得民众支持的“票仓”之一，政治市场上的博弈强化了政府的农业公共投入，使得粮食主产国的超量供给演发为一种常态。就国际而言，基于粮食资源的主导地位，粮食贸易常常成为政党政治下主产国政府的外交“筹码”之一，尽管这筹码随着国际分工的扩大、国际贸易的增长、出口国对国际市场依赖性的增强而呈下降趋势，进而削弱了出口国利用粮食贸易对进口国实行控制和讨价还价的能力。因此，作为“票仓”和“筹码”工具的粮食超量供给自然也就成为粮食主产国的政治目标选项之一。
综上，对于粮食主产国而言，国内市场无法吸收的粮食超量供给必须出口，以保障政府公共投入的价值实现；而且，必须出口的超量供给还由于政党的票仓诉求和外交诉求获得强化。因此，粮食国际贸易从理论上讲是可实现的。
二、粮食贸易的内部条件
国际市场的货源保障和粮食主产国的出口冲动，为我国借力外部资源实现粮食安全提供了可能。显然，这“可能”不是免费的午餐。要将“可能”向“可行”转化，需要获得国内的支持，特别是工业的支持。下面，我们从国际贸易平衡入手，具体分析农产品进口与工业品出口的关系，藉此探求粮食贸易所需的内部条件。
（一）农产品进口的“供奉”条件
我们的分析遵循孙中才（2004）给出的开放经济条件下的农产品供求均衡范式。[2]考虑农产品供求的局部均衡模型：
（1）
式（6）表明，在国内农产品不能自给的情况下，要实现国内农产品净产出增长率不小于国内农产品总消费增长率（也就是人口增长率），必须使：
也就是工业品出口价格增长率不小于农产品进口价格增长率，工业品出口对农产品进口具有价格优势。满足式（7）称为农产品贸易获得了好的“供奉”条件（Good Consecrated condition）（Bauer,et al,1994）。换句话说，工业品出口为农产品进口创造了条件。
（二）中国农产品进口获得了好的“供奉”条件吗？
这需要具体测算农产品进口价格、工业品出口价格的变化情况。根据杨立新（2004）的测算，1993～2003年间，中国农产品进口价格指数有4年是大于1的，分别是1995、1996、2002和2003年，其余7年均小于1，总体上农产品进口价格指数呈下降趋势，与同期国际市场农产品价格持续走低相一致。根据黄满盈（2006）的测算，1993～2003年间，中国工业制成品出口价格指数，11年间有4年是低于1的，分别为1993、1994、2001和2002年，其余7年均大于1，工业品价格指数在波动中呈上升趋势。具体如表1所示。
根据表1绘制的1993～2003年农产品进口价格变化曲线和工业品出口价格变化曲线如图4所示。11年间，中国农产品进口价格平均增长率为－1.13％；同期，工业制成品的平均价格增长率为0.89％，工业品出口价格增长率远高于农产品进口价格增长率，工业品出口对农产品进口具备价格优势。因此，从总体上看，中国具备农产品进口所需的“供奉”条件。
三、粮食贸易技术经济分析
总结上面的分析，似乎可以得出这样的结论：国际市场上的粮源是有保障的，粮食主产国出口粮食的激励也是充分的，而国内工业品出口也为粮食进口创造了好的“供奉”条件，因此，依托国际市场保障国内粮食安全是可能的、也是可行的。问题是，它为什么没有成为现实中政府粮食安全的政策选项呢？这就回到了文章开头所分析的影响粮食贸易的6大决定因素。
从本质上看，上述粮食进口可行性属于经济可行性，而粮食安全仅有经济可行是不够的；除了经济可行之外，至少还受来自两方面的制约：其一，是政府目标。粮食安全属于政府公共责任，但粮食安全目标只是政府目标簇中的一个，在资源分配上需要与其它目标相协调，这显然受政府偏好、政府能力的约束。其二，是目标优化。尽管粮食进口经济上是可行的，但却可能不是最优的。况且，就粮食安全本身而言，也存在目标优化问题，例如，如何协调粮食安全的经济目标与政治目标、如何协调粮食安全的经济目标与民生目标，等等。
下面，我们先从技术经济角度论证粮食贸易的优化问题。为了使分析更具一般性，我们从农产品贸易和食物安全角度进行考察。
（一）分析模型
一般地，农产品对外贸易受两个条件约束：外汇约束和食物安全约束。假定经济体中工农业两部门发展的基本目标是贸易收益最大化，由此我们可以构造出在约束条件下经济体的总体经济模型：⑤
引入Lagrange函数：
图5 农产品贸易行为优化
综上，我们形成了农产品贸易的优化空间：
1.优先考虑农产品出口。这是与国民经济整体的优化要求相联系的。就国民经济总体而言，农产品出口比工业品出口更重要，优先创造农产品出口条件体现了经济体内部的优化发展要求。因此，不妨称式（9）为工农产品出口优先序的判据。
2.优先考虑农业技术引进。这是与粮食安全立足国内的优化要求相联系的。在农业进口中，农业技术引进比农产品进口更重要，优先引进农业技术、提升本国农业生产的技术水平和国际竞争力，而不是增加农产品进口、削弱本国的农业生产，这本身符合基本的政策理性。因此，不妨称式（10）为农业技术引进与农产品进口优先序的判据。
很显然，以上结论也适用于粮食贸易的政策优化。
四、反哺背景下的粮食贸易政策
作为上述问题的逻辑延伸，下面我们具体分析粮食贸易过程中政府反哺的政策空间。
（一）借力国际粮食市场
这是保障国内粮食安全的重要选项。从生产角度看，世界粮食生产增长率高于人口增长率，并且粮食贸易增长率也高于人口增长率，国际市场粮食供给总体上是有效的。从贸易角度看，尽管国际粮食贸易集中在少数几个国家，但由于粮食生产凝聚着政府的一般性服务，也凝聚着政党的票仓诉求和外交诉求，粮食国际贸易却是可实现的。因此，从总体上看国际市场是有粮食的，也是可贸易的。这也是主张利用国际市场保障国内粮食安全论者的核心依据。
（二）夯实粮食进口“供奉”条件
尽管借力外部资源实现粮食安全是可能的，但这可能却是有条件的，其前提是工业的发展。这也是实施工业反哺农业的产业基础。从近10年的农产品进口、工业品出口价格变化情况看，工业品出口价格增长率远高于农产品进口价格增长率。因此，从平均意义上讲，工业品出口对农产品进口具有价格比较优势，粮食进口获得了好的“供奉”条件。这条件本质上就是粮食进口的内部条件。因此，粮食进口有赖于工业国际竞争力的整体提升，有赖于工业的全面发展。
（三）相机抉择粮食进口与农业技术引进
受国内生产能力、消费结构以及国际比较优势（竞争优势）的制约，并受三个“不可逆”的影响，通过国际市场填补国内粮食供给缺口是必要的，但这必要必须建立在国内农业生产稳步提升的基础上。毕竟，就经济整体而言，农业技术引进比农产品进口更重要。在一定的时间跨度里（比如5年），粮食进口适宜于解决由于生产、供应波动引发短期的、暂时的粮食不安全问题，而农业技术引进则适宜于解决由于生产技术落后、生产力低下引发的长期粮食不安全问题。因此，在政策选择上应形成粮食进口与农业技术引进相机抉择机制，兼顾粮食的长、短期安全。
（四）统筹粮食贸易的经济目标与政治目标
在国内工业的供奉下，借力国际市场进口粮食是符合效率原则的。但由于粮食产品的特殊性，效率原则在粮食政策实践中往往不是第一位的，它受制于政府的政治目标。在这里，统筹粮食贸易的经济目标和政治目标的核心是国内粮食自给率问题，重点是克服两种不利倾向：其一，是高估粮食自给率。由于担心国际市场不稳定、不可控，担心粮食出口大国的政治干涉，加上粮食短缺的惨痛历史教训，中国一直坚持高自给率的粮食安全政策。过高的粮食自给率对于正处在加快工业化、城市化进程中的中国经济是不利的。其二，是迷信国际粮食市场。认为只要有足够的支付能力，国际市场总能满足国内的粮食需求。且不谈“谁来养活中国”的质疑，单就粮食进口对国内粮食生产者劳动权力的挑战就足以使政策崩溃。
（五）权衡粮食进口与粮食生产的民生影响
粮食安全的基本目标是确保所有的人都能够获得为了生存和健康所需的食品。就其本源而言，这食品既来自于国内农业生产、也来自于国际进口，通过生产和进口满足国内粮食安全，二者的目标是一致的，但效果却是不同的。粮食生产属于财富创造活动，粮食进口则属于国民收入再分配。因此，要权衡粮食进口与粮食生产对民生的影响，避免由于进口的供给冲击危害粮食生产者的劳动权力，使粮食进口建立在国内粮食生产的基础之上，在保障粮食安全的同时满足农民群众的就业需求。
［收稿日期］2008－10－20
注释：
① 按照联合国粮农组织的定义，粮食品种主要包括谷物和大豆，其中谷物包括小麦、稻谷、玉米、大麦、黑麦、燕麦、小米、高粱及其他谷类（含荞麦、黑小麦）。本文着力分析小麦、稻谷、玉米三种谷物及大豆，数据均来自于联合国粮农组织官方网站：http://faostar.fao.org.
② 联合国经济和社会发展理事会官方网站http://esa.un.org/unpp/.
③ 从经济核算的角度看，具体表现在微观水平上生产者没有做出支付、但宏观上政府已经支付的农业部门平均技术水平上。
⑤ 更为详细的分析参阅：孙中才，《农业经济数理分析》中国农业出版社，2006.22－29.
⑥ 20世纪后半叶以来，世界农产品的年均增长率为2％。而人口的年均增长率为1％（OECD，1998）.
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