收费公路PPP项目存在问题及对策
梁军平1，王 丰2，邵 杰3，杨 星3
(1.清华大学，北京 100084；2.中交协(北京)交通科学研究院，北京 100080；3.交通运输部规划研究院，北京 100028)
摘 要： 从收费公路PPP项目的应用环境及现状等方面进行梳理，分析出政策、融资、风险分担等方面一些问题，结合我国收费公路推行PPP模式的特点及背景，从顶层设计、制度环境和能力建设3个方面，提出了规范我国收费公路PPP项目实现健康快速发展的对策，为我国收费公路PPP项目的实践发展提供了理论与技术支持.
关键词： 收费公路；PPP项目；顶层设计；制度环境；能力建设；方案和对策
0 引言
近年来，PPP模式在我国发展迅速，已逐步推广应用于我国基础设施和公用事业领域，在收费公路领域尤为典型[1-2].根据《2015年全国收费公路统计公报》统计数据，“十二五”期间，全国收费公路里程收支缺口自2011年的-323.3亿元，进一步扩大到2015年的-3 187.3亿元[3](见图1).PPP模式在收费公路领域应用有着巨大的施展空间.但由于PPP模式在我国刚刚起步，项目收费风险分担机制不健全、项目可行性论证及审批办理效率质量不够高，以及一些地方政府不依法履约等因素[4]，收费公路PPP项目实施仍存在一些急需解决的问题.根据国家审计署相关资料显示，在对收费公路的149个PPP项目调查中，有91个(占61%)流标或终止.
本文通过对比较典型PPP收费公路的实施情况的调研，剖析了存在的主要问题，并结合现有的政策和下一步优化收费公路PPP项目落地条件，提出相应的对策，为我国收费公路推行PPP模式提供经验借鉴和决策参考，进一步推动我国收费公路PPP模式的健康发展.
图1 “十三五”期间全国收费公路收支平衡图
1 收费公路PPP 项目应用环境及现状
1 .1 收费公路PPP 模式应用环境
近年来，我国收费公路PPP项目的建设得到快速发展，在PPP项目综合信息平台和四批PPP示范项目(共396个)中，交通运输PPP项目达42个，居第2位，占比10%；交通运输领域项目投资额最高，为2 375.99亿元，占比31%.截止至2018-10-31，已入项目管理库的收费公路项目共计314个.
国务院及有关部委为推动PPP项目的实施和规范操作颁布了一系列相关的政策和指导性文件，明确要求：“在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力[5].”国务院即将出台PPP条例，对各职能部门及地方政府的监管范围及制度保障全面进行规范，为PPP项目的开展奠定良好的基础.相关PPP实施单位结合我国PPP项目特点，积极探索，不断总结经验，做了很多有益的尝试和探索，取得了丰硕的成果.
1 .2 收费公路PPP 项目应用现状
收费公路建设项目具有投资额巨大、投资回收期长及公益性等特点；PPP模式通过政府和社会资本的合作，具有吸引社会投资、提高效率等优势，能够较好解决这些问题[6-7].
1)投资规模大、分布区域广及项目期限长
从公路PPP项目的总体情况来看，2017年全国公路PPP项目落地数量高达210个，总投资规模约为10 700亿元；从区域分布来看，新疆、河南、云南3省区公路PPP项目数量及投资规模位居全国前三，投资项目数量分别为42、26和17个，投资规模分别为3 082.7、1 831.6和1 226.3亿元；从投资规模来看，我国公路PPP项目主要集中在10～50亿元的范围内，占比约为42.4%；从项目投资期限来看，落地项目期限10～20年占比最大，约为52.1%，30～40年占比约为32.3%[8].
2.3.2 社会资本投资人准入和退出机制不健全
截至2016年底，全国收费公路里程为17.11万km，占公路总里程469.63万km的3.6%，在累计建设投资总额中，资本金投入为23 518.2亿元，举借债务本金52 339.3亿元，分别占收费公路累计建设投资总额的31.0%、69.0%[12].从投资额和总里程数来看，每公里的投资额都在不断加大，造成经营和收益之间的缺口增大.
4)社会资本以大型国有企业为主
当前实施的收费公路PPP项目大多采取了BOT+EPC(设计施工工程总承包)、BOT+EPC+政府补助等衍生模式[9].BOT+EPC模式通过将EPC引进建设环节，使得投资人可以合法获取一定的施工利润和管理利润，用以弥补项目自身效益的不足.同时，该模式在一定程度上能够节约投资、缩短工作周期，降低项目管理风险.
3)运作模式以BOT及其衍生模式为主
大型国有企业，特别是专门从事交通建设管理的企业是当前收费公路PPP项目的社会资本主要投资方.地方政府更倾向于与国有企业合作，主要原因是这类企业实力强、经验足，且银行资信高，便于项目建设顺利推进，合作风险程度较低[10].尤其是一些通道地位突出、投资规模较大的干线公路，多为国有企业参与承担[11].
比较两组的产后出血率、剖宫产率、巨大儿率、早产儿率以及低出生体重儿率。采用我院自行编制的护理质量满意调查表对患者的护理满意度进行评估，其内容主要包括以下五项：服务及时性（30 分）、服务态度（30 分）、管理规范性（15 分）、住院环境（15 分）以及护理人员的综合素质（10 分），总计共100分，评分值越高说明患者的临床分娩护理满意度越高。
中央政府层面，纳入第1批交通运输行业PPP试点的收费公路项目均享受了车购税资金的支持；地方政府层面，地方政府以资金、资源、沿线配套开发权益等不同形式，对公路PPP项目予以积极支持.
2 我国收费公路PPP项目实施过程中存在的主要问题分析
2 .1 项目实施中政府行为存在的主要问题
2.1.1 政府职能职责不清晰
政府缺乏“平等”的合作意识，一些地方政府对于PPP项目仍处于“招商引资”的强势地位，存在“政府选择企业”的观念，缺乏作为平等主体、与企业实现合作共赢的理念；一些政府在PPP项目中的职能和职责尚不明确，政府承担双重角色，既是监督管理者，又是参与者，承担了运动员和裁判员的双重角色；在实际操作过程中存在不规范行为，一些政府部门在部分PPP项目中既想要PPP之名，享受PPP的优惠政策，又不想按PPP规则办事，人为指定社会资本合作方，热衷于单一来源采购方式；部分地方政府并没有严格执行“10%红线”的要求，甚至通过同期推出多个项目，抬高未来财政支出预期；一些收费公路PPP项目缺乏全过程监管，存在完成公路主体工程后，附属工程(加油站、服务区)等不配套建设的现象[13].
(2)基于因素分析法的峰谷时段划分方法。[3]日负荷曲线的波动受许多因素影响，因素分析法就是从不同的试验样本中提取出诸多影响因素中处于支配地位的几个重要公共因素，提取出来的这些因素必须是相互独立的，且能构建出最基本的数学模型，通过建立起来的数学模型对日负荷曲线进行峰谷时段的划分。因素分析法较为通用的数学模型为：
2.1.2 PPP制度规则有待完善
我校留学生英语教学起步较晚，机能实验学教学还处于探索阶段。为贯彻教育部《来华留学生医学本科教育（英语授课）质量控制标准暂行规定》（教外来[2007]39号），在学校大力支持下，机能实验中心积极开展了校级MBBS品牌课程申报建设工作，已经建立了与留学生教学相适应的实验教学体系，编写了英文实验教材，录制了英文版实验视频。但是，留学生实验教学中的探索基本与机能实验中心技术人员无关，大部分技术人员形同虚设。实验技术人员应努力提高英语水平，主动参加学校组织的英语培训班，多听由教学名师讲授的英语精品课程，争取与留学生熟练交流，保证实验过程中各项步骤顺利进行，提高作为实验指导教师的威信。
1)PPP项目法律法规体系不健全.目前尚未有PPP立法，有关PPP的法规除了国务院颁布的条例外，多为部门和地方制定，法规层次低，法律效力不高，且还存在财政部和发改委等多个部门版本，未形成完整的法律体系[14-15].诸如《经营性公路建设项目投资人招标投标管理规定》等现行经营性公路建设的相关规定还缺少PPP模式的相关内容.泉州刺桐大桥[16]、杭州湾跨海大桥[17]、长潭西高速公路[18]等项目出现的问题均主要在于法律法规不健全.
个体性传承人和具有群体性质的传承人拥有差异性的传承习惯和方式。传统中医、手工艺等专业性、技能性强的行业凭借其独有技巧往往只传给男性后代而不传女性，当然也有例外，这种家族式的继承是个体性传承人的根源；群体传承人顾名思义就是以群体作为基石而进行继承的艺人，故具有相当的局限性。
2)加快推进收费公路法律调整，结合《公路法》进行修订，以存量项目为重点，充分挖掘PPP项目的拓展空间[22-23]，加快推进《收费公路管理条例》修正案的出台.
3)配套能力建设跟不上.各地政府在实际运作PPP项目时缺乏专业机构，例如省交通运输厅作为行业主管部门，会涉及规划、基建、财务等多个部门多头管理，由于缺乏专门机构持续跟踪，致使对PPP项目的管理脱节.一些地方财政、职能部门甚至将PPP的事项完全交给咨询机构去做，对咨询机构提交的方案无法进行审核把关，不能正确履行管理职能.
2.1.3 审批程序和操作程序较为繁琐
2015年，国家审计署抽查了11个省的172个高速公路建设项目，其中需办理审批手续平均26项、涉及9个部门，审批周期平均为3年半.从调研情况来看，由于PPP项目投资大、没有成熟的经验，在操作过程中设置较多的关口审核审批，使得审批程序较为繁琐，大多数单位对此怨声载道.如四川某公路项目在前期阶段，潜在社会资本投资人因PPP项目审批程序繁琐而最终放弃对项目的投资，在操作过程中不够规范.
2 .2 定价和投资回报机制调整中的主要问题
收费公路定价及价格调整机制亟待完善和收费标准一经批准很难调整，多年不变的收费标准使得收费收入远远低于预期.同时，企业以追求经济效益为目的，对于投资PPP项目有着非常明确的投资回报率预期，但政府缺乏实践经验和相关依据，这使得政府在与企业谈判过程中较为被动.再者，对于项目收益难以实现合理把控，无法实现项目投资收益的“削峰填谷”，难以满足双方对于合理投资回报的核心诉求.
收费公路过高的车流预测不确定性加大了项目的定价和投资回报率调整难度.调研发现，一些收费公路的车流量是预估出来的，与实际车流量相差很大.社会资本对投资项目的预估与地方政府的测算相差较大，结果导致项目建成后达不到预期收益.有少数车流量是前期为了PPP项目落实人为扩大，到实施中明显存在偏差.
二是，Н.帕里莫夫。《卡尔梅克族在俄国境内时期的历史概况》，阿斯特拉罕，1922年，作者是跨俄罗斯、苏维埃两个时代的学者，本书广泛利用档案文献，是一部有较高学术水平的学术专著。本书汉译本由许淑明译、徐滨校，马汝珩作序，新疆人民出版社1986年1月出版。
2.3 社会资本投资人选择与合作机制存在的主要问题
2.3.1 社会资本投资人选择机制不完善
地方政府倾向于与大型央企及地方国企合作，但也凸显出范围较窄、不公平竞争、项目进度等问题.西部某省2018年上半年省级项目绝大多数为高速公路项目，总投资20～200亿元不等，主要依靠21家央企或省属国企实现落实.这些问题在各省不同程度存在.
2)收入与支出缺口在增大
当前，公路行业尚未明确关于投资人资格审查的具体要求，公路PPP项目投资人招标管理办法尚未正式出台，现行招投资人主要基于经营性公路投资人招标管理办法，缺乏对PPP项目针对性的规定，准入和退出没有明确规定.
2 .4 风险分担机制存在的主要问题
政府与社会资本风险分配不合理，对于风险共担和风险化解缺乏足够的应对措施，已成为收费公路PPP模式的共性问题.收费公路是否流标，很大程度上取决于风险分配是否合理.分析考察已流标的项目发现，社会资本对投资回报设计不合理，社会资本和政府共同风险分担不平衡，造成该项目在操作中流标.
针对项目合作过程中可能面临的政策调整、投资人退出等风险，目前普遍缺乏充分的重视和相应的预案[19].四川某公路PPP项目，由某煤矿企业投资人中标后，由于公司经理、中层等频频换人，导致项目拖延了一年半后才开工，建设过程中又因公司负责人入狱而陷入停滞.
3 推进我国收费公路PPP 项目主要对策
3 .1 优化顶层设计
PPP项目各方关系较为复杂，项目流程各个环节都会涉及许多领域的法律问题，并且PPP模式在实际操作过程中和招标投标法、政府采购法、土地管理法、行政诉讼法、仲裁法、合同法、担保法、预算法等都有摩擦.因此，有必要制定专门的行政法规，规范基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作，并且从中央和地方2个层面，分别界定政府在PPP项目中的职能职责，总而保障公共利益和社会资本方的合法权益.
兰江比孔老一想象的还要险恶，五月连绵的那几场暴雨，把江面延伸了差不多三倍宽，两岸的农田，现在都成了汪洋。想游过湍急的兰江几乎是不可能的，唯一可以想想办法的就是找一条船。
3.1.1 继续推进PPP立法及相关法律法规调整工作
消毒是一种控制病菌、寄生虫繁殖和传播的有效手段，也是当前养殖户保证养殖场内卫生环境的最有效、最简洁手段。鸡舍可以用生石灰来进行吸湿和杀菌，进出鸡舍的工作人员需要用紫外灯将衣物和随身物品进行消毒，方可进入鸡舍，避免携带病菌、寄生虫进入肉鸡活动范围，除此之外，肉鸡养殖场应当控制外来人员的进出，如有必要也要进行彻底的消毒后方可。肉鸡养殖场门口和鸡舍门口应当设置消毒池，对往返运送肉鸡或饲料的车辆进行彻底消毒，最大程度上避免病菌在肉鸡养殖场范围内的传播。
1)加快推进PPP立法，着眼于规范与引导目标，从提供方向导引的角度来界定政府的角色和职能，规范行政机关在履行职责时的功能、行政责任以及为实现特定目的而应履行的民商事责任，同时，界定民间资本与政府在PPP项目中的平等地位[20-21].
5)地方政府对收费公路PPP项目的支持方式多样
2)当前收费公路PPP项目在操作中的具体做法缺乏统一明确的操作规程指导.如对于政府与企业合作过程中的合作方式、风险划分、投资回报等许多具体问题，也均有待于制度层面的支撑.
3)建立健全公路PPP相关的法规框架，尽快研究出台PPP项目投资人招标的管理办法，细化公路PPP项目的相关法规.
3.1.2 明确政府职能定位
中央政府方面要继续加强政策引导和资金支持，包括充分发挥中央资金的导向作用和支持重点体现区域差异；地方政府方面要保持客观积极的态度，培育公平有序的市场环境，并加强对收费公路PPP项目的支持力度[24-25].
3 .2 完善制度环境
结合当前PPP项目审批程序要求，进一步推动收费公路PPP项目联审，提高审核效率，对完善PPP模式的制度环境应从项目审批、采购、管理等各环节完善操作规程，并研究建立规范的投资人准入和退出机制，建立合理的投资回报机制和投资人政策补偿机制等.
在表1方案中，每一类机床是统一利用和安排的，这从一定程度上简化了对生产设备的管理和调度，但是也降低了对每一类设备中单台机床的利用率，设备管理的灵活性不强．通过对每类设备的可用生产时间进行拆分和最优分配，间接地提高了设备的利用率，但同时也增加了生产流程的复杂性.因为每类设备在一个工作日内有可能在生产零件B1与生产零件B2之间切换．
3.2.1 完善操作规程
杭州市加强住宅用地多主体供应的探索与实践（杨文龙等） ..........................................................................9-38
首先要进一步优化审批程序；一方面，加强国家发展改革委、财政部与交通运输部等部委的沟通协调，进一步优化PPP项目的审批(核准)程序，维持经营性项目的核准程序，缩短项目前期工作周期，另一方面，充分考虑PPP项目特点，优化公路项目审查审批程序；其次要制定与收费公路PPP相关的实施细则或管理办法：包括PPP项目实施的规范性文件与PPP项目的资金安排程序.
合理进行保底需求量机制设计，从投资回报的角度出发，确定保底交通量.开展超额收益分配机制设计，构建项目超额收益分配机制，防范社会资本牟取暴利，形成社会资本合理回报与暴利之间的“阀门”；构建投资回报动态调整机制，强化项目全周期过程监控，以价格、期限等为重点进行动态调整[26].
明确投资人选择与准入机制，包括投资人资格审查的阶段和方式及基本内容.明确退出机制，研究出关于退出机制的政策框架，平衡政府与社会资本的关注点，合理构建退出机制.明确补偿机制，制定切实可行，具有操作性的政策补偿与调整机制.
3.2.3 完善投资回报机制
3.2.2 完善社会资本投资人选择与合作机制
类比总结是锻炼学生逻辑推理能力的有效方式之一，也是锻炼学生自主数学学习能力，提升学生基本数学学习能力的前提。所以，我们数学教师要相信学生，要鼓励学生发挥主观能动性，要通过自主性类比与总结来强化学生对相关数学知识的理解，进而，为学生类比推理能力的形成和锻炼也起着不可替代的作用。
3.2.4 构建风险分担机制
注重风险识别与评估，在收费公路PPP项目的识别与准备阶段，政府部门应识别该项目的潜在风险因素，并进行初步的分析与评价；其次将政府方与社会方共同掌握的风险进行分类，作为两方的共担风险.
积极构建风险分担机制，主要遵循以下原则：①由对风险最有控制力的一方承担相应的风险；②承担的风险程度与所得回报大小相匹配；③承担的风险要界定上限[27].
3 .3 强化能力建设
契合收费公路PPP项目的实际特点，充分发挥政府与企业的各自优势，为确保能够在法律法规框架下规范、有序地运作，需要从国家投资管理和行业主管等部门的角度，加强技术政策研究，加强行业指导和技术支撑，规范有序地推进PPP模式在收费公路领域的深度应用；此外，应从政府监管的重点内容、监管方式、构建监管体系等方面，提升政府监管管理水平；并注重加强人才队伍培养，是发挥政府职能，确保PPP规范有序推进的重要内容.
3.3.1 加强行业指导和技术支撑
1)加强技术政策研究.要明确各类政府融资平台在PPP项目中的角色定位和责权范围，并加强对存量项目转化为PPP项目的行业指导.
2)构建各领域PPP典型项目信息公开机制，主要是依托PPP项目库的数据基础，定期筛选发布公路交通领域PPP项目信息，对一些比较好的经验做法予以推广和总结.
3)推进相关规范性文件的研究制定，结合发展形势和政策要求，行业主管部门通过出台具体的实施细则、管理办法等方式，为PPP模式在收费公路领域的深度应用持续提供行业技术指导.
3.3.2 强化政府监督管理
1)注重加强履约监管，发挥行业主管部门的前期审批和准入监管作用，加强政府对项目的监管力度，构建绩效考核和中期评估工作机制，引导地方政府完善项目移交程序.
2)视频会议系统:建设数字化、运行稳定、操作便捷的视频会议系统,通过视频专网接入,满足省市县天气会商和电子政务视联网视频会议功能,实现会议扩声和影像资料的同步显示。
2)逐步建立PPP项目社会监督体系，保证PPP模式的顺利推进.
我国每年的城市垃圾排放量已经超过了1.5×108吨，为了提升生态城市建设水平，需要充分落实并中实施固体废弃物的循环利用技术。针对固体废弃物的问题，政府与相关部门需要制定合理的管理与处理措施，构建完善的固体废弃物循环利用体系，将体系充分落实在每一个环节，避免对固体废弃物进行胡乱处理、随意丢弃。政府可以通过大力宣传[3]，利用媒体、互联网等多种渠道，增强人们的环保意识，鼓励人民积极参与，从而加强固体废弃物的循环利用效率。
3)进一步完善政府监管问责机制，对PPP收费公路项目进行有效监管.
3.3.3 提升专业能力
PPP项目的运作以特定的技能和专门的知识为基础，专业人才构成了支撑PPP事业发展的核心资源.结合公路建设项目的实际特点，充分发挥政府与企业的各自优势，加强行业管理人才和专业技术人才的培养，加强日常PPP项目人员的培训，提高专业水平和政策水准，发挥咨询机构的作用.在收费公路PPP项目实施全过程开展咨询服务.建立健全一批专业性强、服务水平高、政策把握好的PPP咨询机构和咨询人才.学习借鉴国内外人才评价体系，打造一批PPP项目的专业团队，为项目顺利实施提供人才保障.
4 结束语
收费公路PPP项目建设既能减轻地方政府的财政压力也能满足地方建设的需求，但其相关运作机制及管理还需要实践来积累和检验，在项目实施过程中应加强其运营管理、客流量预测、政府职能职责、风险与利益等问题，研究和探索设置合适的投资回报机制、合作机制及风险分担机制等，推进我国收费公路PPP项目的健康发展.
(3)以你底见识,此刻想一定不为他们无端所恼?你千万不可有他念,你底真诚与坦白,终有笼罩吾全芙蓉镇之一日!
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Problems and Countermeasures of Current Toll Road Projects Via PPP
LIANG Junping1, WANG Feng2, SHAO Jie3, YANG Xing3
(1.Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2.CCTA Institute of Transportation Science Reseach, Beijing 100084, China; 3.Planning and research institute of the ministry of transport, Beijing 100084, China)
Abstract : This paper sorts out the application environment and current situation of PPP projects, analyzes some problems in policy, financing, risk sharing, etc., and combines the characteristics and background of the PPP mode in China’s toll roads, from the top-level design, institutional environment and capacity building.On the other hand, it puts forward the countermeasures to standardize the healthy and rapid development of China’s toll road projects via PPP, and provides theoretical and technical support for the practical development of China’s toll road projects via PPP.
Key words : toll roads; the PPP project; top-level design; institutional environment; capacity building; plans and countermeasures
中图分类号： U 4-9
文献标志码： A
文章编号： 2096-3432(2019)05-49-05
DOI: 10.13986/j.cnki.jote.2019.05.009
收稿日期： 2019- 07- 10.
作者简介： 梁军平(1972—)，男，博士，高级工程师，研究方向为铁道运输，E-mail: 1649959055@qq.com.
标签：收费公路论文; ppp项目论文; 顶层设计论文; 制度环境论文; 能力建设论文; 方案和对策论文; 清华大学论文; 中交协(北京)交通科学研究院论文; 交通运输部规划研究院论文;