近中期我国财政体制改革目标取向及操作步骤，本文主要内容关键词为：取向论文,体制改革论文,操作步骤论文,财政论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1994年起我国开始实行新的财政体制，这是一次具有历史性突破的体制转换。然而，新体制并不是尽善尽美的，与市场经济体制所要求的规范的财政体制还有一定距离。随着国民经济的发展和国民经济格局的变化，新财政体制必然会产生与经济发展不相适应的新矛盾和新摩擦。从近中期来看，我国的财政体制还有待进一步进行调整和改革。
到2000年，我国财政体制改革的目标模式是：“两个比重”有所提高；中央与地方事权明确定位，税收划分合理，中央对地方的转移支付方式透明度高且有效，中央与地方各自建立起独立的税收体系和预算体系；财政收入具有随着经济发展自动增长和财政支出自我约束、严格监督机制；税负公平、直接税为主、监管严格的税收体系；企业具有完全意义上的独立经营、自负盈亏运行机制。
实现上述目标模式，大体可分两步进行。第一步：“八五”后期至“九五”前期（1995-1996年），主要是对除分税制和税制以外的财政体制支体部分进行改造或重组。重点是改革财政费用支出体制、财政补贴体制、国有资产管理体制，理顺国家与企业、国有资产产权等的财政分配关系，建立起财政支出约束机制，提高财政支出的有效性。第二步：“九五”中后期（1996-2000年），主要是进一步调整和改造财政体制的主体部分，即税制和预算管理体制，结合中国实际走国际规范化的道路，建立起财政收入与经济发展相适应的增长机制和保证国民经济健康运行的调控机制，实现财政经济运行的良性循环。
（一）1995-1996年：主要是改革财政费用支出体制、财政补贴制度、国有资产管理体制，建立财政资金运用的约束机制和产权关系明晰的国有资产管理体制及其与之相适应的现代企业制度。
1、建立产权关系明晰、独立经营、自负盈亏的现代企业制度和国有资产管理新体制。
——进一步转换企业经营机制，理顺财政与企业的关系，决不再走减税让利的老路。财政对企业平等征税；企业占用国家资金相应上缴利润，借用银行贷款自担风险。
——深化国有资产管理体制改革。一是明确国有资产的属性。国有资产属国家所有，不能分属于不同部门所有，国家职能部门只能受国家委托代表国家所有。二是建立起企业独立经营、自负盈亏并承担对国有资产负有保值、增值责任的自转机制。企业的经营自主权和责任可以通过独资经营、合资经营、联营、企业集团和股份制等经营形式体现出来。三是为了避免国有资产流失，应继续开展清产核资工作，同时建立监督机制，使国有资产的转让、出售、报损有一套严格的制度。
2、改革行政事业单位财务体制，建立财政支出体制，努力减少财政支出浪费现象。要进一步改变国家包揽过多和监督不力的财政支出体制，严格界定财政支出的范围，努力提高财政支出的使用效果。要建立财政收入制约财政支出的机制，预算的安排和追加必须严格按照法律程序办事；完善复式预算，增加财政支出的透明度，强化法规制度约束与程序控制，同时发挥全社会各方面对财政支出的监督作用。
(1)改革行政事业经费支出体制。
——对政府机关的经费要在严格定编的前提下，实行定员定额管理，决不允许任何形式的创收活动。行政机关经手的收入，要实行收支两条线分别管理，实现精兵简政和廉洁公正。
——对需要国家拨付经费、实行差额预算管理的事业单位，实行国家财政补助、单位自求平衡的管理办法，促进其转换机制、扩大资金来源，以有利于社会事业的发展。
(2)建立财政支出检查、监督制度。
——各项财政支出实际执行情况都必须严格监督和检查，对于由于主观原因造成的浪费、贪污或超标准支出者，要严格追究其经济责任，严重者依法追究法律责任。
——要大力加强审计、会计事务所等监督中介机构，各项费用支出都必须进行严格审计。
3、改革财政补贴制度。在总量上，逐步缩小财政补贴的范围和尽量减少补贴数量，减轻财政负担，以有利于财政宏观调控；在结构上，调整财政补贴分布格局，建立合理的财政补贴分配机制，以有利于国家产业政策的实施。
——配合企业经营机制的转换，取消非政策性经营亏损补贴；同时，随着价格关系的理顺，逐步减少最终直至取消企业价格补贴。
——逐步取消外贸亏损补贴，完善出口退税制度，防止多退、乱退和重复退税现象。
——建立财政贴息基金，对国家重点建设中的基础产业或“瓶颈”产业等建设周期长、利润率比较低但社会效益比较好或有发展前途的建设项目实行贴息贷款制度。
——全面推进住房商品化。第一步是提高公有住房的租金水平，尽快使租金能补偿住房基础成本；第二步是在逐步提高职工工资的前提下，全面实行住房商品化，不论是新公有住房还是旧公有住房，一律以商品价格卖给职工。这样，一方面实现住房资金的良性循环，另一方面有利于从根本上解决住房分配不公和住房紧张的问题。
——建立社会保障制度。改革公费医疗制度，实行医疗保险制度。改革职工退休金由各单位发放的体制，建立由职工、单位、国家三方共同负担并由社会统筹和统一支付的制度。
——改革企业、行政事业单位福利或后勤服务体制，推行职工福利补贴货币化和后勤服务商品化、社会化。将企事业单位和行政机关的后勤服务推向社会进行商品化经营，各单位需要后勤服务由单位在社会上以等价交换的方式自主选择。
4、进一步深化复式预算制度改革，发挥其制约财政支出的功能。复式预算是相对全部财政活动在一个预算中反映的单式预算而言，指由两个或两个以上的预算反映财政收支活动的一种预算制度，这是西方国家财政普遍采取的收入制约支出的一种制度。我国从1992年开始实行复式预算制，将财政收支按照生产性与非生产性的标准划分为两个预算，即经常性预算和建设性预算。经常性预算以税收为主要资金来源，收支相抵一般有较多的结余；建设性预算一般以债务和经常性结余为主要资金来源，赤字反映在建设性预算中。对比单式预算，实行复式预算，一是便于了解经常性收支与建设性收支的变化情况；二是限定赤字和债务的流向，增加了财政资金使用透明度。但目前我国的复式预算的具体做法不够规范，不能适应财政宏观调控职能的需要。主要问题是：(1)预算科目的划分不够科学，它只是在原有收支科目的基础上进行粗略划分；(2)建设性预算没有稳定的资金来源；(3)预算范围狭窄，一些属于政府收支行为的资金活动，如养路费、电力开发基金、煤炭开发基金等中央各个部门掌握的专用基金仍游离于政府预算之外。
为了体现建立社会主义市场经济体制和加强国家宏观调控能力的要求，体现财政支持经济建设、提供社会公共消费的双重职能和对不同性质的预算资金实行区别管理以及国际惯例的要求，必须对现行的复式预算制进行修正和完善，主要是拓宽预算体系。初步设想，新的预算体系将包括政府公共预算（经常预算）、资本预算、财政投融资预算和社会保障预算四部分。具体如下：
(1)政府公共预算。政府公共预算属经常预算，其收入主要包括增值税、营业税、关税、农牧业税、企业所得税等，经常预算支出主要包括行政管理费、各项事业费、国防费等。
(2)资本预算。资本预算的收入将包括政府公共预算的结余、国有企业上缴的利润、股份企业国有股份的股息和红利、基建贷款归还收入、能交重点建设基金以及国家各项专项基金收入等；资本预算支出主要包括国家经营性基本建设投资、国有企业流动资金投资、国有企业亏损补贴、政策性贷款贴息等。
(3)投融资预算。投融资预算是指国家以政府信用形式组织的收入和安排的支出。投融资预算收入将主要包括资本预算结余或差额、国库券收入、邮政储蓄收入、专业银行购买的财政债券、国外借款收入、财政信用资金和政府借款收入；投融资预算支出包括财政用有偿使用的形式安排的支出以及国库券还本、国外借款还本等。
(4)社会保障预算。社会保障预算是指国家以行政性手段筹集并管理的社会保障收入和安排的支出。社会保障预算收入将包括社会养老保险基金收入、社会待业保险基金收入和社会医疗保险基金收入；其支出包括社会养老保险基金支出、社会待业保险基金支出和社会医疗保险基金支出。
以上四种预算编制的原则是，先政府公共预算，后其它预算。经常性预算应保持收支平衡并有结余，结余转入资本预算。资本预算要坚持量力而行、并注重使用效益的原则。资本预算的收支差额可通过投融资预算以融资的方式弥补；投融资预算的安排应面向全社会，其收入要保持合理的规模和结构，支出要体现国家产业政策和效益原则；社会保障预算应单独编制，收支基本平衡，略有结余。
5、深化国债制度改革，发挥国债对经济的调控作用。目前世界各国政府普遍运用国债弥补财政赤字、平衡财政收支和协调财政政策与货币政策，以实现宏观经济目标。我国从1979年开始，随着国家财政赤字的扩大逐步增加了国债的发行，这对于弥补国家财政差额、扩大国家财力、筹措重点建设资金、引导资金流向、减轻通货膨胀压力等起了重要作用。然而，目前我国的国债只是一种被动或被迫使用的手段，没有建立起国债适度规模的约束机制和有效运行机制，国债市场还没有真正建立起来，影响了国债的发行规模和效益。因此，必须进一步改革和完善我国的国债体制。
国债体制的改革目标方向是：以市场为基础，确立债权、债务的平等关系；以有偿为原则，实现国债收支的良性循环。
——完善国债一级市场。首先，要逐步实现国债销售的市场化，即根据社会资金的分布和构成，合理配置国债的期限与结构；根据金融市场利率和证券投资平均收益率，确定国债的发行价格和发行利率，采取适当的方式通过中介机构面向社会销售，建立起国债一级市场。其次，改变国债的发行方式，发行部分强制国债。在世界许多国家，强制国债作为一种与自由国债相对应的国债范畴是始终存在的。我国也应对商业性金融机构（包括保险公司）以及住房公积金等专项基金发行特定强制国债。
——开拓国债二级市场。一是逐步增加国债交易的种类，以吸引不同类型的投资者，同时发挥国家在调节国债市场中的主导作用，进一步活跃证券市场。二是财政部逐步建立国债调节基金，在国债价格发生较大波动时进行吞吐调节。三是人民银行相应建立起专项平准基金，协助财政部平抑国债市场，在交易机构上要逐步形成独立核算、独立经营的证券公司间的网络系统，为证券公司之间的公平交易提供保障条件。
——建立有偿使用部分国债资金的制度。随着我国国债规模的扩大，国债的还本付息已成为财政越来越沉重的包袱，仍采取借新还旧、调整债务结构的办法只能起到缓解债务，而不能最终解决债务问题。解决债务问题的最终方法，只能是依赖于创造可靠的偿债资金来源。国债收入的有偿使用，是创造这种来源的最有效的方法。应分别设立赤字债和建设债。赤字债主要用于弥补财政赤字，偿债资金来源可用新增财政收入来弥补或者发行一小部分转换债。建设债所筹资金以有偿的方式用于国家经济发展中生产性建设项目。
——国债品种应进一步多样化。适应不同的收入阶层、不同居民的需求，发行长期、中期、短期相结合的不同种类的国债券，以广泛吸纳各项社会资金，引导社会资金的流向。
（二）1996-2000年：改革的主要内容是从根本上理顺国家与地方、企业及其他利益主体间的分配关系，利益的转移完全依赖制度和法律而不是人为的方式实现；税制公平合理，建立起税收与经济发展自动增长机制；建立健全真正意义上的自主经营、自负盈亏的企业经营机制。
1、重新划定中央政府与地方政府职权及其相应财政收支范围，进一步理顺中央与地方的分配关系，建立起规范的分税制制度。
(1)通过法律来规范各级政府的财政行为，调整财政收支范围。政府通过推行现代企业制度的改革，继续还权于企业，坚决制止针对企业的各种乱摊派、乱集资、乱收费。同时，政府应承担起更多的社会公益事务，更彻底地退出属于企业的生产经营领域；企业不再承担属于政府的社会公益事务。明确国家作为投资主体的范围，各级政府都应将投资领域收缩到基础设施和基础产业方面。为了改变企业办社会的状况，可以考虑将企业办社会公共福利占用的国民收入，改由政府统一管理，这样有利于减少社会浪费，提高全社会的经济效益。
(2)把收入分成制度转变成彻底的分级、分税、分率征收制度。尽量不设共享税，即使要设，如增值税，也可采取分率计征的办法，取消从中央分成的增量中返还地方一部分的规定。除中央直属的特殊行业外，要逐步改革按照隶属关系征收所得税的做法。
(3)建立一套科学、完整的中央向地方转移支付制度。为了调节地区财力分布的不平衡，扶持国家亟需发展的产业，实现经济协调发展和各民族、各地区的共同富裕，根据我国实际，应建立规范的中央对地方的补助制度，或称转移支付制度。要按照因素法确定中央对地方补助的数额，同时通过立法加以界定，以增加转移支付的透明度。转移支付的方式可以采取以下几种：
一是一般性补助，即税收返还。首先，必须按照因素法测定地方财政开支的一般水平，然后将其与收入对比。如果支大于收，由中央财政给予一般性税收返还，它主要用于平衡地方政府公共预算，满足地方政府最基本的开支需要。对一般税收返还，中央不应规定具体用途，由地方政府统筹使用。一般税收返还的数额，视中央税收增长状况而相应增长。
二是特殊因素补助。为了调节地区间经济差距和调整经济布局，体现民族政策和产业政策，中央财政应根据中央财政的税收增长状况，对老少边穷地区在一般税收返还的基础上另外给予特殊补助。
三是临时专项补助。为了体现国家产业政策，支持国民经济中“瓶颈”产业的发展，中央还应对地方某一特定项目给予补助。该类补助要求：一是范围不能太宽，主动权在中央，地方不能讨价还价；二是地方对中央专项拨款应有配套资金，以发挥中央财政的资金导向功能；三是地方对中央财政专项补助必须纳入地方财政建设预算，实行统一管理，并建立专门帐户，专款专用，同时实行严格的项目验收制度。
一般性补助的确定，一定要取消长期以来一直惯用的基数法，代之以因素法，即区别不同因素（如经济发展、区域情况等）核定各项经费支出标准，包括按规定的行政人员和事业人员相应的人头经费标准、接受基础教育人头支出标准、卫生保健经费支出标准，等等。按照不同档次的支出标准计算出各地的支出基数，以此与地方收入对比确定中央对地方的补助数额。
2、进一步完善税制，发挥税收调节经济、实现公平分配的职能作用。
(1)建立以直接税为主、间接税次之的新税收体系。世界经济发展史表明：经济越发达，税制结构越高级化，即直接税占全部税收的比重随着经济的发展呈提高趋势。目前西方国家普遍采取以直接税为主的税收体系。到2000年我国的经济发展水平将有较大幅度提高，这将为我国税制结构的转换提供物质条件。采取直接税为主的税收结构可以减少重复课税，调节社会分配，实现社会公平，体现市场经济规律的客观要求。因此，在我国经济体制由计划经济向市场经济转轨和经济由低收入向中等收入水平转化的过程中，必须遵循税收高级化的国际轨迹。为此，一是要加强对个人所得税类包括个人所得税、遗产税、赠与税等的征收管理；二是要加强对企业所得税的征收，严格税收减免，避免税收流失；三是开征社会保险税等直接税。社会保险税由职工个人和用人单位按照工资和营业额的一定比例交纳，该税种应逐步成为我国税收体系中的一个核心税种。四是进一步扩大和加强对资源税、财产税的征收管理。
(2)完善地方税体系。逐步把地方税规模扩大到占国家税收总额的30%，占整个地方财政收入的70%左右，省、市、县都拥有自己的骨干税种。地方税体系内的大税种仍由中央立法，由国家统一制定征收细则；中等税种也由中央立法，地方因地制宜制定征收细则；一些不影响其它地区的小税种可由省级立法，征管减免权也归地方。
(3)建立严格的税收监管体系。一是制定细致、严格的税收法则，税种、税率、纳税期限、惩处等尽可能作出具体规定。二是建立严格的纳税申报制度，应纳税企业和个人到期未纳税或有意偷漏税者，应受到严厉的处罚。三是赋予税务官员以全权执行国家税法的权力，任何政府官员不得在职权范围之外以任何借口对应纳税者给予税收减免。四是建立个人（主要指政府公务员和国有企业的中高级管理人员）财产申报制度，对于个人收入或财产来源不合理或来源不明者，按照其价值量课以税率较高的惩罚性税收；对于达到征税起征点的个人合法收入，要严格依法征收个人所得税，避免税收流失。
3、建立财政良性循环的运行机制，改善财政运行的宏观环境。按照社会主义市场经济的要求，财政的运行应以市场配置资源为基础，在此基础上矫正和弥补市场机制的不足和缺陷。
(1)真正建立起财政收入与经济发展相适应的增长机制。严格税收减免，企业必须依法纳税。同时，财税工作要面向全社会，努力开辟新财源，促使财政收入不断稳定增长。
(2)建立财政支出与财政收入基本适应、财政收入制约财政支出的财政运行机制，努力减少财政差额。财政预算支出的安排一定要量入为出，收支差额最好控制在10%以内。差额规模一定要考虑发债能力，而发债规模一定要考虑社会承受能力，即国债发行规模一定要与全社会资金进行平衡。同时，国家应实行弹性预算制度。按照不同的产值、不同的物价水平等因素编制出不同的预算方案，年终按实际经济发展速度和物价水平对预算进行调整，以此作为考核预算执行情况的依据。这样可以剔除客观因素对预算执行者业绩的影响，有利于考核财政支出是否合理，也有利于控制财政支出规模。
(3)完善财政调控机制，以发挥财政保证经济协调健康发展的作用。在市场经济下，财政是调节经济运行、实现国民经济协调发展的重要方面。然而，由于目前“两个比重”比较低，调控手段和调控方式仍是以传统的行政方式运作，财政调控机制难以发挥作用。为此，一是进一步将“两个比重”提高到保证国家宏观调控需要的水平上来，力争2000年财政收入占国民收入的比重比目前提高3-5个百分点，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到60%左右。二是将调控方式转到直接调控（如预算调控）与间接调控相结合的轨道上，一方面通过调控利益分配，引导生产、流通、消费、投资等经济行为；另一方面调整财政支出结构，促进社会经济结构的协调发展。
执笔：王如骐、吕宙
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