公共政策执行中执行主体的偏差行为表现与分析
——以国有土地上房屋征收与补偿政策为例
□何 娜
【内容摘要】 公共政策的执行在公共政策的生命周期中扮演着一个非常重要的角色。公共政策在执行中会存在很多困境，甚至会引发一系列的社会冲突与矛盾。本文以公共政策执行主体(政府、公众)为视角，分析两者在政策执行中的偏差行为和由此带来的社会影响。在国有土地上房屋征收与补偿政策的执行中，政府的偏差行为主要体现在暴力恐吓、隐瞒诱骗、比赛运动、选择扭曲等方式，这些偏差方式在执行中的运用使政府产生了身份合法性危机。公众的偏差行为主要体现在极端、抗争、老赖等方式，这些方式的运用加剧了政策执行的困境。
【关键词】 公共政策执行；政策执行主体；偏差行为
现如今，我们已经进入大数据时代，信息的传播速度和范围非常之广泛，特别是负面信息的扩散速度有时甚至不可控，最近几年政府在城市化建设过程中关于征地补偿发生的一系社会事件，尤其是一些恶性事件，加剧了政府和社会的矛盾。在这些冲突中人与人、人与社会、人与政府之间的冲突尤为明显。本文以国有土地上房屋征收与补偿政策为例(以下简称拆迁补偿政策)，主要浅析在公共政策执行中公共政策执行主体的偏差行为和由此引发的社会冲突，其本质就是阐述在非常态社会中群众与政府之间的冲突。陈振明教授在其《政策科学》一书中引用了美国公共政策学者尤金·巴达克的著作，尤金以博弈理论来分析公共政策的执行过程,他认为公共政策执行过程就是一个比赛,比赛中会有冲突和竞争,每一个参加者都渴望在竞争和冲突中用最小成本去获取最大收益，如若失败，他们都希望将损失减少到最低程度[1]。
一、问题的提出
近几年来，网络上不仅出现了一个热词“钉子户”，关于最牛钉子户的新闻时常发生，而且出现了由拆迁引发的一系列悲剧和社会矛盾，如山西太原暴力拆迁、江西宜黄拆迁悲剧、江苏连云港父子自焚拒暴力拆迁等。这时候问题就来了，为什么在法制化的今天群众乐于聚众闹事？为什么政府政策执行人员对待闹事群众没有办法？作为政策的受益者，群众为何不领情，不买政府的账。问题到底出在哪里？美国著名公共政策学者艾利森认为，政策目标如果想要如期实现，最初拟定方案的贡献率是10%，而剩下90%在于相关部门执行政策的效率[2]。这就给我们提供了一个依据，一个好的政策方案尤为重要，但政策的有效执行是至为关键的，是政策执行中的核心要素，组织或人作为公共政策执行过程中的特定主体，应该对政策执行的直接或间接结果负主要责任。否则这一环节出错，政策执行主体中政府和公众将陷入不断地冲突中。美国学者托马斯·史密斯认为有四个因素在政策的执行过程中扮演着非常重要的角色，一是非常理想或成功的政策方案；二是政策执行的环境；三是政策受益的目标群体；四是政策执行的相关机构[3]。史密斯的观点比较全面地概况了公共政策执行过程中的一般情况，就影响政策执行过程的四个因素来说，这四个因素都非常重要，前两个因素是后两个因素的前提，一般在政策制定前讨论，后两个因素在政策执行时较为重要，甚至可以说是政策执行成功之门的钥匙。后两个因素是本文讨论的重点，本文以拆迁补偿政策为例，试着阐述这些问题，并剖析政策执行中政府与公众冲突的根源到底出在哪里。
二、定义的厘清
(一)公共政策与公共政策执行的本质。
转变相关工作人员的管理理念和完善相关的管理制度，可在一定程度上为林业产业结构的优化打下坚实的基础。在有关林业资源的管理中，根据当地的实际情况和居民以及市场的需求来优化林业的产业结构，有针对性地栽培合适的植株，在此基础上对本地的林业资源进行合理的规划和应用，这对林业资源实现其经济和生态价值具有十分重要的意义。优化产业结构不仅能为林业资源的管理提供必要的经济支持，还能在一定程度上改善相关工作人员的工作环境。
1.公共政策的本质。不可否认的是(几乎所有人都承认)公共政策的本质和核心就是公共利益，而公共利益主要的核心是公共性。不同的人在公共利益的认识上有些许偏差，通常有两种认识“公共机构的利益”和“集体的利益”，但只要抓住公共利益的核心“公共性”，偏差也是在一个有效范围内活动。
2.公共政策执行的本质。公共政策执行是指政策的执行主体，一般是指政府机构建立新的组织形式，使用社会上和政府部门拥有的相关政策资源，通过政策解读、媒体宣传、试点实验、有效实施、部门协调与上级监控等各种策略，将拟定的政策变为现实实践，从而实现既定政策目标的活动过程[4]。公共政策执行是公共政策过程最为关键的环节，政策执行无效率或选择性执行，都将导致公共政策的失败[5]。公共政策的执行其实是一种媒介，一是政府通过执行公共政策实现了政策的目标，提高了政府的社会合法性；二是社会公众在享受公共政策成果时更加依赖并信任政府。所以公共政策执行的本质就是行动与实干。行动就是把公共政策文件落实到实处，而不是依然停留在口头或表面。实干就是实实在在的执行好公共政策，让老百姓体验到由政策带来的获得感。
(一)公共政策执行中政府的偏差行为。政策执行主体行为偏差,名称各异，有些学者把它称作政策执行走样、政策执行中梗阻、执行障碍、执行不力、执行变形、变异、执行失真、执行失灵和执行失控等，但他们共同内涵都是政策执行中对政策目标的背离,产生不良后果的政策现象[6]。在国有土地房屋征收与补偿政策中政策执行主体行为异化趋势非常明显。主要表现在以下几种行为方式。
二维超声联合四维彩色多普勒超声的确诊率显著高于单纯二维超声的确诊率，具有明显的统计学差异（P＜0.05），见表1。
三、公共政策在执行中执行主体的偏差行为
3.比赛运动式。执行一项政策就如同进行一项比赛，谁先到达终点谁就是冠军，谁的绩效就突出，无论在比赛时采取哪种方法，无论社会是否接受，无论产生了多么恶劣的影响。只要结果达到了，就是优秀运动员。这种方式在房屋征收与拆迁的执行中尤为明显，上级要结果，利益集团要结果，执行人员要绩效，运动式执行就避免不了。
2.隐瞒诱骗式。对不知真相和信息掌握不完全的公众来说隐瞒诱骗是一种“非常好”的执行方法，既不会惹怒公众，又不会有流血事件。在公众醒悟之前，这种方法都相当奏效。
(二)公共政策执行主体。公共政策的执行主体包括官方执行主体和非官方执行主体，官方执行主体包括行政机构、司法机构、立法机构和执政党，非官方执行主体包括社会大众、NGO、大众传媒、社会智库等。在中国的实际中一般来说执行主体是以政府为主导的官方主体，包括官方组织和个人。最近很多学者发表了一些文章，主要阐述公民参与公共政策执行的重要性和重要意义，虽然公共政策的执行主体在在中国情景中确实少了很多重要参与环节，但公民这个重要的环节不能忽视，本文把公众同政府放在一个层次，同作为公共政策执行主体来研究。
4.选择扭曲式。由于公务人员有相对的自由裁量权，政策本身有一定的弹性，政策的解释也就有一定的空间与空隙。在利益冲突面前，政策执行者习惯选择执行对自己或组织有利的那部分政策，如果政策的倾向性不明显，那执行者就喜欢扭曲政策以满足自身利益。
读出电路的核心是128×128像素单元阵列电路,本文所设计的128×128像素读出电路的结构示意如图1所示。
公共政策在执行中会存在很多困境，包括政策本身的困境、政策执行主体存在的困境，本文讨论的重点是政策主体由于其偏差行为导致的政策执行困境，也就是公众与政府的冲突，实质也是公众与公务人员的冲突。下文就这个问题试着分析原因，一是政府存在的问题，二是公众存在的问题。因为公共政策的有效执行离不开人力资源、物力资源的有效支持，和相对丰富的物力资源比较，人力资源相对稀缺，主要体现在能办事，能处理事、有责任、有当担的人或组织较少。上述已经解释了我国公共政策的执行主体主要是政府和大众，主要以政府为主导的公共部门或公务员及广大的人民群众。可以这么说，公共政策是由人来执行的，组织只是一个依托，人的行为对公共政策的执行来说尤为重要。
1.暴力恐吓式。政策执行者被政府赋予执行政策的权力，便喜欢权力极端化，甚至以强权加之与公众，通常采取恐吓，暴力等强制手段。强拆队伍扰乱百姓的生活，人民似乎生活在水生火热之中，没有人替他们说话，直到死了人或产生严重的社会影响才有部门去象征性的关注，去管。电影“战狼2”的开始就生动地呈现了这样的画面。
(二)公共政策执行中公众的偏差行为。任何偏差行为都有一定的背景和社会原因，不能单独指责谁，也不能片面拥护谁，只是说在偏差行为中哪方更是冲突的导火线，哪方更需要作出改变。在房屋征收与补偿政策中，公众同样是作为一个参与方在与政府对抗，这种对抗不仅严重影响到政策的有效执行而且加剧了政府和公众的矛盾，这对社会主义和谐社会的构建来说形成了相当的阻碍。
公共政策执行主体中政府行为异化是非常危险的，这不仅会带来恶劣的社会影响，而且会产生一系列难以遏制的社会冲突，甚至会危害到国家的政治体制。在本文分析的冲突中，这是一个决定性的因素，也是一个难以在短时间改变的因素。
至此，或可理解为何林苍晓老师明知没有先例可循仍屡屡逼迫自己绝境求生，为何创作团队明知难以甚至不可能像之前的作品那样讨得大部分观众的喝彩，却依然要投入更多的心血去把这部作品重新般上舞台。
公众行为偏差是指公众在政策执行过程中表现出一种非常态的心理状态，这种心理状态对公共政策的有效执行产生严重的阻滞。一般表现在以下几个方面。
1.极端式。因为公众不相信政府，不认为政府的政策能给他们带来好处，当政策执行者开始执行政策时，公众的心理和行为表现出一种极端化，比如以自己的生命作为威胁或者威胁到执行者的生命，让政策难以执行。这也是在房屋征收与拆迁政策中一种常见的冲突方式。
2.抗争式。公众这时已经知道自己无法抵抗政府强力执行政策，便不直接与政策执行者发生冲突，而是默默抗争，不认同政策执行，不表明同意态度，不签字。进而选择向更高一级政府信访揭发检举以维权。
3.老赖式。在公共政策的执行中，公众作为执行主体有时表现出一种抵赖的行为，他们就算是享受到了由政策带来的优惠，政府在拆迁和征收中也给他们合理的补偿和安置，但是，公众至始至终不承认政策的合法性，认为自己理所应当得到政府的照顾，因此和政府的关系一度恶化，阻挠政策的执行。
四、结语
著名政治学者韦伯曾经说过，执行一项政策比制定一项政策更难。确实，政策执行是一个非常复杂与困难的过程，其中的利益博弈、行为偏差、行政文化都对政策的落实起到阻滞作用。只有具体分析公共政策执行中执行主体行为偏差的方式和产生行为偏差的原因，方可对症下药采取相应的对策措施。
对于混合物试样来说,不单是膨润土之间的作用产生强度,也有可能是砂颗粒之间的接触产生强度.为了判断混合物中粗颗粒是否接触,引入砂骨架孔隙比es的概念[12],其定义为混合土中砂以外成分的体积Vother与砂颗粒体积Vsand之比:
【参考文献】
[1]陈振明等.政策科学[M].北京:中国人民大学出版社,1998：318
[2]陈振明.公共政策学——政策分析理论、方法和技术[M].北京:中国人民大学出版社,2004:244～245
[3]ThomasB.smith,The policy implementation process[J].policy sciences,1973，4(2)：203～205
[4]陈振明.公共政策分析[M].北京:中国人民大学出版社，2003：225
[5]宁国良.论公共政策执行机制问题[J].求索,2004,6:71～72,220
[6]张玉强.公共政策执行偏差的再思考——以政策制定主体为视角[J].宁夏党校学报,2010,12(5):56～59
【作者简介】 何娜(1993.11～)，女，贵州贵阳人；贵州财经大学硕士研究生；研究方向:公共政策