社会保障体系建设专家谈（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,体系建设论文,社会保障论文,专家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高培勇
中国的改革已有20多年的历史。这期间，尽管我们取得了很大、很多的成就，但也有一些失误。依我看，恐怕最大的失误，就是收入分配和社会保障制度问题没有解决好，收入分配体制和社会保障体系的调整没有跟上整个经济体制改革的步伐。收入差距如此之大，社会保障体系迟迟不能构建起来，不可能不危及到整个经济社会的稳定发展，不可能不阻碍整个经济体制的改革步伐。对于这一点，我们现在看得越来越清楚了。
不过，如果说收入分配主要着眼于解决富人收入过高的问题，社会保障则主要解决的是穷人收入过低的问题。相比之下，在当前的中国，后者可能更为重要，更为迫切。所以，对于构建社会保障体系的重要性和紧迫性，今天我们无论怎样强调都不过分。它不仅是一个经济问题，而且是一个社会问题、政治问题。
对于我国社会保障体系的构建，我有如下几个方面的想法：
要慎重对待“老人”和“中人”的切身利益和基本权利
在传统的计划经济体制下，我们曾有过一个比较完善的社会保障制度。其大体的框架是：
在农村，通过农副产品统购统销制度——压低农副产品的价格，政府将农民的一部分收入转移到城市工业部门。在城市，通过统一管理城市职工的工资调配——压低城市职工的工资，政府又将城市职工的一部分收入留存在城市工业部门帐户上。于是，工业部门在低成本的基础上，获得了高水平的利润。接下来，政府又通过财政的统收统支制度，把经过多个环节“汇集”在工业部门的高利润，转移到财政部门的手中，形成了国家高积累的来源。据统计，在改革之前的20多年间，从农民那里获得的价格“暗税”大体有 6000 —7000 亿元。 在城市职工这里，1956年以后的20多年间工资水平基本未动，社会总产值的增量几乎全部作为高积累的来源。可以这样讲，正是凭借着当时的那样一种特殊的制度安排，我们攒下了巨大的国有资产家底。也正是凭借着那样一种坚实的国有资产存量基础，政府向劳动者作出了承诺，他们的生老病死将由国家统一包下来。
现在，我们面临的问题是：一方面，原有的那套机制不复存在了，农副产品统购统销制度和城市低工资制度已经被打破，政府不再能从传统的渠道筹措到充足的资金来源。另一方面，退休的“老人”、下岗的“中人”日益增多，其生计所赖以依托的固定资产又有大量的流失现象。所以，社会保障制度建设，首先面临的一个问题，是如何妥善地解决好“老人”和“中人”的社会保障。从总体上说，“老人”和“中人”，能力和适应力不如年轻人，收入水平也大大低于年轻人。他们到了需要钱、需要救济的时候，而他们在过去确确实实对国家做出了很大的贡献。在那个时候，工作不是自己挑选的，而是由政府安排的。拿多少工资也不是自己可以左右的，而是由政府来确定的。这就是当时的历史。我们应当正视它。因此，在我国社会保障制度的安排上，应该提出这么一条，这就是，要对这批“老人”、“中人”有一个特殊的考虑，公平的安排。相应补偿一部分他们在过去的奉献，尽可能多地兑现一些政府在过去已经对他们做出的承诺。
要尽可能提高社会保障的统筹层次
社会保障，说到底，是一项社会公共需要，而且是一项覆盖整个社会的、与全体社会成员的切身利益息息相关的事业。在这个领域，理应由中央政府作出统一的安排，最好实现在国家这个层次上的社会保障统筹。即使在目前的条件下暂时还做不到这一点，也要尽可能地提高统筹层次。总的看法是，统筹层次越高越好。可以看到，目前我国社会保障领域存在的主要问题，是各种做法、政策太不规范。比如，乱收费即是一个通病，围绕社会保障所收的费五花八门。第二个问题是乱用，本应用在社会保障上的钱，有许多用到了与其无关的项目，搞得社会保障本身的运作捉襟见肘，甚至到处告急。第三个问题是社会保障收入与使用的非规范化，已经成了不少部门、不少地区甚至不少个人的利益源泉。一旦同切身利益直接挂上钩，再予以规范、治理，就非常困难，非得动大手术不可。所以，目前唯一的选择，可能是尽可能地提高统筹层次，最终的目标是做到国家一级统筹。这是一个很重要的问题。起码首先要在制度上做出统筹，社会保障制度全国要统一。再其后，逐步在钱的问题上做到统筹。
要依托财政把社会保障纳入财政收支体系
提高统筹层次也好，维持现在的统筹层次也好，我们遇到的一个最大的问题，恐怕还是钱从何处来。依我看，解决这个问题最可靠的办法，也是许多国家通行的办法，就是依托财政，把它纳入财政收支体系。社会保障终归是政府的一项职能，社会保障支出实质是政府的一项支出。社会保障以及社会保障支出同政府的其他职能、其他支出项目，在大的方面是一样的，没有什么根本的区别。如果说有什么不同，那唯一的区别，就是它太重要了，不仅是相当一部分人保命钱的几乎唯一的来源，而且牵扯到整个社会的稳定发展。正因为它太重要，以至于各国政府不得不采用特殊的办法加以管理。比如，收支挂钩，专款专用。
社会保障也好，其他政府职能也好，其项下的支出，在任何国家，最终兜底的或作为最终担保的都是财政。既然要依托财政，它与其他财政支出项目没有两样。那么，就应该明确，社会保障的收支也要纳入到国家的财政收支体系当中，由财政税务部门统一管起来。今年1 月份为省部级主要领导干部财税研讨班讲课时，我曾特别强调了这个问题。这是一个很重要的原则问题。当然，将社会保障收支纳入财政收支体系并不意味着让财政部门包办社会保障部门的职能，而是指社会保障项目的收支依托财政，纳入公共预算，从而走上规范化的管理轨道。从长远来看，各个政府职能部门，就是要眼睛盯在既定的法律规章上，要眼睛盯在所要履行的各项政府职能上，而不能眼睛盯着钱走，腿脚跟着钱跑。财政部门的任务，则要保证各个政府职能部门食钱的供给。说到底，不管哪一个部门、哪一个机构资金运作出了问题，有了钱上的亏空，最终兜底的还是财政。要避免部门的局限，要跳出部门的圈子，从整个宏观的角度来考虑社会保障的制度建设问题，把社会保障收支纳入财政收支体系中去。最近一个时期，我们比较强调公共财政，在公共财政的框架建设过程中，要消除“越位”和“缺位”。社会保障恰恰是目前财政收支项目当中的一个非常重要的“缺位”领域。不管是社会保障费，还是社会保障税，都要由财政税务部门去统一收取。至于社会保障支出，可以通过专门的社会保障基金帐户来统一管理。而且，从今后保值增值的角度来讲，国际上通行的经验，是把社会保障基金盈余投资于国债。这样做，既能避免资金运作发生大的风险，也有利于充分利用政府内部的资金。
社会保障基金来源目前要从“费改税”上找出路
社会保障收支管理依托财政，就不能回避财政目前面临的困难。不管是中央财政还是地方财政，尽管眼下出现了转机，有了一些好的趋势，困难依然是很大的。远的不说，近几年国债发行规模过大，已经多多少少带来了债务负担率、债务依存度的一种超负荷状态。最大的问题在于，社会保障作为一个正常的支出项目，要解决钱的问题，要从财政上要钱，人们自然要想到提高财政收入占GDP的比重。但是， 要提高这个比重，从哪儿来要钱呢？最终还是要从老百姓、从企业口袋里掏钱。那么，老百姓和企业究竟还有多大的潜力能容忍你提高这个比重？1997年，保守地估计，规范性的和非规范性的政府收入相加， 其总额占到GDP的25%以上。几年过去了，非规范性的“费”的格局基本没有变，而“税”的征管力度的加强带来了税收规模的相应扩大。结果，显然是企业和居民的整体负担加重。在这样的条件下，要保障社会保障的资金来源，再继续提高规范性的财政收入的比重，难度非常大，而且搞不好，会激发社会矛盾。需要这笔钱，又没有这笔钱，怎么办？我们恐怕必须从“费改税”上去找出路了。通过“费改税”来扩大规范性的财政收入，有比较大的空间。
说到“费改税”，一些人对“费改税”概念的理解存在偏差。以为“税”比“费”好，只要“费”改成“税”，问题就解决了。事实上，在市场经济条件下，“费”和“税”在规范性上没有本质区别。之所以要推行“费改税”，根本的目的是为了规范政府的收入行为和收入机制。我国现存的各种政府收费，实际上可以分成三种层次：一是“名实相符”的，名义上叫费，实质上也是费。对它们，没有必要改成税。二是“名实不符”的，名义上叫费，实际上是税。很多行政性收费就属于这种情况。既然名实不符，当然要让其名实相符。这一块儿，显然属于费改税的范围。第三个层次，是乱收费。对这部分费，根本不应该保留，当然也不存在改为税的问题。“费改税”要解决的只是第二个层次的收费问题。我认为，社会保障要增加收入来源，潜力主要在于此。现在既然公共财政已经把社会保障作为一个重要的“缺位”项目，从而提出要“补位”，要充分地给予保障，就要算一算，不同层次的社会保障究竟需要多少钱。然后，设法在既有的“费改税”框架下，看看哪一些收费项目同社会保障有关，有可能转化为社会保障费或社会保障税，进而把这笔钱纳入到社会保障领域。以此为基础，着眼于建立一个比较完善、规范的社会保障体系。
贾俊玲
社会保障制度与社会保障立法
社会保障体系的建立与完善，是我国现阶段经济体制改革的重要组成部分。关于社会保障体系的范围，各国因国情特点及经济发展阶段的不同而有所不同。我国一般将社会保障范围划定为社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置四个部分，在此基础上也有人将社会互助、个人储蓄积累、住房基金、社区服务，甚至商业保险等都作为社会保障的组成部分，这就成为一种广泛的社会保障体系。
我国社会保障体系范围无论如何划分，都需要制度的实施和立法同步进行，其原因是：（1）当代社会保障制度的发展， 已经不是初期的私人慈善事业，而是已经成为国家社会经济制度中的一个重要组成部分。制度的设计不是由私人慈善机构自由选定，而是由国家通过立法形式对社会各种弱势群体基本生存权利的保障。（2 ）当代社会保障涉及国家的各项经济政策，是对社会保障中的各种利益关系的协调与处理。没有国家的干预，没有国家的立法形式给予保障，制度的实行是很困难的。（ 3）社会保险是社会保障体系中的支柱部分，主要包括养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险、生育保险、死亡津贴等。这部分的保障涉及几种弱势群体的直接经济利益关系，其资金筹集涉及国家、企业、劳动者个人等利益关系或利益冲突。经济利益的享有及支付绝大部分是国家法律强制实施的，社会保险关系中各种主体的权利义务必须是法定的。（4）社会保障法律关系比较复杂，包括国家主管部门、 专项基金承办机构、企业、职工、基金的托管、运营、监督等等。各个主体的职权及责任也必须是法定的。社会保障制度的建立与完善是否伴随着社会保障立法同步进行，是社会保障法制化进程的标志。长期以来，我国的社会保险制度主要是通过部门规章予以规范，有一些条文实际上是政策化的条文，短期效应比较明显，这就弱化了法律的稳定性、统一性和权威性。政策化的法律条文适应计划经济体制下的管理方式，但是却难以适应市场经济体制下的统一市场的要求。
社会保障制度有着广泛的内容，其体系的设计是系统而完整的，但其具体制度的实施可以是逐步的或分阶段的。制度与立法的同步，是指准备在社会生活中实施的制度，要与立法同步。社会保险是社会保障体系中的支柱部分，对这部分体系结构的设计与实施，要与国家统一立法同步，而不是用短期效应的政策或效力级别较低的部门规章代替。
社会保险法律规范的本土化与法律移植
法学研究中的本土化与法律移植问题，对我国社会保险法律制度的完善与发展有重要意义。法律本土化与法律移植是我国近几年来立法研究中的两种论点，法律移植是在立法中注重一个国家对同时代的国外法律的引进、借鉴和吸收，而法律本土化更为注重的是本国的法律文化传统和实践。两种论点的研究，对我国社会保险法的立法思路也很有启发。
根据我国社会经济的发展阶段及国情特点，社会保障立法首先注重的是我国法制进程的实际。我国养老保险法律制度的确立，首先要看到西方一些国家是在经济发展到相当程度时进入老龄化社会的，而中国是在经济尚不发达、城乡经济发展与地区经济发展存在着诸多差别的情况下进入老龄化阶段的。发达国家养老保险经历了一个从低到高的渐进发展阶段，而我国是从国有企业职工的养老保险全部由国家包揽开始的。因此，可以说国外没有一个国家的养老保险法律制度完全适合我国的实际，从而可以完全地移植过来。所以我国养老保险法律制度中的保障水平只能是满足基本生存权的低水平；长期低工资水平又决定了我国养老保险的替代率很高，下岗职工离开再就业中心与原单位脱离劳动关系后，一些单位与职工仍保留社会保险关系，这些都是中国的实际国情。因此，对我国社会保险法律制度的建立，首先要考虑的是我国的实际情况。
关于目前讨论比较多的社会保险基金征缴的“费改税”问题，“费”和“税”征缴的目的是一样的，即使改为税，也是专项用于社会保险待遇开支的税种。“费”和“税”只是征缴手段和方式的不同，如果认为“费”比“税”强制性不够，通过立法可以强化。从中国公众对社会保险基金性质的认识来讲，可能认为“费”更为显示出是一种和个人切身利益直接相关的专项费用。“费”还是“税”都需要经过立法确认，立法中应该适当考虑本国的法律传统、人们的法律习惯以至于心理状态。
我国建国后的诸多立法中，一直在进行着法律移植。如对前苏联法律的移植，甚至照搬了一些法学术语。现阶段我国正在建立与完善社会统筹与个人帐户相结合的基本养老保险制度，既是对国外一些市场经济国家养老模式的吸收与借鉴，又是在法律本土化的基础上的变革和发展。养老保险制度中的企业补充保险，可以更多的关注法律移植问题，比如这部分积累可以在征缴方式、管理机构、托管机构、投资运营等方面实现市场化，对国外的管理规则、技术操作等方面的制度甚至可以直接移植过来。
社会保险法律制度的价值取向
社会保险法律制度的价值取向，主要是指社会保险法对社会经济效率和社会公正的选择或对二者关系的处理。一般意义上，为促进社会经济发展和社会秩序的稳定，要兼顾效率与公正。社会保障法各项规范，就是对社会多种弱势群体基本生存权的一种保障。当效率和公正发生冲突时，社会保障法调整社会关系的特点，决定了其社会公正优先的价值取向，或权利本位的价值取向。
关于社会保障法律制度中的社会公正优先的价值取向，目前值得注意的问题是：（1 ）社会保障法中的权利本位主要是对公民个体权利的保护，如社会保险和社会救济中的所有项目，无一不是对公民个体经济利益的基本保护。（2 ）现代社会保障法的社会公正优先要体现国家对公民权利保障的社会契约化思想。新中国成立后，国有企业职工创造了大量的国有资产，低工资制度没有养老保险的个人积累，养老保险制度法律变革过程中的基本保障，应由国家采取适当措施解决新制度下职工的老年保障问题，如在探讨中的变现部分国有资产予以补救等办法。无论是采用哪种补救办法，只要能实现对退休人员生活的保障作用，都体现了国家的诚信原则，这也是社会契约化的要求。（3 ）社会保障中的权利本位是限定在法定之内的权利。诸如养老保险金、失业保险金、最低生活保障等等，都要支付给合格的领取者。
郑功成
社会保障制度的产生和发展涉及多方面的因素
纵观世界，可以发现，任何社会保障制度的产生与发展，几乎都不是由单一因素决定的。否则，我们就很难理解为什么社会保险制度不是最早出现在发达的老牌资本主义国家英国，而是出现在较为薄弱的德意志？为什么在一些福利国家陷入重重困境的同时，亦还有澳大利亚、丹麦等国家却在继续强化并保持着福利国家模式的健康发展？为什么美国作为世界上最发达的经济大国，却还有4000万人口缺乏基本的医疗保障，而中国却在计划经济时代建立了惠及全民的医疗保障体系？为什么许多西方国家学者或国际组织在建议中国养老保险制度采用智利模式的同时，却根本不可能在其本国实施这种完全由个人负责的制度？等等。对此，唯一的解释便是现代社会保障制度的确定乃至修订，均要接受经济的、社会的、政治的乃至历史文化、伦理道德的影响，依赖单一因素所作出的决策通常不会是最优决策，大多将注定要遭遇失败的命运。清楚地认识这一点，对处于渐进改革、综合转型时期的我国而言，更是有着重要意义。因此，在我国社会保障改革事业进程中，就必然需要综合考虑多元因素的影响，并在推进中确保求稳、求妥、不留后遗症。
坚持在现有框架下推进改革的基本取向
这一观点的主要理由有三：首先，社会保障的直接功能是解除国民的后顾之忧，这种制度自产生发展至今就是建立在政府信用、连续稳定的基础之上的，而维护社会保障的信誉、政府的信用和重振国民对未来生活的信心，均需要保持改革政策的连续性和相对稳定性。其次，社会保障改革以来所确立的基本原则与方针，既考虑了国家、企业与个人的责任分担，又较好地兼顾了公平与效率，从而是值得肯定的，新制度在实践中遇到的问题并非新制度自身造成，而是历史因素及其他现实因素综合影响的结果，因此，当前应当讨论并需要解决的问题主要是如何消化历史包袱，改善制约新制度生存与发展的现实条件，如调整财政支出结构、加快医疗卫生体制改革、完善资本市场等等，而不是放弃正在改革中得到确立的新制度框架。再次，维护现有制度的基本框架，这是因为特殊的国情决定了我国既不可能重走由政府完全直接负责的现收现付制老路，也不可能走个人完全积累的极端激进型道路，而中间道路却是一种比较理性的选择。因此，我坚持认为下一步改革的深化应当在现有框架下进行。当然，现有框架亦需要完善，如下岗职工生活保障与失业保险的并轨、养老保险统帐结构的调整等，均是当前急切需要进行的工作。
客观地总结改革以来的经验教训
概括近20年来的教训，我认为主要有如下五点：一是准备不足、论证不足、仓促应战。即我国的社会保障改革先是自下而上，政府表现为被动应付，如80年代各地的各种对传统保障体制的改进都具有临时应变性；在企业保障还未转化成社会统筹、历史欠帐还未找到有效化解方案的条件下，国家就宣布建立社会统筹与个人帐户相结合的新制度，从而是在缺乏政治的、法律的、经济的扎实准备与预案筹划的条件下，企图超越市场经济渐进式改革而跳跃式地推进全新的社会保障改革，现阶段出现的空帐、统筹层次难以提升等问题，均与此有直接的关系。二是为国有企业改革配套的指导思想，实际上是没有考虑到社会保障制度自身建设的发展规律，以及国有企业只是整个市场经济改革与整个社会发展中的一个部分；而社会保障制度绝对不可能是为“部分”配套，而是为整个社会经济的发展进步配套。三是统放不分，秩序混乱。在统一方面，中央政府表现为权威不够；在放权方面，地方政府表现为责任不明；中央政府与地方政府的职责划不分明，影响了改革的推进。四是孤军突进。即单纯强调社会保障改革为其他改革配套，而对其他改革为社会保障配套强调不够，如医疗保险改革因医疗卫生体制改革滞后而难以推进，养老保险个人帐户的建立与资本市场的发育不良而存在着贬值风险，等等。五是对国情、民情的调研不够。比如历史欠帐问题，收入分配差距的变化问题，国有单位人员分流问题，农村劳动者非农化问题，地区发展不平衡问题等等，我们实际上并不十分清楚，这种状态使改革决策缺乏必要的科学依据。因此，我认为目前应当引起高度重视并需要特别强调的是，在整个社会经济改革、发展在走渐进式道路的客观条件下，社会保障改革也不可能超越其发展，即使时间多花一点，也要扎扎实实、力求稳妥、避免走极端。
树立可持续发展的指导思想
社会保障的产生与建立这种制度的根本目的，是为了维护社会稳定、矫正“市场失灵”、实现经济社会的协调发展，它受整个社会经济关系（在我国是效率优先、兼顾公平）的制约，但自身却必须是公平优先，在此基础上兼顾效率（这里的效率是指社会保障自身的效率），实现可持续发展。如果说改革开放初期，是“平均主义”与“大锅饭”盛行，需要矫枉过正，那么，经过20年来的发展，情况又确实发生了巨大的变化，即收入分配不公已经构成新的社会问题，因此，我们既不能为了公平而放弃效率，也不能对贫富差距问题视而不见；社会保障改革应当有利于保护低收入阶层的利益，改革的推进不能将职工对改革的热情变成对改革的憎恨。针对目前的现状，我认为提高社会保障对收入分配的调节力度是完全必要的，它很自然地应当包括开辟社会保障新的筹资渠道、尽快推进社会保障制度的广覆盖、适度提高基本养老保险制度中社会统筹中的份额、建立完整的对贫困居民的社会救助政策等。
坚持渐进改革
基于中国的现实国情，包括政治的、经济的、社会的、文化的综合影响，在我国社会保障改革和制度建设中，既要避免构成政府的沉重负担，也不能对家庭或个人构成巨大压力，在整个社会并未象前苏联、东欧国家及智利等发生剧变的条件下，社会保障改革不能走向极端也不可能走向极端。理性的思路就是要建立一种政府主导、责任共担、水平适度、有效监控的新型制度；理性的策略则是不能急于求成，而是同样需要渐进式地推进。例如，计划经济几十年造成的中老年职工养老金欠帐，就绝对不是现在一代人或一届政府可以偿还的，任何寄希望于一代人或一届政府完成这样巨大的还帐任务，不论采用何种手段，都是不现实的，也是注定行不通的。因此，采取自然过渡的方式来消化历史欠帐、促进新制度的最终确立，或许是一条最适合中国现实国情的选择；即国家只保证做实已经进入新的养老保险制度的人的个人帐户，而对此前的欠帐仍然采取现收现付方式，其结果必然是进入新制度中的人越来越多，而完全现收现付者自然减少，只不过需要的时间可能长一些，但偿还历史巨额债务却不会构成现时的巨大压力，我们仍然会沿着改革中确定的既有目标前进。
社会保障体系建设的推进策略
在改革策略上，宜采取多层次与多元化相结合、官民结合、统放结合、强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用相结合。我的这些观点其实早已在多个场合阐述过，但仍有重复的必要，因为我始终认为这是我国社会保障改革中应当尽快采取的措施，这些措施的采取将能够解决很多现实问题。例如，强调多层次与多元化相结合，并将多元制度安排作为必要的过渡，将能够解决不同群体对社会保障的不同需求，从而既能够减少改革的阻力与即期成本，又不会扭曲迈向改革目标的路径，因为至少在现阶段，我国还不具备建立一元化的社会保障制度的客观条件；强调官与民相结合，是基于责任共担的改革方向，充分调动民间的、社会的力量，如建立在企事业单位自愿基础上的补充保险、建立在社会捐献基础上的慈善事业，以及服务的社会化等等，均可以弥补政府力量的不足。强调统与放相结合，就是要对中央政府与地方政府的社会保障职责进行明确划分，最好是在人大立法中对此予以明确，在层次上应当实行社会保障的基本原则由立法规范，中央则统一管理基本养老保险制度、军人社会保障制度及重大灾害的救济等少数社会保障项目，其他社会保障项目则应当下放，由地方政府充当直接责任主体，职责划分明确、中央与地方协调推进，将使社会保障改革进展顺利。强调强制性制度安排与发挥市场及家庭或个人作用相结合，是在不损害受保障群体的利益的条件下，对能够由市场替代的尽量由市场提供，可以由家庭提供的应当鼓励并有相应的政策支持家庭提供（如老年人的家庭扶养问题等）。在此，尤其需要始终维护家庭保障的基础作用，如哺幼养老既是我国传统伦常所要求的基本道德，更是我国《婚姻法》、《继承法》、《老年人权益保障法》等多部现行法律所明确规范的，因此，国家在考虑社会保障制度安排时应当与这些法律相衔接，并促使获得双重效果。
妥善处理好改革中的一些具体问题
一是职工养老保险制度需要继续完善，在坚持统帐结合的原则下调整社会统筹与个人帐户的结构为必要举措，我赞同增大统筹部分的比例，缩小个人帐户的规模，以便增强基本养老保险的互济功能与收入分配调节功能；同时，主张在调小个人帐户的基础上，明确划出责任起讫时间，逐步填实个人帐户（对这一问题，我将专门另行撰文阐述）。
二是对公务员基本养老保险的制度安排，宜与企业职工基本养老保险并轨，以避免制度分异激化阶层冲突、增加运行成本；但从有利于将社会精英吸收到公务员队伍出发，亦应在基本养老保险制度之外再行建立补充待遇，根据职级高低、在国家机关服务年限长短、正常离退职与非正常离退职等情形实行一次性补偿。
三是农村的养老保险等问题，因为农民对养老保险等社会保障的需求是客观的，是不容回避的现实问题，现阶段一些富裕乡村对村民福利采取全部包下来的做法和一些贫困地区连“五保户”的生存也出现了困难的极端情形，表明农村社会保障尤其是养老保障等处于失控状态，如果不能及时加以引导，其后果同样是十分严重的，对此，建议采取区域推进策略，而不宜全国展开，选择自东向西、自发达地区向落后地区逐步推进的策略，实行自我负责为主、集体补助为辅、政策引导与政府适度介入相结合，通过乡村社会保障区域试点的示范，来规范农村的社会保障事务，这将是一项并不需要太多成本却又能够消除重大社会风险的举措。
四是对费改税问题，可分二个层次来看：一方面，我赞同开辟新的税收渠道或者将原来的有关税种收入用作社会保障支出（即调整财政支出结构），如个人所得税、遗产税、非慈善性捐赠税乃至部分人士提出过的消费税或其他附加税，这些税收都属于收入分配调节范畴，用于社会保障支出恰到好处，从而值得决策层采纳；另一方面，我对目前讨论得更多的社会保险费改税问题却持有与大多数人不同的观点，即社会保险费改税应当缓行或者不行，我不隐讳这一观点，曾经将这一观点写过数千字的文稿提供给国务院主要领导同志参考，并在有关报刊上发表。主要的理由在于：征税并不必然比征费好，其强制性不在于名称而在于对社会保险基金筹集的立法，因此，那种寄希望于通过征税来解决征缴难问题的人至少是对社会保险费、税所具有的同等的强制性不了解；同时，费、税之争不是简单的筹资手段之争，而是必然涉及到采取何种制度模式的问题，国际上凡采取完全积累或个人帐户的国家，都是采取征费方式而非征税方式来筹集社会保险基金，而采取现收现付模式的国家则既有征税的也有征费的，因为税收的公共性质与个人帐户或完全积累的私人性质是不相容的；再者费改税后，社会保险制度的刚性加上税收的刚性，将促使现收现付制得以恢复并被强化，它虽然能够缓和现阶段的基金支付危机，却给以后埋下了隐患，尤其是在中国人口老年化加速度进行的现在乃至未来相当长的时期都具有不宜性；费改税后，国家财政将由后台走向前台，国家从社会保险尤其是养老保险的间接责任主体变成直接责任主体，财政与社会保险制度的合二为一，既不符合社会保险制度追求自我平衡的国际趋势，也不利于有效控制社会保险支出膨胀的风险；五是在中国的现阶段，地区发展极不平衡，而各种社会保险项目的财务机制并不相同，所要求的统筹层次也不一样，费改税还将面临着许多难以逾越的技术难题，这些技术难题绝对不容小视，它将决定这种改革的效果不会像主张费改税的人士所期望的那样。因此，社会保险费改税并不必然改变社会保险主要是养老保险所面临的困难，其强制征收、专款专用、追求周期自我平衡的特征，决定了国家不能将其与其他收费等同视之，与其在费、税之间费力争论，不如多花功夫扩大覆盖面、增强强制性和加强监控机制。综上可见，主张社会保险费改税应当缓行或者不行，绝对不是从某一部门的角度出发，而是基于我国社会保险制度安排的现实，考虑国家财政的长期负担与社会保险制度自身的可持续发展而得出的基本结论。
五是在讨论社会保障改革时，我认为还不能只讨论经济保障问题，还需要同时讨论服务保障问题，因为经济保障事实上需要服务保障配套。如养老金的社会化发放需要服务系统，失业工人的培训需要职业培训系统，医疗保险的落实需要医疗服务系统；即使是能够领取养老金的退休人员，也呈现出对养老院的需求增长的趋势，而服务保障还能够在某种程度上改善经济保障并补充经济保障的不足。因此，应当将服务保障纳入社会保障体系并占有相当重要的地位。我主张以社区服务为基础，以社会化服务系统为主导，辅之以各单位内部的服务系统，现阶段应当强化社区服务系统，理顺社会化服务系统，大力改造单位内部的服务系统，它对于促进经济性的社会保障制度改革和缓和失业问题等，都具有重大的意义。
标签：养老保险论文; 费改税论文; 新农保论文; 社会保障体系论文; 社会保障支出论文; 企业经济论文; 社会保障资金论文; 立法原则论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 国家部门论文; 经济建设论文; 法律论文; 经济学论文; 财政学论文;