粮食新增财务挂帐问题的思考——从粮食清查审计结果看我国粮食流通体制改革，本文主要内容关键词为：粮食论文,看我论文,体制改革论文,粮食流通论文,财务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
粮食是关系国计民生的特殊商品，粮食流通体制改革是我国当前经济体制改革中一项非常重要的内容。根据审计署等八部委《关于清查审计农业发展银行和粮食系统有关问题的通知》要求，我省各级审计机关在财政、农发行、粮食等部门的配合下，于1998年6月至8月对全省粮食系统1992年4月1日至1998年5 月底粮食财务挂帐和其他不合理占用农发行贷款情况进行了清查审计。列入这次全省粮食系统的清查审计对象共584个单位，其中：粮食结算中心71家、粮管所388 家、 其他粮食企业125家。同时延伸审计（调查）了350家有关单位（不含宁波，下同）。通过清查审计和审计调查核实：截止1998年5月底， 全省国有粮食企业占用农发行贷款本息921024万元，其中新增亏损挂帐达199010万元；库存粮油占用农发行贷款523060万元；从中还发现粮食企业大量违规挪用农发行资金，造成不合理占用农发行贷款挂帐达136516万元。同时也表明，粮食流通体制非改不可，粮食财务挂帐非解决不可。
一、清查审计发现的粮食企业财务挂帐中的主要问题
（一）粮食企业新增财务挂帐主要构成及问题
经审计清查认定， 截止1998 年5 月底， 全省新增粮食财务挂帐199010万元，而粮食部门经自查核实后的自报数为260924万元，审计核减59984万元，核减率23%， 挂帐的主要原因有：财政补贴不到位挂帐108106万元、 企业经营亏损挂帐79400 万元、 违反财经法规造成损失5468万元、财产损失4958万元。清查审计核减亏损主要是：补贴收入不按规定纳入损益、虚假销售扩大亏损等核减额40306万元， 其余为空库多报补贴和多提应收利息补贴等。通过清查审计，粮食企业亏损挂帐中主要问题是：
1.违反财经法规造成的净损失占用5468万元。
2.因各种原因造成的财产损失占用农发行贷款4958万元。
3.由于粮油市场变化，企业内部管理不善形成粮食企业巨额的经营亏损，占用农发行贷款达79400万元。
4.按财务制度规定尚未摊入损益的费用开支占用农发行贷款268 万元。
5.财政补贴未及时到位形成财务挂帐，至1998年5 月底全省粮食企业因政策性补贴未到位挂帐108106万元。经延伸调查，全省各级财政部门累计结转未拨付粮油政策性补贴资金达49069万元。
6.粮食企业移用部分粮油差价或补贴导致挂帐。
7.转移利润、虚假销售，扩大亏损。
8.违反规定逆价销售，造成亏损挂帐。
9.粮食企业盈亏不实。
10.部分财政、粮食主管部门截留、移用上级专项补贴导致挂帐。
（二）粮食企业不合理占用农发行贷款挂帐136516万元主要构成因素和问题
农发行粮油贷款是国家用于收购政策性粮油而发放的专项贷款，为了保证国家政策性粮油收购和保护广大农民利益，有关部门三令五申，不得挪用于其他业务。但近年来粮食企业因各种原因，农发行专项贷款被占用于其他多种经营业务，部分专项贷款用于附营业务经营性周转，部分用于建造宾馆、饭店、办公楼、住宅等固定资产，部分被外单位长期占用，有的甚至将专项贷款投入高风险的期货、股票经营及房地产经营，部分已形成巨额亏损，违规性质严重。至1998年5月31日， 全省粮食企业不合理占用农发行粮油贷款以及个人和粮食系统以外的部门挪用企业从农发行取得的粮油贷款共136516万元。 其中附营业务占用80197万元； 生产性固定资产占用28917 万元； 粮食企业自行挤占挪用占用17845万元；其他部门挤占挪用占用5176万元； 未列入损益的无法收回的应收帐款占用4381万元。清查审计反映出来的主要问题是：
1.全省粮食企业附营业务占用农发行粮油贷款80197万元。
2.全省粮食企业因粮油收储业务需要而购建的生产性固定资产占用农发行粮油贷款28917万元。
3.全省粮食企业自行挤占挪用农发行贷款用于粮食生产经营以外的共17845万元。
4.全省粮食企业农发行贷款被其他部门挤占挪用达5176万元。
5.全省粮食企业按制度规定未列入损益的无法收回的应收帐款占用4381万元。
二、原因分析
（一）粮食企业改革不彻底，政企不分，责任不清。自1984年以来，粮食企业虽然经过几次改革，但绝大多数企业仍然停留在吃国家财政补贴的“大锅饭”状态，职工切身利益没有与企业的经济效益真正挂钩。同时，粮食企业走向市场起步较晚，经营观念、经营手段相对滞后，企业经营管理水平难以适应市场经济的要求。粮食经营企业为了增强自身经济实力，减轻负担，近几年来，也开展投资、联营、承包等多种经营业务方式，可因管理水平跟不上市场经济的发展，一些企业经营状况不佳，有的货款被骗，造成财产损失。经营性业务不仅无法弥补政策性亏损，反而在某种程度上牵制了政策性业务的开展，影响到政策性业务亏损加剧。同时，一些收储企业既从事政策性粮油的收储业务，又从事自营的粮油购销业务及其他附营业务，从而造成各项业务所需资金混用，致使大量的粮油专项贷款资金被占用。
（二）粮食购销体制不顺。表现为：为保护农民的种粮积极性，实行粮食收购保护措施，粮食收购价格由政府规定，收购数也由政府下达计划，并实行敞开收购，而销售环节则几乎完全推向市场。这样的购销体制，加上我省粮食产销总量基本平衡，但品种结构极不合理实情，导致我省粮食收购价格高，成本大。当粮食生产丰年，个体粮贩乘机从外地大批调入低价粮冲击市场，相互降价竞销，使国有粮食企业在多元化的市场竞争中难以发挥粮食主渠道的作用，尤其是我省收购品种以早籼谷为主，与居民的消费水平有一定的差距，造成该品种库存越来越大，形成库存增加而销售量下降，陈化粮上升的局面，增加了利息和费用支出。粮食企业的粮食购得进，销不出，使企业的亏损增加。
（三）粮食企业人员多，负担重。再加上近几年受市场冲击，粮食企业本身步履维艰，仅靠经营粮油业务显然不能消化包袱，解决冗员问题。一些地方安排的差额补贴，仅能支付粮食企业职工工资及退休人员工资、医药费等正常经费开支，弥补粮食政策性经营的亏损已无资金来源。
（四）有的财政、粮食主管部门未能及时将各项政策性补贴拨付到位，而粮食企业的农发行贷款利息仍需按时支付，因此增加了亏损。这其中既有地方财力紧张，预算安排补贴缺口较大的原因，也有某些财政部门、粮食主管部门滞留、移用上级拨入的粮食政策性补贴资金的原因。而粮食政策性补贴被滞留、挪用，一是由于粮油补贴款项多渠道拨付，也为外部监督设置了人为障碍，为粮油补贴款项的“跑冒滴漏”提供了客观基础。按现行粮食财务管理模式，从中央到地方、从地方到部门、从部门到企业实行的是多级次拨付，财政与粮食系统的交叉拨付，纵横交叉环节多。二是一些地方采用亏损补贴包干。包干基数一年一定或一定几年的方式，存在较多人为因素，输赢押在包干基数上，也带来许多消极后果。有的地方包盈不包亏。包盈的将本来有限的财政补贴移用到造宾馆等，包亏的粮食部门有的以包干基数偏低为由，继续向财政部门要求追加，财政部门不追加，就占用贷款挂帐。同时，亏损包干中未明确区分人员经费支出与企业政策性亏损补贴，把一些不合理的非政策性亏损也通过收入退库方式包干进去，使本来财力较弱的各级财政难以承受消化。
（五）国家专储粮油的利息补贴标准低于企业实际发生的利息支出，而确定的费用补贴标准又偏低，代储企业实际费用水平在成倍增长，造成企业入不敷出，收支差额最终形成亏损。
（六）农发行资金管理体制存在缺陷，导致农发行贷款被不合理占用。我省实行的通过结算中心上贷下转的政策性业务未能真正做到钱随粮走，代理企业收购款结余和抛售给系统内的政策性粮油没有及时结清。农发行粮油贷款中，调销贷款使用范围较广，没有严格界定，同时对该项资金监督力度不够，对粮食企业调销后的贷款，没有完全做到“卖多少粮，收多少贷款”。对企业售粮款移用没有有效的监督机制，未采取更完善、更可行的收贷办法，未能按“库存挂钩”原则及时调整贷款。对违规运用贷款缺乏严厉的经济制裁、行政处罚措施，以至于企业不合理贷款，并被长期占用。另外从清查审计反映，不符合农发行业务范围发放贷款中，1994年从农行划转的贷款占有一定比重，由于当时在代理制情况下，存在着代理体制不顺，权责不清，利益驱动，约束乏力，导致了代理中代而不理、资金撇开供应，有章不循，违章难究。加上代理力量普遍不足，业务不熟，重放轻管，信贷政策和管理措施不到位，导致挤占挪用严重，部分贷款资产质量很差。
（七）粮食部门经营体制不完善也是造成大量资金被挤占挪用的直接原因。1994年农发银行成立，政策性银行与商业银行分离，而使用资金的粮食企业政策性与经营性业务并未真正分离，经营粮食业务的资金与搞附营业务的资金混用。虽然国家规定粮食收购企业经营业务与政策性业务要严格分帐核算，政策性收购资金实行“封闭运行”，企业调销回笼货款要及时全额进入农发行存款专户。但是，实际操作中由于粮食部门是两块牌子一套人马，关系到部门及小团体利益，不愿分人分帐核算，加之粮食调销频繁，在收购和调销环节政策性与经营性的界线不清，财务核算中，很难真正做到分帐核算。加之附营业务的收益与粮食企业的职工分配有直接关系，因此导致大量收购资金被挤占挪用。
（八）企业多头开户，造成监督失控。从清查审计反映，前几年由于金融秩序较为混乱，放松了企业开户结算管理，导致企业多头开户现象较为普遍，在专业银行开户，少则三四户，多则二十几户，尽管中央三令五申，政策性企业必须在农发行一家开户，但效果甚微。特别是粮食总公司作为经营性企业，同农发行没有直接信贷关系，但通过结算中心上贷下转就可得到贷款，而粮食总公司又可以在各家金融机构发生信贷关系，导致农发行资金混用。
（九）有的地方政府对粮食收购回笼资金督查、指导不严。政策性资金被挤占挪用的原因有银行、企业等众多因素，但也有政府的因素。有些地方政府只强调粮食收购资金不准打白条，而不追究收购资金挤占挪用的责任和分析流失的原因。长期以来，各级政府把保证粮食收购资金不打白条的责任压在银行身上，银行也认为是自己的责任。因此，在收购期间资金撇开供应，企业销贷回笼资金、财政应补资金不能到位，只能由银行垫付，对企业挤占挪用收购资金无人追究其责任。企业的政策性亏损和经营性亏损在银行挂帐了事，最终导致谁不挂帐谁吃亏，多挂帐多得益的不良状况。
三、解决新增财务挂帐对策设想
切实解决粮食企业挂帐问题是粮食流通体制改革中必须解决的重要内容。为此，笔者针对这次全省粮食企业清查审计中发现的问题，提出以下几点思考：
（一）从粮食体制入手，加快粮食企业的自身改革，真正实现顺价销售。从粮食企业亏损挂帐的成因分析，由于市场等因素，逆价销售是形成亏损挂帐的重要原因，因此，能否实行顺价销售是关键。而要实现顺价销售，即要花大力气减低收购成本，减少各种费用支出。首先要从粮食体制改革入手，使国有粮食收储企业在人财物等方面与粮食行政管理机构真正脱钩，减少不合理负担，使其真正成为独立核算，自主经营，自负盈亏的经济实体。其次，因地制宜核定各级储备粮油规模，合理制定粮油收购价格。同时明确“谁定储备粮油规模，谁承担储备费用。谁定价格，谁承担购销倒挂差额”的原则。再次，必须控制粮源，按保护价敞开收购，只有把大部分粮源控制在政府手中，使农民的余粮不致于流入粮贩子手中，国有粮食企业才能掌握主动权，顺价销售才有可能；最后，要加快仓储建设，增强储存能力。
（二）切实采取有效措施解决挂帐问题。由于多年来遗留下来的粮食管理机制落后，观念陈旧，亏损严重加上目前粮食顺价销售尚未到位等诸多问题，使粮食企业步入困境。针对粮食企业自身无法克服的一些困难，建议各级政府加以关注，财政、金融等部门要适当增加投入，在政策上、资金上给予支持，帮助企业平稳过渡，走出困境。
1、对于财政应补给粮食部门的补贴必须及时足额到位， 一方面可以直接减少挂帐，另一方面可以减轻粮食企业利息支出；2、 对于粮食各项补贴要按照现行政策据实核算，取消财政包干办法，对于财力较好的地方，财政部门对于应由粮食部门自行消化的亏损挂帐，但其消化确有困难的给予一定的支持，以免产生新的财务挂帐。同时，粮食企业要加快自身的改革，通过转换经营机制，裁减冗员，改善经营管理，提高效益。
（三）强化对各级财政补贴的管理。为强化财政部门拨付的粮食专项资金能切实按规定用途使用，可采用在农发行设立自上而下的专户拨付办法，包括财政安排的政策性粮油补贴在内所有补贴性款项都必须划入专户，然后从专户中及时拨补到粮油企业，可以防止各部门层层拖欠截留、移用，确保粮油补贴款及时到位并专款专用，充分发挥财政补贴在粮食流通体制改革中的作用。
（四）贯彻落实粮食政策，健全粮食风险基金制度。从实际情况看，县级粮食风险基金规模过小，调控力度薄弱，须适当增加各级政府粮食风险基金规模。对尚未建立粮食风险基金的地方，要督促其按规定抓紧建立。同时明确各级政府在财政支出中要优先安排粮食风险基金。要完善粮食风险基金目前的管理方式，粮食风险基金在作为政府的专项资金按上级规定规模在农发行专户储存后，须由财政、粮食两家商定报本级政府批准使用，各级审计机关要强化对粮食风险基金监督。
（五）加强财务管理和会计基础工作，规范会计行为，粮食主管部门要加强对国有粮食收储企业财务状况和费用支出情况的监管工作，促进粮食企业正确核算各项业务资金和盈亏，防止严重损失浪费、虚报亏损、虚报补贴等各种违法乱纪行为。国有粮食收储企业对政策性粮油抛售、轮换和调销，应按会计制度正确核算确保会计信息的真实、完整、合法合规。
（六）理顺关系，使粮食政策性业务与经营性业务彻底分开。为了切实做到粮食收购资金封闭运行、保证国有粮食储备粮的安全、正确反映政策性业务的盈亏情况。要按照国务院有关粮食流通体制改革的要求，制定相应的政策措施，真正使粮食系统政策性业务与经营性业务在人、财、物等方面完全脱钩，以彻底防止长期以来政策性业务与经营性业务难以划分的问题。
（七）农发行要加强对粮油专项资金的监管。第一，要加强企业帐户管理，制止企业多头开户；第二，要重新认定政策性粮食资金的范围，对于不符合贷款条件的，一律不得发放贷款；第三，要对粮油企业的购、销、调、存及财务状况实施全方位监管，要建立派驻信贷员岗位责任制度，深入企业了解情况，严格按收购进度发放贷款，第四，要加大“库贷挂钩”办法的考核力度，对粮油收购贷款的发放、使用做到事前预测、调研，事中抽查核库，事后监督收回，以防止收购资金的挤占、挪用。
（八）清查审计中发现的农发行违规发放和粮食企业挤占挪用贷款资金等问题，有关监督部门应督促农发行、粮食部门采取切实有效措施，限期清理和纠正。对审计认定的新增财务挂帐，应严格按国务院有关规定进行消化，防止出现新的挂帐。认真清理收回被挤占挪用的收购资金，对占用农发行收购资金贷款经营附营业务的企业，应督促其制订还款计划，落实还款措施。对今后新发生的挤占挪用情况应按照规定进行严肃处理。
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