我国农业税制改革的方向：统一城乡税制，本文主要内容关键词为：税制论文,城乡论文,我国农业论文,方向论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自建国以来，我们一直在走优先发展工业的道路，农业的发展虽然远远落后于国民经济的发展速度，但却为工业的发展提供了大量的原始积累。在改革开放之后，国家强调了农业的基础地位，并加大了农业的投入，但城乡差距并没有因此而缩小，主要体现为农业发展滞后于工业发展，引发了城市和农村、工业和农业、工人和农民在各方面的发展上存在相当大的差距，需要采取相应措施予以解决。从税制上考察，城乡税制不统一，违背了税收的公平原则，不利于农村经济的发展和农业竞争力的提高。在改革目标的选择上，近几年推行的农村费税改革，尽管减轻了农民的负担，但并没有改变国家与农民的分配关系。实践证明，费改税不是减轻农民负担的治本之法。而从二元税制向一元税制过渡，统一城乡税制，实行城乡平等的分配政策，才是农业税制改革的方向和必要之路。
一、统一城乡税制的原则
按照完善社会主义市场经济体制的要求，改革现行农业税制，实行城乡统一的、符合国际惯例的现代税制，既是统筹城乡发展的必然要求，也是我国新一轮税制改革的目标。实现城乡税制的统一，消除不合理的“二元税制”，有助于城乡经济社会的协调发展。从税制建设的层面考察，需要通过制度创新，才能逐步实现城乡税制的统一。
1.轻税原则
现阶段我国农业税的纳税人（主要指从事农业生产的农民）承担的税负普遍过重。一是农民与城镇职工、农户与增值税小规模纳税人相比税收负担重。农村税费改革后，尽管农民负担比改革前有大幅度的降低（一般达30％左右），但新的农业税政策没有规定税前扣除。一般情况下农民只要承包土地就要纳税，除了少数省份税率定在4％、5％左右外，大多数省份农业税税率及附加率为8.4％。再考虑农民每年还要承担“一事一议”的筹资等。这样计算下来，有的农民每年的负担占农业总收入的10％左右。我国人均耕地只有1.46亩，平均农户家庭经营的仅为6亩，由于多数耕地没有形成规模经营，生产效率不高，靠种地获取高收入是有限的。对于大多数农民来说，增产不增税是很难达到的政策目标。相比较而言，城镇职工、增值税小规模纳税人的税收负担就轻得多。二是我国城乡居民之间的收入水平存在巨大的差距。历史发展造成的城乡居民收入差距由来已久，但改革开放以来，这一差距不但没有缩小反而再不断拉大。因此，在农业税制转换的制度制定、税种的选择、税制要素的设计上不仅要实现与城市税制的统一，而且要在相同的收益下，体现农业的税收负担轻于工商业、农民的税收负担轻于城市居民的原则。
2.规范原则
长期以来，农民负担居高不下，减负后又出现反弹，一个重要原因是农村税费不规范，项目繁多，地方、部门和单位随意向农民伸手。当前推进的农村税费改革虽然初步理顺了国家、集体和农民的分配关系，但农民税费负担重的问题远没有得到彻底解决。一是农村税费改革的前提是以减轻农民负担为出发点，原有的提留改成附加，又开了“一事一议”的口子，仍然保留了旧体制的痕迹。由于附加没有纳入预算管理，“一事一议”缺乏有效的监控机制，存在农民负担反弹的隐患；二是各种涉农收费尚未纳入法制化、规范化的管理轨道；三是在农村税费改革中实施的各种政策措施、办法仍然带有过渡性的特点。因此，进一步清理、整顿和规范农村税费必须建立刚性的约束、监控机制。1994年以来税制改革的实践证明，在市场经济条件下，最优的途径就是通过税收手段去规范农村税费，取消不合理收费，对所有财政性收费要并入相关税种或税目，并用法律的形式将涉及农业生产、经营的税收固定下来，强化税收管理的法律效力，从而在根本上理清国家与农民之间的分配关系，为实现城乡税制的统一创造必要的条件。
3.简便原则
任何税种或税收政策的出台都有其政策目标，而能否达到预期目的，还必须与现有管理手段和管理水平相适应，否则，课税效果就会事与愿违。现阶段我国农业税收管理水平比起城市来还是很低的。因而农业税制的改革就要坚持简便原则。一要简化税制，力求简便易懂，纳税人易于操作，同时，有利于节约税务机关的人力和节省征收费用，降低税收行政成本。二要完善征管制度，方便纳税人。对农民无论征何种税，都必须面对我国现有9亿农民，2亿多农户，且居住相对分散的实际，不能盲目照搬城镇化的集中纳税方式，要因地制宜，因时制宜，避免因税制改革而增加其纳税人的遵从成本。
二、统一城乡税制的方案
1、对进入商品市场的农产品征收增值税
此方案的优点在于：一是增值税设有起征点，可使一部分纳税人（这里特指农民）因达不到起征点而享受免税待遇，让低收入农民增加收入；二是增值税的计税依据是销售额，这意味着没有进入流通领域的农产品，因没有实现销售收入就无需纳税；三是在下一步实行消费型增值税后，对一切投入农业生产的种子、化肥、农药、浇灌用水等生产资料所含税部分允许税前扣除，既避免对农业生产者因投入品已纳税款而出现的重复征税，又可体现纳税者的实际纳税能力；四是农产品出口可以享受零税率的政策，有利于提高我国农产品的国际竞争力。
从世界范围看，大多数开征增值税的国家，特别是发达国家如英国、德国、丹麦、瑞士、新西兰等，一般都将农产品纳入征税范围，并辅以农业生产者的加价、抵扣、补贴等优惠政策。
我国现阶段对农产品征收增值税的局限性有：一是我国的农业生产单位普遍比较小，多数是以承包户为单位，没有健全的核算体系，尤其农业生产者在生产过程中承担了一定的生产资料等的进项增值税，而大量的进项增值税难以凭有效凭证进行抵扣，这使增值税的计算十分困难；二是对以农民为主要对象的纳税人来讲，多数纳税人文化素质不高，难以按照纳税程序，履行纳税义务；对于征收机关来讲，要应对众多纳税人申报纳税，需要增加大量人力、物力、财力，会导致管理成本的大幅上升。因此需要根据农业发展的情况考虑其改革的步伐。
2、对农业生产者征收农业收益税
我国现行的农业税从性质上分析属于一种收益税，但不是对纯收益课税，而是对总收益额课税。国外对农业生产者的收益一般征收个人所得税和公司所得税。区别在于：一是我国农业税额一定几年不变，而国外所得税每年都有变化；二是国外所得税一般允许税前扣除，我国则没有此规定。
我国现行农业税制的转换要实现对农户应视同个体工商户征收个人所得税，企业化的农业生产者应与工商企业一样缴纳企业所得税。其优点在于：首先，所得税的纳税人允许税前扣除。按我国现行个人所得税法规定，当农户年收入达到1.2万元时，才需承担税负，这意味着对绝大多数几乎没有多少剩余的纯种粮农户来说，他们将享受免税待遇，有利于低收入农户减轻负担，使这些农户获得休养生机的机会。其次，实行统一的税率，不再根据不同地区确定税率，有利于消除不同地区间税负不公平的问题，达到税负均衡合理；有利于消除种粮农户与非种粮农户之间税负不均的矛盾，体现纳税人的实际负担能力，调动农民种粮的生产积极性，提高农业生产效率，为我国农业经济的发展提供了平等竞争的外部环境。第三，符合国际上通行做法，有助于提高我国农业投入产出率，加快我国农产品生产的国际化进程，增强国际竞争力。
现行农业税制在向所得税制转换的过程中会遇到的问题：其一，农村土地所有权产权不明晰，所有者存在“虚化”、“异化”问题，而所得税的征税对象是以家庭承包经营权获取的收入，这在法理上存在征税依据不足的问题；其二，由于我国农业生产力水平低，实行农业所得税后，税收的覆盖面大大缩小，国家来自农业的税收会大幅度下降，中央政府对地方政府的转移支付比重将加大，各级政府将面临巨大的财政压力；其三，由于城乡居民收入之间、农户与个体工商户之间收入差异很大，采用同一税前扣除标准，不仅使大部分农户不用缴税，而且会诱发一部分有纳税能力的纳税人借此避税，导致农业生产的低效率；其四，我国现阶段还没有建立完善的以农户为单位的收入核算体系，农民的实际收入难以核定，这对建立在会计制度下实行的所得税来说，其应税收入计算缺乏合理的依据；其五，税务机关征收管理成本不仅会加大，而且征收的效益也会大打折扣。
有鉴于此，以所得税制取代传统的农业税制是改革的最终方向，但在现阶段条件不具备的情况下，对农业生产者征收收益税虽不是最佳方案，却符合现阶段农业的生产状况和管理水平。
3、对农用土地征收资源税
农用土地与开采和生产的原油、天然气、煤炭、金属、盐等一样都属于资源，纳入资源税作为一个税目（或叫农业土地资源税），这在理论上是成立的。其优点有，一是有利于对耕地的保护和使用，促进土地的合理利用与开发，达到土地资源的优化配置。二是有利于与土地承包制度的衔接。虽然土地所有权属于集体所有，但农民使用土地进行生产经营，征收资源税农民容易接受。三是资源税采用定额征收，计算简便，可以摆脱现行农业税采取的计税土地面积、常年产量、计税价格等烦琐的计算与核定程序，具有税制简化、操作简单，便于征管等特点。其缺点是实施起来会遇到很大问题，即征收资源税先要进行土地分类，确定土地等级，而我国幅员辽阔，土地情况复杂，核定起来工作量大。特别是农村税费改革刚过，新一轮土地承包制已落实，再将农村土地重新核定一遍，无论从农民还是基层及征收管理机关看，都是难以接受。另外，资源税的征收效果要体现对土地级差收入的调节作用，否则，税收负担有失公允，这对税额确定标准要达到科学、公正、合理，是有一定的难度。
通过上述三种改革道路优缺点的分析，我们可以得出这样的结论：用农业收益税和增值税取代现行农业税制是统一城乡税制的基本方案。从近期看，我国对农业生产者征收收益税，对农民销售某些农产品达到起征点的要恢复征收增值税，并逐步扩大征收范围，这种方案更为现实和可行；从长远看，在农村建立以增值税和所得税为主要税种的复合税制是改革的最终目标。
三、分步骤推进城乡统一税制
统一城乡税制应采取分步走的战略，在近期内，要进一步完善现有农村税费改革，在全国范围内推广，并积极推进各项配套改革。创造条件逐步降低农业税税负，并逐步取消农业各税。
从长远看，农村税费改革要和城市乃至全国整体和税制改革统筹考虑，逐步向统一城乡财政税收制度的方向转化，实现农业税制与现行增值税、所得税等税制体系的并轨，最终消除城乡二元税制结构。在城乡统一的税收制度下，农民和城市居民享受同等待遇。
（一）地区差异与分步骤实施城乡统一税制
关于农业税改革的方向，我们认为，从长远看必须统一城乡税制。但是由于我国幅员辽阔，人口众多，地区经济差距很大，因此，不管是增值税也好、资源税也好、所得税也好，没必要一蹴而就，急于求成，不顾条件的限制，为了接轨而接轨，而是要立足中国的实际情况。比较现实的办法，不是一步取消农业税，而是逐步降低农业税税率；不是全国“一刀切”实行城乡统一税制，而是允许少数发达地方先走一步。因为，从农业税对政府的财政意义看，其地位差异悬殊（表1）。
表1 部分省区农业税占财政收入的比重表单位：万元
农业耕地 农业各财政 农业税占
地区省份农业税 牧业税 契税财政收入
特产税 占用税 税合计收入 的比重
北京5880 2222 0 4271 126297
138670
45416763.05
东部上海167461692 0 12824189180
220442
60947193.62
地区广东70604333330 41558282855
428350
11605126
3.69
浙江49784186880 66038181319
315829
50069486.31
河南67304936720 1168730070202733
26774597.57
中部湖北78291834280 1468233488209889
23194109.05
地区湖南77836515790 1696821302167685
20540788.16
江西47011588680 3686 20739130304
13197909.87
四川858584759922 1368264276211437
27112457.80
西部甘肃1562122593
35053285 7801 52805699485 7.55
地区陕西25010717942 8809 13538119153
13851098.60
青海3313 2734180 592 1701 8520 198241 4.30
资料来源：《中国财政年鉴2002年》。
从表1可以看出，东部地区农业各税收入占地方财政收入的比重较低，特别是北京、上海和广东，仅为3.05％、3.62％和3.69％，即使取消农业各税，对地方财政收入的影响也不大；但是，对中西部地区来说，由于来自农业的税收占地方财政收入的比重较大，采取农业税制改革，进一步统一城乡税制，对地方财政收入就会有较大的影响。
因此，由于地区经济发展的不平衡，在进行农业税制改革过程中，可以考虑在东部沿海经济发达地区实施统一城乡财政税收政策和制度的试点，以公平和城乡一体化为目标。
（二）地区差异与财政转移支付
由于地区经济发展的差异，东部沿海省区二、三产业比较发达，第一产业（农业）产值占国内生产总值比重很低，来源于农业的税收收入占全部税收收入的比重较小，基层政权——特别是乡镇政权的财政收入也主要是靠农业以外的企业收入。因此，统一城乡税制出现的农业税收入的减少对这些省区的乡镇财政收入影响不大。但是对中西部地区，由于基层乡镇政权的财政收入主要靠农业，统一城乡税制，对他们的影响较大。因此，考虑地区经济发展的实际情况，在进行统一城乡税制的改革中需要中央政府和省级政府财政转移支付的支持。在这项改革中，农民的负担将减轻，宏观经济的运行效率将提高，社会公平将改善，因此，中央政府和农民是改革的支持者。
要加大中央和省两级的转移支付。从当前的财政收入总体情况看，每年1000亿的转移支付是财力能够允许的。国家用于农村税费改革305亿，用于国有粮食企业600亿，省级有一定的转移支付，再加上新税制得到的收入，大约有1000亿。
（三）统一城乡税制与基层建设的配置
统一城乡税制需要调整农村基层政府的职能，增强基层政府的公共保障职能。同时进行税制改革，重点在于建立和完善地方税体系，培育地方税源，取消不规范的收费。然而，通过建立和完善地方税体系从而增加基层政府的财政收入，与中央政府通过行政措施取消不规范收费造成的基层政府收入减少相比，是一项更长期的改革。因此，在我国农村进行的税费改革中，不规范的收费的取消造成基层乡镇政府财政收入减少，甚至难以维持行政职能，所以，乡镇政府成为农村税制改革的反对者。
统一城乡税制，势必减少农村基层政权的税收收入，产生的最大问题是基层政权如何运转？首先要明确并不是取消税收，而是对专门面向农业和农民征收的税费，与面向城市居民和企业的税收逐渐并轨。按照统筹城乡的原则，对农产品征收增值税，或者开征新的税种，因此基层财政收入还是有的。
从经济发展的角度看，农产品成本的降低会促进农产品加工业的发展，农产品加工企业发展起来后，企业上缴的增值税可以弥补原来的农业税的减少。因此，基层政权运转，与农业税制改革并没有根本的矛盾。
还有一点值得考虑，目前基层政权的运行费用过大，要消肿。这里面弹性很大。如以前的乡统筹费，大体上是三个“1/3”，即1/3被吃喝掉，1/3被挪用，只剩下1/3办了实事。乡统筹费实际上带有税收的性质。因此，基层的运转成本是可以大大降低的。所以，我们认为，农业税改革考虑的是基层正常的运转，不能过多地考虑那种有水分的“运转”费用。
（四）进一步加大对农业的财政投入
合理划分中央与地方财政对农业投入的范围。中央政府应承担农村基础教育任务，省级财政承担各农业部门的事业费用，县乡政府集中所有的财力加大对农业生产的支持力度。农村义务教育必须按照建立公共财政体制的要求，调整国家财政支出结构，进一步强化中央和省级财政支持农村基础教育的职责及投入力度。
整合财政支农资金，调整现有的财政农业资金支出结构，使财政支农资金社会效益最大化。近期内政府财政应加大改善农业生产条件、农村义务教育、农业结构调整和农村劳动力培训的支持力度。
将部分对农产品流通的补贴转为对农民的直接补贴。国家为支持农业发展、保护农民利益，促进农产品出口，我国对粮棉等农产品收购、储存、销售和出口进行补贴，对农业生产资料流通给予补贴。加入世贸组织后，上述情况发生了一些变化，例如我国承诺不再对出口农产品进行补贴，因此出口补贴要转变用途和补贴方式，将粮食流通补贴转为对农民直接补贴。
加大支持农村基础设施建设的财政投入力度。近年来，由于农产品价格不断下降、农民收入增长缓慢，影响了农村基础设施建设。统一城乡税制势必取消“三提五统”和各种不合理的集资摊派，农村基础设施建设资金来源必然减少。因此国家财政在农村基础设施投资的比重必然加大，国家财政投资重点应有所选择，主要是加大对农村基础设施投资，支持农村人畜饮水、节水灌溉、乡村道路、沼气、小水电、草场围栏等“六小”工程建设，尽快解决农民生活和生产的基础建设问题。
继续支持农村生态环境保护。近年来，我国实施的天然林保护、退耕还林、防沙治沙等工程，不仅保护了生态环境，还直接增加了农民收入。统一城乡税制后，国家还应继续加强那些重点生态工程建设，并注意提高环境的治理效果，提高资金的使用效率。
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