我国信息产业管理机构的改革及其影响，本文主要内容关键词为：管理机构论文,信息产业论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、信息化管理体制的新架构
1998年3月，第九届全国人民代表大会批准了国务院机构改革方案。根据这一改革方案，我国信息化行政管理机构进行了重大调整，撤消了邮电部、电子部和广电部，在原邮电部和电子部基础上组建信息产业部。机构改革后，国内形成了信息化规制体系的新架构，其中主要机构的权限配置和实际运作的基本特点如下：
●信息产业部成为国务院主管全国信息化工作的专业职能部门。在国务院授权的职责范围内，该部负责制定信息行业的规划、政策和法规，其管理权限现已覆盖了原电子部、邮电部的政府职责，并扩大到原广电部的广电信息与网络、航天工业总公司和航空工业总公司的卫星信息网络资源管理，拥有统筹规划各类信息通信公网与专网、进行行业归口管理、合理配置资源、保证信息安全的职责，此外，该部还将行使原国务院信息化工作领导小组和国家无线电管理委员会有关职责。可见，信息产业部国内信息化管理新体制中处于十分突出的地位。
●发展计划委员会、经贸委、财政部和作为中央银行的中国人民银行，分别成为国内资源的计划配置与市场配置、财政管理和金融管理的宏观调控部门，按照国家的发展战略、方针政策、宏观管理目标和产业发展要求等对国民经济实施调控。信息化在国民经济全局中的战略地位、信息化与其它领域的关系以及信息产业发展所需的宏观政策支持，需要通过上述部门的实际操作来实现。信息产业部在行政过程中，需要与上述部门配合，如：形成的信息行业发展规划草案须经发展计划委员会综合平衡、信息化建设需要的优惠贷款政策须经人民银行批准等。如果事关重大决策，信息产业部与上述宏观调控部门需要反复协商，有时需要由国务院决定。
●外经贸部、科技部、教育部，分别是国家对外贸易与经济合作、科技进步、人才教育与培训方面的主管部门，他们从各自管理的领域对国内信息化提供支持和发生影响。信息产业部在行政过程中，需要同上述部门密切配合。例如，信息化建设方面重大的合资项目需要得到外经贸部的支持，信息技术引进与信息技术的创新需要科技部的支持等。
●铁道部、交通部等专业部，煤炭工业局、石油化工局、林业局等国务院直属机构或归国家经贸委管理的工业局，以及电力、银行等商业机构拥有的各专用通信网，接受信息产业部的行业管理，即：专用通信网的发展规划须接受信息产业部指导，专用网建设的重大项目须经信息产业部审查，专用网采用的技术须符合有关的标准。但专用网的所有权与运营权仍属于各部门。
●地方政府领导本地的信息化建设，各地信息产业部门一般须接受地方政府与信息产业部的双重领导。信息产业部对地区信息化的领导需要与地方政府密切配合。跨地区的项目原由国务院信息化领导小组协调，现由信息产业部与地方政府协调。
除上述信息化规制主框架中提到的规制机构外，国务院现有的其他部门、机构对信息化的管理也会施加不同的影响，例如：税收、价格、技术监督、工商管理、审计、公安、司法、国家安全、版权、专利等等部门，都分别从各自的管理角度行使其职权，参与对信息化过程的规制。
在上述信息化规制主框架基础上，政府机构内部还成立了旨在推进信息化专项工作的一些跨部门的协调机构，例如：中国促进EDI应用协调小组及中国EDIFACT委员会、中国CAD应用协调指导小组等。除政府机构外，国内还有一些民间组织或社会团体，如：中国信息协会、中国信息产业商会等，作为政府和信息业界及社会有关方面之间的桥梁，参与国内信息化管理。
二、机构改革预期的收效
此次机构改革给我国信息化管理体制带来的变化之大远远超过了以往的改革，它必将对国内今后信息化建设产生重大而深远的影响。结合近年我国信息化领域的实践加以分析，人们从此次改革方案的背后大体上可以看出国务院推动此项改革的几点预期：
●首先是希望推进政企分开。按此次机构改革的要求，信息产业部作为专业部之一，要实行政企分开，切实转变职能，不再直接管理企业。这对于推动信息产业、特别是邮电部门的政企分开具有重要的意义。尽管几年前邮电部已把电信总局注册成为“中国电信”行使电信运营职能，另外成立电信政务司行使政府管理职能，但中国电信仍然是邮电部内的电信总局，根本没有解决邮电部门政企不分的问题。事实上，中国电信仅仅是邮电部内电信运营的协调机构，各地邮电管理局直接向邮电部负责并将运营收入上缴邮电部而不是中国电信，他们实际上并非中国电信在各地的分支运营机构；另据报道，邮电部将每年收入的0.5%拨给中国电信，作为中国电信的支出费用。另外，邮电部还直接管理各地邮电管理局和中国电信的主要领导人。可见，中国电信远不是享有充分自主权的独立运营商，原邮电部还是政企合一的机构。相同的情况也存在于各地的邮电管理局，它们同样具有行政管理和企业经营的双重职责。此次改革规定政府与国有企业的关系是：政府按投入企业的资本享有所有者的权益；向企业派出稽察特派员，监督企业资产运营和盈亏状况；负责企业主要领导干部的考核、任免。企业依法自主经营、自负盈亏、照章纳税；对国有资本负有保值增值的责任，不能损害所有者权益。按这样的要求推进信息化领域的改革，将使我国信息业的管理体制发生重大改观。
●其次，希望在国内电信服务市场上形成公平竞争的环境。随着1994年联通公司的成立及此前对国内放开部分非基本电信业务，国内电信服务市场已初步出现了竞争的局面。但由于邮电部门政企双重职责没有完全分离，电信竞争与行政管理的公平性都缺乏体制的保障。由于邮电分营的任务没有完成，邮电部需要用电信的赢利对邮政的亏损进行补贴，使得邮电部与中国电信的利益结为一体。由邮电部来处理中国电信与其他竞争者之间的关系，实际上也是把邮电部放到了一种非常尴尬的境地：一方面邮电部因其利益决定的立场所限，本身很难公平行政；另一方面也很难让非邮电系统的运营者对其公平性放心，在与中国电信发生纠纷的时候，他们难能心悦诚服地接受邮电部的处理。此次改革要求作为专业部之一的信息产业部，承担维护行业平等竞争秩序的职责。如果有了政企分开的前提，信息产业部在处理中国电信与包括联通公司在内的其他竞争者的竞争纠纷、互联互通等一系列问题时，想来会比以往邮电部的处境要主动得多。
●再次，通过由信息产业部统筹规划国家电信主干网、广电网和专用电信网，希望为解决重复建设、盲目建设等问题，促进“（电话、电视、电脑）三网合一”创造条件。近年，国内广电网与电信网的竞争，已经成为信息领域令人关注的一个热点。原广电部曾明确要求各地广电部门建设自成体系的广电专用网，而且不与任何部门合办；原邮电部希望广电租用电信公网的资源建专用网，不要另建一套，而让公用通信网资源闲置；国务院1997年9月1日正式施行的《广播电视管理条例》第十七条规定：“组建广播电视传输覆盖网，包括充分利用国家现有的公用通信等各种网络资源，应当确保广播电视节目传输质量和畅通”。广电部对此的解释是：条例“肯定了建国以来确定的广播电视独立成网、自成体系的方针”。其实，两家网络之争的焦点，恰好在于广电网是“充分利用”通信公网资源，还是通过自行建网尽量少用或不用电信公网。可见，原广电部在自成体系这一点上没有丝毫退让。两大部门互不妥协，地方政府当然希望建设本地信息高速公路能“三网合一”节省投资，消费者则期盼物美价廉。在各种利益要求的相互碰撞下，各地建网便出现了多种不同的模式：有自建的、有合建的，合建之中以谁为主、以何种方式合建又有区别。如果地方政府协调得力得法，邮电、广电两家关系尚好，否则便会闹到非常棘手的程度。此次机构改革，由信息产业部统一规划网络资源，反映了国务院对充分利用现有网络资源，避免重复建设的期望；同时，从数字革命带来产业融合的趋势来看，也有利于排除因过去部门分割形成的体制障碍，为未来国内信息网络发展进行统筹规划。
●最后，通过邮电、电子两部合一，希望能为原属两部管辖的信息设备制造厂家间建立一种新的关系。国内通信设备生产主要是由原电子和邮电两部的厂家进行的。由于邮电部门既是网络运营者，又有自己的厂家，这种条件使电子部门的厂家很难与之相比。在原电子部看来，这是不平等的。电子部之所以发起组建联通公司，一个最直接的目的就是要为电子通信厂家创造一个平等竞争的环境。此次机构改革两部合一后，信息产业部没有理由不兼顾原属邮电、电子两部的厂家。今后，如果继续实行电子工业的“大公司战略”，新的体制也有助于促使两部分企业实现联合。考虑到国内通信设备市场已经开放和中国申请加入ITA、进而加入WTO，以及进口电子产品将继续降低关税的因素，国内厂家之间早日消除因部门割据体制造成的不必要的内耗，对提高国内企业的应变力和竞争力，显然是有好处的。
三、影响预期成效实现的重要环节
基于以上分析，此次机构改革显然至少从理论上说能为国内信息化领域带来积极的影响，但并不等于一劳永逸地解决了国内信息化体制方面的所有问题。实际上，国务院预期的目标能否完全实现，此次改革究竟对国内信息化进程有何种程度的影响，还取决于机构改革后的政企分开等方面的工作的实际进展。我们认为，围绕着此次机构改革，以下几个环节对从整体推进我国的信息化进程是十分重要的：
●需要进一步明确信息资源开发的主管部门。根据国务委员罗干向九届人大所作的关于此次机构改革方案的说明，无论是信息产业部、还是国务院其他机构，均没有被明确赋予主管信息资源开发的职责。近年我国信息化建设领域确实存在着有“路”无“车”或“路”多“车”少的问题，由于体制上缺乏明确的管理机构，全国信息资源开发的规划、政策无人制定，信息资源开发明显滞后，并且已经明显降低了信息网络的利用效率。管理体制上的这种欠缺，在西方市场经济国家中也许根本算不上是一个问题，但在我国信息化进程中，在政府行为起主导作用的现阶段，这就成为一个严重的缺陷，事实上拖了整个信息化建设的后腿。1997年4月，全国第一次信息化工作会议曾把加强信息资源开发列为今后信息化工作的首要任务，但此次机构改革仍没有解决信息资源开发管理机构欠缺的问题是令人遗憾的。其实，首先让信息产业部担负起此项职责，再视实践结果加以调整，不失为一种选择。
●需要确立促进电信市场竞争的基本政策。邮电、电子两部合并后，联通公司等非邮电系统的运营商在国内电信市场上的竞争环境虽然有了改善的希望，但长期困扰联通公司的互联互通、号码资源等一系列问题能不能真正解决，解决到何种程度，关键还取决于信息产业部对国内电信市场竞争持何种立场和基本政策，是否扶植联通所代表的新运营商。如果要进一步促进电信竞争，还要看信息产业部能不能让中国电信在一系列具体问题上做出让步。过去邮电部和中国电信在口头上都不反对竞争，不反对向联通公司提供互联互通，但邮电方面提出的互联条件令联通感到苛刻而无法承受，结果使联通在十多个城市建好的市话网不能及时开通。问题久拖不决的现实说明要中国电信向竞争者提供互联互通并不那么容易，国内电信市场上公平竞争的环境并没有形成。如果今后信息产业部坚持原邮电部的立场，仍把联通的发展视为重复建设，把联通的营销竞争、“中中外”的筹资方式等视为违反电信政策，那么国内业已形成的电信竞争的局面不仅不能发展，而且有可能受到抑制。只要主管部门自身的利益与特定的运营商—中国电信捆在一起，国内电信市场的竞争环境就很难得到优化。
●信息产业部在处理公网和专网关系时需要抛弃垄断官商的旧观念。国内在信息基础设施建设方面，的确存在着因部门、地方管理体制分割所带来的重复建设问题，但是，公用通信网因长期垄断经营所形成的高租费和服务质量的低下，是促成非邮电系统自行建网的最根本的原因。例如，根据有关报道，上海广电部门租用邮电光缆三年就花了5400万元，而自己铺设光缆却只要2000万元。诸如此类的亏本交易也是刺激其他部门大力发展自己专用通信网的重要原因。过去邮电部门往往把只要自己已有、别人还在建设的行为指责为“重复建设”而予以反对。如果机构改革后，公网自身的问题不解决，今后专网及联通的网络建设，都还有被裁决属于此类“重复建设”而遭否定的可能性。实际上，判断是否重复建设，必须抛弃以往计划经济条件下形成的观念，而代之以市场经济的判断标准。其中最重要的一条，就是在政企分开的条件下，允许企业自主地根据市场情况（价格水准、服务质量）等，选择是租用现有网络、还是自建新网，这属于企业自主经营的范围，不存在重复建设的问题；如果是政府部门投资建设专网，在引导用户部门采用邮电公网资源时，也必须尊重用户部门的权益；无论如何，邮电公网的高价位、低水平的服务和官商垄断的作风都必须改变。信息产业部能不能抛弃以往邮电部门的那种“只要我有了，别人都不许再建，只能以高价向我租用，否则便是重复建设”的垄断寡头的逻辑，是决定该部能否履行好协调公网与专网职责的关键所在。
●邮电分营的改革需要有新的突破。近年邮电改革实践表明，邮电分营的进展事实上在影响着电信领域政企分开和其它方面的改革进程。只要邮政的亏损还直接由中国电信的盈利来补贴，许多电信领域本该出台的改革开放举措都会受到影响而难以实行。虽然1995年中国电信和中国邮政正式独立注册，但中国邮政与中国电信一样，从财务到主要领导层的管理都没有自主权。邮政与电信的经营及其收入都直接由邮电部控制。1997年邮电部在海南与重庆进行邮电分营试点，不管是海南保留省级邮电管理局另行成立运营机构的模式，还是重庆从上到下一分到底的模式，都仍然没有突破在本部门内部实行财务交叉补贴的限制。实际上今后在邮电分营方面，可以考虑选择的一个办法是：切断邮电间直接的财务联系，由国家财税部门参与其中，实施收入的再分配和对邮政补贴。补贴基金由财税部门按电信市场的份额向电信企业收取。当然，更为彻底的办法，是使邮政从信息产业部分离出来，列入公用事业系列。这样会更有助于电信领域的改革开放和发展，邮政经营也可以稳定地得到国家的扶持。
●协调各部门、各地方的利益仍是信息化建设中不容忽视的大问题。信息化建设涉及范围之广，加上我国在信息化建设中以政府行为为主导的特点，以致在我国信息化领域素来有“三分技术、七分协调”之说。这种协调并不仅仅是一个技术层面的需要，它更重要的是利益的协调；不仅要协调邮电与电子、广电部门的关系，还包括其它部门和跨地区的协调。当初之所以要成立国务院信息化联席会议，就是因为在信息化建设中存在着跨部门、跨地区协调的必要性，就是要为解决当时常设部委架构不便协调的问题提供某种协调机制，至于后来把联席会议改组为信息化工作领导小组，则是要强化这种协调的力度。这种跨部门、跨地区协调的必要性，不会因为国务院机构改革成立信息产业部、撤消“领导小组”而不复存在。在现有利益结构没有根本改变的情况下，过去邮电部与代表各专用网的部门、中央部门与地方政府间屡屡出现过的利益纠葛，今后仍然将一而再、再而三摆到信息产业部和国务院主管领导的面前。信息产业部如果不能改变原来邮电部因长期政企不分、“全程全网”、垄断经营条件下形成的观念、管理和运作模式，如果不能代之以超脱的、以协调和服务为宗旨的运作方式，它就很难履行起新架构期望它所承担的使命。一旦如此，国内的信息化建设就仍需要一个新的跨部门、跨地区的协调机制，或一个更强有力的体现国家整体利益而不是某个特定部门利益的机构。因为，以一个尚未切断与特定企业联系、尚未超脱部门利益的信息产业部，去协调和裁决它自身与其他部门、与地方产生的利益矛盾，不仅难为了信息产业部，而且难以取得理想的效果。
●最后，必须重视电信与信息化领域的立法。缺乏有效的法律保障体系终究是未来电信与信息化发展与改革的隐忧。迄今为止，电信法等有关的重要法律仍未见出台。根据现行的体制，中国电信与联通等非邮电系统的运营商之间的竞争纠纷，由政府主管部门来处理和解决。但在缺乏有关法律依据、当事人对主管部门行政的公正性抱有怀疑的情况下，有了纠纷往往提交到各级政府首脑机关，主管部门反倒成了纠纷的一方，乃至被告。这样的管理体制起码是低效的。换一个角度来看，过去邮电部与中国电信的关系十分紧密，前者全面控制后者。今后随着改革的深入，中国电信将享有高度的自主权，特别是财务上的独立权，它与信息产业部的关系肯定会不同于与原邮电部的关系。如果缺乏法律的保障，信息产业部依据什么手段限制中国电信可能出现的包括垄断在内的不良行为？原邮电部有的官员认为，信息产业部可以号码资源和频谱作为调控中国电信的手段。笔者认为，这些手段或许有效，至少在某种程度上会起作用，但是并不能充分保证其效用，因为它并不能构成一种经营性的、有效的规制框架。可见，一个健全的法律架构对于未来中国电信及信息业的健康发展，既是必不可少的、又是迫切需要的。
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