全球性公共养老保障制度改革与中国的选择（下）——与GDP相连的空帐比与资本市场相连的实帐更可靠更可取，本文主要内容关键词为：资本市场论文,全球性论文,中国论文,保障制度论文,可靠论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（接上期）
六、公共养老保障制度自身的性质也导致它与积累制无缘
(一)公共养老保障制度的定位及性质
公共养老保障制度远离资本市场是由公共养老金的职能或性质所决定的，这一点无论发达国家还是发展中国家都一样。其理由有三个。
①从政府的角度来看，公共养老保障是一个社会的稳定器，所以必须是安全稳定的制度，才能不辱其使命。
随着经济全球化的进展，弱势群体所面临的收入风险等在增大增多，而过去以血缘、地区共同体等为依托的传统保障体制的保障能力却在弱化。并且即使在年轻时有经济实力，也并不是所有的人都为将来进行足够的储备，而为年老时进行储备又具有不可逆性，到年老时再想储备，基本上非常困难，这样就会有一些老年人生活得很悲惨。而保障每个老年人能够生存下去又是政府义不容辞的责任与义务，无论政府是通过公共养老保障制度还是通过最低生活保障制度等其他名称的制度来完成这个义务，这笔支出都是无法躲避掉的。否则随着生存状况受到威胁的人日益增多，社会就会不安定。社会不安定一方面通过各类刑事案件的增多，迫使政府不得不增加维持社会安定的支出，另一方面通过对经济增长造成不良影响而导致政府财政收入减少。也就是说，政府如果不主动在财政支出中作出预算，那么社会不安定就会迫使政府被动地进行支出。显然，与被动地支出相比，主动建立最低生活保障等制度是一种效率更高(成本低收益高)的选择。
但是此时，如果国家不通过建立公共养老保障制度的方式强制国民进行储蓄的话，那么就会有许多人事先就期待着国家的最低生活保护，这种期待使年轻时的储蓄低于年老时维持最低生活需要的水平。这种对制度的逆向利用叫做道德风险，此时，老年人中接受国家最低生活保护者的概率就会上升，最低生活保障费的支出就会增加。这样一来，对于国家来说，为了保障老年人的生活安定，与充实最低生活保障制度相比，导入公共养老保障制度是一种效率更高的选择。
另一个问题是，如果国家不建立公共养老保障制度，而把养老保障全部委托给私人养老保障制度，那么只有那些认为自己年老时收入风险较高的人才加入，此时保险费就会很高，出现对加入者不利的逆向选择的问题。而如果通过公共养老保障制度强制全社会成员都加入的话，就避免了这个问题。总之，由于靠个人的自由选择、则无法保证全体老年人生活得安稳，所以才需要靠公共养老保障来进行强制储蓄。这样，公共养老保障制度就成为一个国家应付老年人收入风险的全社会性的、安全的、成本低廉的最后防线。
这样一来，与加入者主要为中高收入者的各种私人性质的养老保障制度相比，公共养老保障制度的加入者绝大多数是中低收入者。对于我国来说大多数国民加入公共养老保障都很困难，能够在此之上，再加入其他商业养老保障或企业年金的人在今后很长时期里都会很少。因此公共养老保障是绝大多数人的唯一依靠。而资本市场的特点是高风险高回报，无论怎样进行分散投资，风险也依然存在。这样对于绝大多数的中低收入者来说，他们既承受不了由于资本市场价格变动带来的养老金收入的大幅度波动，更承受不了投资失败所带来的生存危机。如果失败的是企业年金，那么影响面局限于少部分老年人，影响程度只是少部分老年人生活质量的高低；而如果失败的是公共养老金，那么会牵连全部老年人，而且涉及到大部分人能否生存的问题。
这样作为大多数人最后防线，公共养老保障制度的安全稳定性必须大于、而不是等于私人养老保障制度。而如果公共养老保障基金也投资于资本市场的话，那么公、私养老保障制度之间的安全稳定性上则没有什么区别了。所以即使是经济实力雄厚的发达国家，养老保障体系中公共养老保障制度部分也以安全性、稳定性为第一目标，无论其他私人性质的养老保障基金的目的是什么、是否积极参与资本市场，公共养老保障制度基本上都选择了远离高风险的资本市场。从美国、瑞典等多数发达国家的选择中我们可以看出，即使是在这些国家，也同样把公共养老保障制度的安全性放在第一位，不允许公共养老保障基金到资本市场上去冒险。
②从个人生活安排来看，市场上任何一个行为合理的人，对待自己“保命钱”的态度都是风险规避。对于绝大多数普通百姓来说，这个“保命钱”就是公共养老保障制度提供的养老金。
通常根据对待收入风险的态度，可以把市场上的人分成3个类型，具体有：风险规避型、风险中立型、风险偏好型。如果金融市场是完全的，那么只要支付一定利息，就可以借到钱。然而由于金融市场的不完全性，对于资产很少的普通百姓来说，当收入低于生活费时，由于没有担保，所以借不到钱，因此他们无论如何也需要随时确保能有与生活费相等的收入。一个人风险规避的程度取决于他收入的高低和风险的大小，因此对于养老收入的不确定性风险，绝大多数中低收入的普通百姓的合理选择只能是风险规避，而不是风险中立或风险偏好。这一点同样导致公共养老保障制度远离高风险的资本市场。
另外从理财的角度来看，即使高收入阶层，也不是为了能有更多的收益，就把自己的全部存款都投资到股票市场，而是在安全资产与风险资产之间进行合理比例的分配，其中用于维持最低生活需要的收入会以安全稳定为目标、投资于安全资产。一般来说，安全稳定性最高的公共养老保障给老年人提供的是保障最低生存需要的钱，而风险较高的各种私人养老保障体系提供的则是让老年人生存得更好的钱。因此如果说私人养老保障基金等可以选择高风险高收益的投资项目的话，那么公共养老保障基金的运营原则只能是安全第一。因为即使私人养老保障投资失败，老年人也还能继续生存下去，而如果公共养老保障投资失败，那么对许多老年人来说则是灭顶之灾，此时社会安定就会受到威胁，经济发展就会受到不良影响。这样的公、私养老保障制度的分工及地位的不同，也是大多数发达国家公共养老保障制度远离资本市场、远离基础设施建设的主要原因之一。
③从制度运营的角度来看，为了能给老年人提供足够的维持生存需要的钱，公共养老保障制度的财源筹集方式只能选择现收现付制、而不是积累制（注：这个观点来源于高山憲之(2004)，pp.172-175。高山憲之指出，如果采用积累制的话，会有很多的困难，其结果：或者老年人不能得到足够的生活费、或者年轻人承担不了巨额的二重负担。所以公共养老保障制度命中注定只能采用现收现付制。）。
现收现付制下的养老保障是代际间的相互帮助，无论在哪个时点都是年轻人帮助老年人的体系。而积累制 下的养老保障是每个人都靠自己年轻时的积蓄来养老，从资金的流动来看已经不再是代际间的相互帮助。这样，公共养老保障制度只要采用积累制，就必然会伴随着世界性难题“二重负担”(或叫做转轨成本)问题出现。因为如果在制度开始实施时采用积累制，那么老年人因为没有缴费，得不到养老金，而正在工作的年轻人就一方面要靠个人的力量去赡养自己父母等，另一方面又要为自己将来的养老金进行缴费，于是形成了二重负担。如果是从现收现付制转向积累制，那么在转轨期，年轻人即要负担同年代老年人的养老金给付，又要为自己将来的养老金进行缴费，也形成了二重负担。这样的二重负担产生了对于制度初建或转轨期的特定一代年轻人不公平以及他们是否有能力去承担的问题。
解决这个问题方法之一是降低老年人养老金的给付水平，这样可以大大缓解年轻人的压力，但是如此一来 ，就无法给老年人提供足以维持生活需要的养老金，老年人还跟过去一样需要依靠子孙的抚养，失去了建立公 共养老保障制度的意义。例如，作为积累制的一个成功案例，新加坡的中央公积金制度经常被引用。他们的养 老保险费率，雇员和雇主合起来停留在4％的水准上，然而在制度建立后已经过了40多年的今天，如果没有子孙的经济支援，生活就无法为继的老年人仍占绝大多数(高山憲之，2002)。
但是如果公共养老保障制度采用的是现收现付制，那么只是把抚养老年人的机制由抗风险能力有限的私人 ，变成了抗风险能力较强的政府，依旧是代际间的相互帮助，就避免了二重负担问题。在发达国家让某一代人单独承担二重负担的决议在政治上根本无法通过，对于发展中国家来说，政府及大多数普通国民都很难有经济实力去承担。根据智利养老金问题专家Bravo(2001)的研究，1981年智利的公共养老保障制度由现收现付制改成了完全积累制时，养老金纯债务占到了GDP的130％。这笔债务必须在一定期限内偿还才行，消化这笔债务需要财政用40年的时间，每年拿出相当于GDP的2％-5％的资金。自1981年以后，实际上国家财政每年都支付着相当于GDP的3.5％-7％的转轨费用。由于到1997年为止智利一直处于高经济增长期，并且一直有着巨额的财政节余，所以才负担得起这么重的财政压力，而这些条件不是其他国家轻易能具备的。1998年以后智利的经济状况已经大不如从前，现在转轨成本已经成为困扰智利养老保障制度的问题之一。
中国对于这个转轨成本问题的详细研究有朱青(2001)，文中引用的H.Verben(1998)的结论是，如果公共养老保障已经实行了现收现付制，那么要实现帕累托最优的筹资模型转换是不可能的，所以朱青的结论是：“当前养老保险筹资模式不宜转向基金制”。然而，实际上不仅是“当前”，即使在将来、也不宜转向基金制。总之，公共养老保障制度归根结底是一种代际间对物质财富等的分配，而物质财富等的不可储存性决定了这个分配只能是现收现付，所以公共养老保障制度的根本、或者说其立足点无论如何也离不开现收现付制。
(二)活跃在资本市场上的养老保障基金基本上是私人性质的、且收益每况愈下
现实中发达国家有很多养老基金仍然活跃在资本市场上，并且很多家庭的金融资产中、股票和债券占的比重还不小。对于这个问题一方面我们需要分清活跃在资本市场上的养老保障基金是政府的公共养老金，还是企业年金、生命保险公司等私人养老金。此外还需要认真考察那些养老基金的收益状况及存在的问题。
由于发达国家的公共养老保障制度基本上都是现收现付制，所以能够用于投资的只有其余额储备部分。然而即使是这些余额储备，在美国只能用于购买国债中非市场流通的部分，在欧洲主要国家只不过相当于1、2个月的支付额。因此可以说发达国家的公共养老保障基金极少有参与资本市场的，活跃在资本市场上的基本上是私人性质的非公共养老基金。把公共养老金余额储备投资于基础设施投资的有日本，但是已经几乎全部变成了不良债券。好在日本是现收现付制，所以损失也只限定于余额储备部分。
近些年，资本市场上的养老保障基金中无论是公共养老保障基金(拉美国家)还是私人养老保障基金，总体状况都不乐观。根据Bravo(2001)，养老基金收益率的变动极为激烈，在1995年第1次出现了负的收益率。从1981年起，20年的名义平均收益率是10.9％，但是扣除了运作成本后实际收益率只不过4.2％。而且对于低收入阶层及加入期限短的人来说实际收益率还要低，因为运作成本是固定费用，养老金资产越少、成本所占的比重就越大。对于1990年以后加入的人来说，实际收益已经跌为了负数。此外还存在以下几方面的问题。①人们越来越担心新制度所造成的巨额财政负担。②尽管制度要求全体国民必须加入，然而近年来加入率却在下降。到2000年为止加入率已经降到了劳动力人口的46％，而在过去的现收现付制下曾是80％。③运作成本相当高，在1990年达到了平均缴费的30％以上，在1998年是缴费总额的27％，而在过去的现收现付制下、仅是缴费总额的5％。对于私人养老保障基金，看看日本最大的企业年金的状况。根据高山憲之(2005)，最近投资收益率的低迷、使大部分厚生年金基金都面临着财政困难的问题。由于解散等，厚生年金基金数已经由1996年的1883个、下降为2004年的799个。
七、与GDP相连的空帐比与资本市场相连的实帐更让人放心
世界上让养老金的领取权采用缴费与给付一一对应的个人帐户时，在资金的筹集方式上共有3种形式：现收现付制下瑞典式空帐、现收现付制下中国式空帐、积累制下智利式实帐。
就个人帐户中没有实际资金来讲，瑞典式空帐与中国式空帐(现在绝大多数省份个人帐户的空帐)没有区别。与中国式空帐不同的是，瑞典人主动选择或者说积极利用了空帐这种形式，而我国则是由于统筹帐户中基金不足，挪用了个人帐户的资金，不得已变成了空帐。另外瑞典模型中的空帐，对于老年人实际领取养老金，不产生任何不良影响，因为空帐中所记录的养老金数额、以GDP为后盾、与GDP紧密相连，从领取养老金的角度来看，相当于从GDP中领取养老金，所以他们认为空账没什么不好。而中国式空帐则只是一个大缺口，即与资本市场无关，也与GDP没有什么关系，面对这样的空帐，无论是谁都会感到发慌。
解决中国式空帐的方式有两种，一种是转为瑞典式空帐，另一种是转为智利式实帐。目前在东北的试点中采用了后一种方式。用前一种方式把与GDP无关的空帐，转化为与GDP挂钩的空帐，虽然是一条捷径(因为归根结底老年人只能靠近期的GDP来维持生计，无论养老金是来自现收现付制还是积累制)，但是这一点并没有得到充分的理解。不少人常常凭着直观、用私人在银行的定期储蓄的感觉来看待个人帐户中的养老金，所以认为只有把空帐做实才塌实。那么，实帐真的让人放心吗？实际上，并不是只要改成积累制、做实了个人帐户，就可以万事大吉。能否给参保者提供稳定的、足够的收益率，是决定这个制度能否被百姓认可的另一个关键问题。而与银行的定期储蓄不同的是，个人帐户上数额庞大的养老保障基金需要到资本市场上通过购买股票债券的方式来实现保值增值。从金融资产的角度来说，银行的定期储蓄属于安全资产，而资本市场的股票债券则属于风险资产，二者的性质完全不同。
再比较一下空帐与实帐的收益水平。在本文的第2节中我们得知，即使积累制下的运营利率比经济增长率高，如果把转轨成本也算在内的话，积累制与现收现付制的收益率是相同的。但是上述积累制下的收益率指的是平均值，如果把参保者的收入分布状况考虑在内的话，那么作为一个绝大多数参保者都是中低收入者的制度来说，扣除了相对较高的操作成本之后，所得到的收益率不可能达到预想的高水平。为了一个并不高的收益率，而去冒高风险，则将是我们选择积累制的结果。相反，来自与GDP增长挂钩的空帐的收益要比来自高风险、高成本的资本市场的收益不但更确实、而且很可能不低。以中国的经济增长来看，实施瑞典模型后，让名义个人帐户有4.2％(智利1981-98年间的年平均实际收益率)的名义收益率是不难做到的。
此外积累制与现收现付制的收益率相等是在假定没有投资失败，且转轨成本容易解决的前提下得出的结论。如果把这两个因素也考虑在内的话，那么，与资本市场相连的实帐，在大走弯路的同时，会给公共养老保障制度带来不知能否承受的许多大难题。另外，空帐下国民承担的风险是经济增长的风险，实帐下国民承担的则是资本市场的风险，而经济增长的风险一方面远小于资本市场风险(实际上我们很难找到比经济增长风险更小的保障)，另一方面对全体国民都是一样的、公平的，与之相反，资本市场的风险则可能因百姓选择的基金公司不同而产生差异（注：这个观点来自张展新。）。所以与GDP相连的空帐并不空洞，而与资本市场相连的实帐并不塌实。对公共养老保障制度来说空帐比实帐更可取、更让人放心。
因此，无论我国是否有财力做实个人帐户，从一开始就根本没必要去做实。这样的工程即使立刻停下来，也与“烂尾楼”等不同，几乎不会出现任何沉淀成本。实际上我国并没有足够的信心和财力去做实个人帐户，只是错误地认为实行积累制是世界养老保障制度改革的大势所趋，才不得不勉强行事的。东北三省做实个人帐户的试点已经告诉我们，做实需要中央财政支出巨额的补贴，靠中央财政的力量充填全国的个人帐户将会极其困难，并且又制造了新的地区间制度的分割，使养老保障制度的不可携带性问题更加严重。
八、我国公共养老保障制度存在的基本问题与对策
我国现行的社会统筹与个人帐户相结合的制度存在两个问题，一个是制度设计，一个是制度运营。在制度设计上，社会统筹部分没有给缴费者提供足够激励，因为给付确定型养老金的领取方式使缴费与给付不相连接。个人帐户部分，由于不得已变成了空帐，违背了当初的约定，并且对于个人帐户做实后如何实现保值增值的问题，也一直没有一个让缴费者放心的说明与解释。这一点并不只是制度设计者的疏忽，实际上通过本文的分析我们得知，巨额转轨成本存在使得做实个人帐户从一开始就是一个世界性难题。然而即使我们很容易就能够做实个人帐户，如何保证公共养老保障基金安全地出入资本市场也同样是一个世界性难题。此外，与发达国家相比这两个难题对我国来说更是难上加难。在制度运营方面的问题是，由于监管机制的缺乏、百姓对政府及制度的信任程度不高。
总之，缴费与给付不一一对应、转轨成本、资本市场的风险、政府腐败，这4个问题中任何一个问题的存在都会使公共养老保障制度处于艰难的境地，而这4个问题在我国同时存在。然而，现在我们发现可以找到较好办法来解决这些问题。
对于统筹部分中缴费与给付不相连接的问题，可以在现收现付制不变情况下，通过建立个人帐户、实行名义缴费确定型的方式解决。因为足够的激励机制需要满足两个条件：第1，必须建立个人帐户，使缴费与给付一一对应；第2，个人帐户的资金必须在保证安全的基础上，有高于银行存款利率的收益。为满足第1个条件，需要建立缴费确定型养老金的给付方式，把社会统筹取消，把所有的缴费额都记录在个人帐户上，与现在的部分积累制中的个人帐户合起来，建立一个统一的个人帐户。为满足第2个条件，需要废除安全性差的部分积累制，把筹资方式全部改为现收现付制，同时让个人帐户的名义收益率与GDP增长率挂钩(Takayama(2002)建议中国这样做)，或者在银行存款利率与GDP增长率之间取一个恰当的数值，这样新的个人帐户就变成了比实帐安全、且有足够收益的空帐。
这样随着部分积累制的废除，转轨成本和资本市场风险的问题也自然不存在了。当初我国实施部分积累制的理由有两个：①认为现收现付制不能应对人口结构老龄化所带来的财政危机，而积累制则可以。②积累制可以采用缴费确定型的给付制度，可以给加入者提供激励。而通过前几节的分析我们得知，第①个理由实际上不成立，积累制并没有这样的优点，而第②个理由所说的个人帐户问题，在现收现付制下也可以解决，并且此时的个人帐户所产生的收益比积累制下的收益更安全可靠，这样对我国来说必须实行积累制的理由也就不存在了。
因为在理论上公共养老保障制度不适宜搞积累制，在实践中一方面绝大多数发达国家公共养老保障制度采用的是现收现付制，在将来也没有转向积累制的打算，另一方面少数实施积累制的国家现在陷入新的困境之中，而名义缴费确定型现收现付制这几年在瑞典运行得较顺畅。因此对我国的公共养老保障制度来说，彻底放弃积累制、转向瑞典式空帐、才是一个让政府与百姓都变得轻松和放心的选择。此时需要把社会统筹部分也建立起个人帐户，并与现行的个人帐户部分合为一体，把筹资方式统一为现收现付制，再让新的个人帐户的名义收益率与高于银行存款利率的GDP增长率挂钩。在此基础上，通过每年都向缴费者公布个人帐户余额与收益的方式等来促进政府的廉洁高效。这样才是一个让政府与百姓都变得轻松和放心的选择。对于那些缴费额很低、年老时所能领取的养老金不足以维持最低生活需要的人，只能以财政税收等为财源，或通过最低生活保障、或放在养老保障制度中给予解决。
另外，以下四方面的因素可以为实施瑞典模型后养老金债务对GDP的比、不升高提供很大程度的保证。第一，中国有着持续的经济高增长，而且这个高增长还可能持续10年或20年，可以为个人帐户有较高的、稳定的收益提供有力保障。
第二，随着足够的激励机制的建立，覆盖面的扩大会容易得多。我国现行制度对社会统筹部分的规定是个人缴费年限累计满15年的，退休后就可以按月领到基本养老金，而不满15年的，退休后享受不到基础养老金。这个制度让企业与个人都只愿意缴纳15年的保费，低于或高于15年，都会感到吃亏，在无法保证正好只缴纳15年的情况下，最合理的选择就是不加入。于是出现了一些企业把保险费直接交给职工，让职工自己选择，愿意加入的就加入，不愿意去的可以不去。
而在瑞典模型中这个问题不再存在，瑞典模型只根据每个人的缴费情况来确定养老金的待遇。由于有了缴费与给付一一对应、并且收益率高于银行存款利率，所以对于个人来说通常他们会积极地参保；对于那些经营状况稳定、有发展前景的企业来说，他们也会积极参保，而不是把保费打入职工工资、让职工自愿选择。因为当吸引优秀人才方面的作用大于所增加的成本时，与不参保或没有能力给职工参保的企业相比，积极参保可以成为提高企业竞争力的一个有力工具，而并不只是增加了企业的劳动成本。而对于那些暂时还没有力量参保的企业来说，由于没有参加养老保障、难以吸引到优秀的人才，阻碍了他们提高市场竞争力，所以他们会尽可能改善企业的经营状况，把为职工提供养老保障也作为企业的经营目标之一。
此外由于瑞典模型对所有的公民都是一样的规则，无论他们是来自农村还是城市，工作单位是国有部门还是其他，每个人能够领到的养老金都只根据他们向个人帐户的缴费额与收益率来计算，所以养老保障制度不再因省市不同、城乡不同等而有差异，并具有可携带性。这样自动消除了加入者的地区差、城乡差、单位所有制差等一切壁垒，有利于劳动力流动，全国统筹立刻就可以实现，扩大覆盖面的工作也很容易展开。
第三，覆盖面扩大后，可以大幅度增加养老金的财政收入。根据赵耀辉、许建国(2001)的计算，在合理的激励机制下，所需要的缴费大大低于目前制度所要求的缴费水平。另外孙祁祥(2001)计算了保险费收入的情况。在1998年如果企业如实申报职工人数与工资总额，那么按照工资总额的24％计算的话，总保险费收入应当有2231亿元，而当年实际征收的保险费收入只有1459亿元。减去当年的养老金支出(1512亿元)后，本应当有719亿元的赢余，但是实际上却是53亿元的赤字。也就是说在提供了足够的激励机制后，至少在现阶段我国的养老金财政作到收支平衡的可能性非常大。因此现阶段我国养老金财政的赤字与人口结构无关，是由于制度没有魅力、覆盖面难以扩大所导致的。另外，程永宏(2005)在构筑了养老负担的理论模型后，根据2001-2060的人口预测检验出，只要人均产出增长率不低于3％，或总产出增长率不低于4％，人口老龄化就不会引发现收现付制的支付危机。也就是说无论现在还是将来现收现付制在我国成功的可能性都很大。
第四，在减少养老金给付方面也有很大余地。Takayama(2002)根据微观数据计算出中国的早退休现象非常严重。正常退休年龄为男60岁，女50(55)岁，一些特殊行业可以提前5年退休，然而在2000年、一半以上的男子在57岁就退休了，约40％的女子在49岁之前就不工作了。在瑞典模型中早退休问题会有大幅度缓解。此外我们还可以借鉴不少发达国家让加入者自己决定开始领取养老金的年龄的做法，如果提前开始领取养老金那么只能得到减额的养老金，而推迟领取养老金则可以得到增额的养老金。例如瑞典规定，各个加入者可以在61-70岁之间的任意年龄灵活地开始领取养老金。其基准年龄暂且是65岁，一个人在65岁开始领取的领取额是100时，61岁开始领取的领取额就是70(每1岁减少6％)。而在70岁开始领取时，领取额是162。
总之，与GDP相连的空帐可以使激励机制比积累制更完善，并且让我们现在倍感艰难的转轨成本、资本市场的高风险等问题自然消失，还有利于提高百姓对政府的信任程度。通过本文的分析，可以确信的是、对我国来说瑞典模型至少比现行的制度、在许多方面都会有巨大的改善。（续完）
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