英国在西欧现代社会保障制度建立过程中的历史地位，本文主要内容关键词为：西欧论文,英国论文,过程中论文,社会保障制度论文,地位论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号 D57
文献标识码 A
文章编号 1004—9789（2000）02—0074—79
长期以来，我国学术界一般都认为英国是较早建立以社会保险制度为核心的现代社会保障制度的西欧国家，并且认为英国的社会福利制度对其他国家产生了重要影响。但事实并非如此，英国现代社会保障制度的建立不仅明显落后于其他西欧国家，特别是德国，而且还受到了其他西欧国家尤其是德国的影响。
一
1870—1914年，西欧各国都在采取措施、制定方法，建立以社会保险为核心内容的现代社会保障制度。英国是其中之一，但在时间上明显晚于其他一些西欧国家。
德国是最早通过立法建立社会保障制度的西欧国家。1883年，德国颁布了《疾病保险法》，对工资劳动者实行强制疾病保险，费用由雇主承担30%，雇工承担70%。1884年，德国又颁布《工伤事故保险法》，推行费用全部由雇主承担的工伤保险制度。1889年，德国实施《养老保险法》，规定对75岁以上的工人及公务员提供养老金，费用由国家、雇主和雇工共同承担（注：Gasten V.kinalinger,Welfare Policy andIndustrialization in Europe,America and Russia.New York,1971,pp.113—130.）。
其他西欧国家也都制定和实施了社会保险法。法国于1898年制定了《工伤保险法》，给失业工人提供由雇主承担费用的工伤保险，不久，该项保险的范围扩大到商业雇员及林业人员。1910年，法国又推行了《养老保险法》，费用由国家、雇主及雇工三方分担，要求年收入3000法郎以下者必须参加（注：Ambler,The French Welfare State,New York,1991,pp.1—32.）。1901年和1913年， 荷兰分别颁布《工伤保险法》和《疾病保险法》，要求雇工必须参加，津贴标准依物价水平而定（注：Cox,The Development of the Dutch Welfare State, Pittsburgh,1993,pp.87—90.）。1898年，意大利开始实施强制性工伤保险以及老年和残废保险。1891年，瑞典开始推行国家补贴、私人主办的自愿性疾病保险；1901年正式颁布《养老和残疾保险法》，为18—66岁的工资劳动者提供保险。1892年，丹麦实行《疾病保险法》，1898年实行《工伤保险法》，1907年又颁布了《失业保险法》。挪威也在1890年实施《疾病保险法》，1892年颁布《养老保险法》，1894年颁布《工伤事故保险法》（注：Einhom,Moden Welfare State:Politics and Policies in Social Democratic Scandinavia,New York,1989,）。
根据1907年的一份对14个欧洲国家的研究报告，有8 个国家建立了由国家管理的工伤事故保险，4个国家建立起强制性疾病保险， 只有德国实施了强制性养老和残疾保险。可见，1907年前后，由国家实施的强制性社会保险还只是开始。到1914年，情况发生了很大变化。根据当时的一项研究报告，上述14个国家中，已有13个国家建立起国家管理的工伤保险制度；12个国家建立起疾病保险制度；9 个国家或通过养老保险，或通过与济贫法不关联的公共救济，对老年人提供各种形式的救济。在所有这些社会保险制度中，有18个是强制性的， 其中工伤保险方面8个，疾病保险方面5个，养老保险方面5个。有3 个国家实行了自愿性失业保险，只有英国实行了强制性失业保险。这样，到第一次世界大战爆发前，强制性社会保险制度逐步在欧洲主要国家建立起来（ 注：Gerhard A Ritter,Social Welfare in Britain and Gemany,Origins and Developments,New York,1986,pp.9—10.）。
与此同时，西欧各国也实施了其他一些社会立法。1878年德国颁布童工法，1891年又实行女工法，对童工和女工的劳动时间、参加工作的年龄和生活状况等作了明确规定。德国还多次制定工厂法、使实行诸如星期日劳动、实物工资制、正常支付工资等有了法律依据。德国还建立了工厂视察员制度，监督各项工厂法的实施，并在西欧国家中较早地推行免费义务教育。1889—1903年，法国至少实施了32项社会福利方面的立法（注：Anderson,France,1870—1914,London,1988,pp.94—100.），其中主要的是工厂法、教育法和社会救助法，对工厂的劳动条件、工作日、免费教育、老弱贫病幼残以及多子女家庭的救济等方面都做了明确规定。此外，意大利于1886年制定了童工法，1904年实行免费义务教育，其他西欧国家也制定了一些有关的社会立法。这些立法及措施与社会保险制度一道，构成了西欧现代社会保障制度的基本框架，使现代社会保障制度在西欧初步建立起来。
从上述事实可以看出，现代社会保障制度的建立在1870—1914年的西欧各国是一种普遍现象，是一种潮流和趋势，英国现代社会保障制度的建立，既顺应了这种潮流和趋势的要求，也是它的一个组成部分。在现代社会保障制度的建立过程中，英国并未走在西欧国家前列，相反，还表现出一定程度的落后。1907年时，已有一半以上的西欧国家开始着手建立国家管理的社会保障制度，但英国不在这些国家之列。直到1907年后，英国才在社会保险制度方面采取重大举措，建立起养老金制度、失业保险制度和健康保险制度。
英国现代社会保障制度的建立落后于西欧其他国家特别是德国的原因，在英国社会史学界一直存有争议。笔者以为，下列因素具有不可忽视的影响：
首先是政治因素。长期以来，英国形成了一种自由主义的政治传统，其主要表现是：中央政府对地方政府尽量少干预，立法体制上的两院制衡，法律体制上的保护私有财产及个人自由的原则，以及对工会、友谊会、慈善组织等社会组织的政治、经济和法律地位的认可。这样，就不利于国家对社会生活的有效干预。地方政府控制着社会救济工作且不愿实行任何可能提高税额的措施，上院可以否决它不喜欢的任何社会立法（这种情况直到1910年后才得以解决），强制性交费的社会保险及其他社会立法必然涉及受法律保护的私有财产及个人自由，也将影响拥有法律地位的社会团体的经济利益，它们必将作出强烈的反应。现代社会保障制度的最重要特征是依靠国家强制推行，显然，英国的政治体制不利于这种制度的顺利实施。
其次是个人主义观念。个人主义观念是自由主义在社会生活领域的集中体现。个人的成败荣辱、贫富贵贱都被认为是由个人因素造成的，是个人行为的结果。在这种观念下，贫困等主要社会问题都被视为个人的事，不仅国家不负责任，社会其他成员也不负责任。这种个人主义观念在整个19世纪一直支配着英国的社会生活，既然国家保护个人自由、提倡自由主义，就不应该干涉个人的生活，一切有可能带来这种干涉的社会立法都被视为对自由主义原则和个人主义观念的侵犯。这就不利于国家采取有效措施干预社会生活，建立可以给大多数人带来利益的现代社会保障制度。
第三是自助与互助的传统。基于社会生活中的个人主义观念，在英国形成了自助与互助的传统。既然贫困、失业等问题主要是由个人因素造成的，解决这些问题也应该主要依靠个人的努力，依靠自助。因此，工人建立起一系列的互助组织，收入较低者组织工会，收入较高者参加友谊会。这些组织的重要职能之一是给会员提供各种救助，既无力自助又没有加入互助组织者在遇到困难时，或者求助于慈善组织，或者申请济贫法下的院内外救济。这样，在19世纪的英国形成了一种基于自由主义原则、个人主义观念的从自助、互助慈善事业到济贫法制度的社会救济体系。这种体系的相对完善，尤其是友谊会等互助组织经济力量与政治影响的增长，以及19世纪90年代后对济贫法所做的一些改革，在一定程度上和一定时间内缓解了一些紧迫的社会问题，所有这些都使得英国在推行现代社会保障制度方面没有大陆诸国那样的紧迫感。自助与互助的传统以及19世纪末济贫法的改革，也在一定程度上阻碍了现代社会保障制度在英国的建立。
二
正是由于上述因素，当德国在19世纪80年代开始推行强制性社会保险制度时，英国的反应十分冷淡。1889年6 月的《时代》杂志对德国的社会保险制度作了这样的评论：“这个岛国的英国人需要的是个人的自由发展，德国人需要的是一种强有力的中央集权的国家控制……自助和自由发展比较适合于英国人……德国人习惯于从摇篮到墓地的官方控制和警察监督， 而自助和自由发展则更适合于英国人”（注：Peter
AKohler,The Evolution of the Social Insurance,1881 — 1981,Studies of Germany,France,Great Britain, Austria
andSwitzerland,New York,1982,P.165.）。因此，尽管德国的社会保险制度出现后在欧洲大陆产生了较大的影响，许多国家纷纷效仿，但德国的社会保险制度对英国没有产生明显的影响。这种状况一直持续到1907年。后来由于经济危机的频繁出现、失业人数的迅速增长和老年问题的日见突出，以及布尔战争中反映出的英国士兵较差的身体素质，英国社会各界才开始呼吁学习德国的经验，建立起由国家提供财政基础的强制性社会保险制度。
自由党内的改革者们纷纷呼吁学习和仿效德国的社会保险制度。 1907年8—10月，英国失业保险法的主要制定者贝弗利奇赴德国考察劳动介绍所制度。回国后，他向皇家济贫法调查委员会提出了关于在英国建立劳动介绍制度的计划。皇家济贫法调查委员会的报告详细地阐述了德国劳动介绍所的情况，“劳动介绍所制度的可行性及实用性已经充分证明。我们在这些方面也有过10至20年的经验。有700 多个这样或那样的劳动介绍所现在定期向设在柏林的帝国统计局提出报告。它们每年注册约200万个职业。这些劳动介绍所种类繁多，但最让我们感兴趣的， 是由市政当局，特别是拥有5万以上人口的每一个城市当局， 建立的劳动介绍总局”（注：Gerhard A.Ritter,op.cit.pp.158—159.）。
1908年8月，劳合·乔治赴德国考察， 德国的社会保险制度给他留下了深刻的印象，对他产生了重要影响。他谈到：“以前我从未认识到德国的养老金制度会在这样大的一个范围内实施，我也不知道它是怎样成功运行的。我已读过有关的材料，但国内的研究并没有使我得到有关德国国家保险制度对德国人究竟意味着什么的清晰概念……它与德国人人生的每一步紧密相联，养老金仅仅构成这一制度的很小一部分。德国工人生病了吗？不管他是否达到养老年龄，他都可以得到稳定的救济”（注：E.P.Hennock,British Social Refom and German Precedents,the Case of Social Insurance,1880—1914,Oxford,1987,pp.149 —150.）。因此，一些研究英国社会保险史的西方学者，把劳合·乔治此次赴德考察识为他对社会保险制度认识发生变化的“一个转折点”。
邱吉尔于1908年12月29日致信阿斯奎斯，希望像德国那样在英国建立社会保险制度，信中说：“自然气候相对较差、财富积累相对不多的德国已经在努力为其国民提供一种可以维生的基本条件，它不仅为了战争而且为了和平已经组织起来了。我们除了为政党政治外没有为任何目的而组织起来。一个将把德国在社会组织方面的成功经验推行到英国的首相，在民意测验中可能被支持，也可能被反对，但他至少留下一个印象，这个印象不是时间所能抹掉的。一项综合的、国家管理的社会保障制度不可能不巩固现存的自愿性机构”（注： W.J. Mommsen, The Emergence of Welfare State in Britain and Germany,London ,1981,pp.86—88.）。
工会联合会也于1908年11月派出以戴维·沙克尔顿为主席的代表团到德国考察社会保险制度。年底，沙克尔顿提出的考察报告基本上消除了工会对所有形式的国民保险的坚决反对。这种反对观点认为，政府资助的福利计划可能削弱工会对其会员的控制。沙克尔顿在报告中总结指出：“针对疾病、伤残以及老年人的国家保险制度决不会对这个国家的工会产生任何有害的影响”（注：B.B.Gilbert,Winston
Churchill Versus the Webbs:The Origins
of BritishUnemployment Insurance,American History Review,1966,No.3,P.853.）。
一些雇主也要求借鉴德国的作法，建立起像德国那样的社会保险制度，其中主要有西门子公司的亚历山大·西门子，帝国化学工业公司的阿尔弗雷德·蒙德，格拉斯哥煤炭出口商斯蒂芬逊，舍菲尔德钢铁商约瑟夫·乔纳斯。特别是伯明翰商会更是积极呼吁建立类似于德国的社会保险制度，该商会在第一次世界大战前的英国很有影响。这些积极呼吁学习德国经验建立社会保险制度的雇主大多与德国有某种联系，他们或者出生在德国，或者曾在德国求学，或者与德国有业务往来，或者曾到德国旅行。例如，1906年伯明翰商会理事会的28名成员中有2 人出生于德国，7人在德国接受教育，7人与德国有业务往来，10人曾赴德国旅行（注：W.J.Mommsen,op.cit.pp.112—127.）。
尽管英国最初对德国所推行的社会保险制度的反应并不积极，但是，这种态度在1907年前后发生了根本变化。德国的社会保险制度成为英国进行社会改革的先例。
三
虽然英国社会各界都已接受了德国所推行的社会保险制度。但是，自由党的社会改革者们并没有盲目照搬德国的做法。健康保险计划的主要拟订者布雷斯韦特在评论英国健康保险法的起源时这样说道：“英国的立法后来常被说成是来自于劳合·乔治对德国制度的详细研究。事实是，他自己去德国度假并谈论过这种制度；一些劳工成员也去了德国；济贫法委员会的报告对德国的制度作了简短的概述，并向财政部提交了一份备忘录；我被给予5、6天的时间去德国并对其制度提出报告；道森（贸易部成员——笔者注）后来提出一份官方文件以说明德国社会保险制度中交费和津贴的比例。德国推行了强制性的原则并使保险全民化，在这方面我们学习它，但不能说我们照搬德国的立法。德国的立法是针对一个非常清楚的领域，我们的立法则建立在各种现存组织之上”（注：H.R.Bunbury,Lloyd George's Ambulance Wagon,Being the Memoirsof W.J.Braithwait,1911—1912,London,1957,P.82.）。 劳合·乔治及其同仁对德国疾病保险法的态度大致可以总结为以下3个方面：
第一是批判。他们批判德国疾病保险法中严重的官僚主义倾向及过分的国家干预。布雷斯韦特指出，“我注意到在一个12万人的地方，疾病保险官员就有126个之多，这令我十分不舒服。 德国的官僚性及强制性作法对我是一个警告，我认为在英国应该建立起一种比较简单并具有自我管理能力的制度”。所以，他坚持把友谊会一类组织纳入英国健康保险的管理机制之中。同时，他们还批判了德国疾病保险中费用交纳及津贴领取方面的不精确，认为其不利于制度未来的发展。
第二是仿效。劳合·乔治时常把德国的疾病保险制度当作英国社会保险立法的参照。例如，他接受了德国疾病保险法中关于被保险人在患病后第四天开始发给疾病保险津贴的作法，并在英国健康保险法中做出了类似的规定。因为“这项措施有助于拖长支付津贴的时间”，而英国的友谊会则经常在会员患病开始时即支付津贴。
第三是超越。劳合·乔治希望英国的国民健康保险制度能超过德国的制度。他发现，在德国疾病保险中雇主及雇工交纳的费用较高，他希望英国制度中的收费低于德国。当他发现德国对产妇提供6 周的津贴时，立即在英国健康保险法中为产妇提供每周30先令的津贴（高于德国津贴），并使英国健康保险津贴额明显高于德国。
劳合·乔治及其同仁们对德国疾病保险制度的态度还可以从1911年5月4日劳合·乔治在议会所做的演讲看出。在这次讲演中，他有4 次把德国的制度引为应该仿效的先例，两次把德国的做法作为应该避免的警告，但在最重要的3 段中都清楚地表明要保持英国疾病保险制度的独立性和优越性（注：E.P.Hennock,op.cit.pp.175—179.）。
事实上，英国制定的社会保险制度也正是如此。德国的社会保险制度主要由《疾病保险法》、《养老保险法》及《工伤保险法》组成，而英国的社会保险制度则由《养老金法》、《国民保险法》组成，只不过国民保险法包含了健康保险和失业保险两项法律。英国没有实施像德国那样的工伤事故保险制度，而是建立了工伤事故的赔偿制度。不仅如此，英国还建立了第一次世界大战前西欧的第一个强制性失业保险制度，这主要是因为英国的失业率过高。
就具体的社会保险立法项目而言，两者之间的差别更加明显。例如，在养老问题上，德国实行由雇主和雇工分担费用，国家予以补贴的养老保险制度；英国则实行免费养老制度，故称为“养老金”制度，这主要是因为交费的养老保险制度在英国将受到友谊会等社会团体的坚决反对。雇工在德国养老保险的管理工作中起了很大作用，而英国的养老金则只由国家管理。这主要是因为，德国工人承担了养老保险费用的一半，而英国民众则不需交纳养老费用。德国的养老保险津贴额远远低于英国，德国单身养老金约每年60马克，而英国则为260马克， 这主要是因为英国工人的工资较高，而德国工人的工资在当时的欧洲是最低的。此外，英国的养老金制度还附加了严格的财产状况及品行审查，这是个人主义观念及自助传统在养老金制度中的体现。
在健康（疾病）保险方面：德国疾病保险费用的三分之二由工人承担，三分之一由雇主承担，国家予以补贴；而英国的健康保险制度中男工仅承担费用的九分之四，女工则承担八分之三。德国疾病保险的津贴是按每周工资50%的比例发放，英国的健康保险津贴则是定额发放。在英国健康保险管理工作中，友谊会和工会等“经批准的团体”起了重要作用，这也是德国疾病保险法中所没有的。
综上所述，可以得出如下结论：1870—1914年英国现代社会保障制度的建立是同一时期西欧主要资本主义国家建立现代社会保障制度历史潮流的一部分，但英国起步的时间显然较之大陆主要资本主义国家要晚了许多。英国社会保障制度的建立受到了德国社会保险制度的影响，但与德国存在明显的差异，这是由两国不同的政治制度、经济状况以及社会传统造成的。
收稿日期：1999—10—14