物业税改革的制约机制：从“逆向软预算约束”观察，本文主要内容关键词为：预算论文,物业税论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在我国，物业税的税源日益丰厚，又是天然地适合作为地方主体税种，而且现行所有物业税类的税种都是地方税，物业税收入也都属于地方政府。但实践中，地方政府对物业税这块日益壮大的财源却“视而不见”和“无动于衷”，积极推动物业税改革反而是中央政府，表面看这颇令人费解。但深入到整个财政体制以及与之相关的政治和社会环境，可以发现其深层次的原因。在此，运用社会学和经济学的分析方法，试图借鉴地方政府“逆向软预算约束”（不规范财政分权改革的直接后果）的核心概念对约束物业税税制改革的财政体制进行剖析。
一、财政公共管理制度失衡导致地方政府“逆向软预算约束”
1980年开始的财政分权改革的最大起因在于财政压力，而面对的社会经济环境是双重转型，即经济上由计划经济体制向市场经济体制转型、社会由传统农业社会向现代市场经济体制转型，这样背景下的财政分权改革在取得成效的同时，现行的财政分权改革有着强烈的非正式、工具性、过渡性、妥协性等不彻底性特点。由于我国正处于转型时期，财政体制方面的制度供给存在明显失衡。
我国财政分权的制度缺陷主要表现在两个方面：一是外部制度环境的缺陷，一是财政分权制度本身存在的内在缺陷。外部制度环境的缺陷主要表现为政府间财政分权缺乏宪法和法律的保障、政府间关系不稳定，导致各级政府机会主义。财政分权和政府行政垂直集权相矛盾，造成财权上收、事权下放的纵向财政体制不平衡。[1]缺乏宪法约束的分权，使得中央、地方政府的财政权利、义务划分存在着模糊的边界。中央政府可以利用政治集权的优势来扩大其财政份额，而地方政府则可以利用非正式资金体系来进行事实上的调整（郭艳茹，2008）。财政分权制度的内在缺陷主要表现为：现行财政体制侧重收入的划分而缺乏对事权责任的清晰界定、各级地方政府尤其是基层政府财权（财力）与事权严重不对称（贾康、白景明，2002）。
当地方财政存在收支缺口时，通常有四种可供选择的办法：第一，鼓励或授权地方政府开征新税或提高税率；第二，中央对地方进行转移支付；第三，鼓励或授权地方政府提高收费标准或增加新的收费项目（地方非税收入）；第四，允许地方借债。分税制改革使得税权高度集中在中央，转移支付制度又不完善，我国现行法律禁止地方借债①。
分税制改革设计初衷是要建立一种“弱地方税+强转移支付”的体制，但事实上作为分税制改革重要内容之一的转移支付制度并没有达到预期目的，而地方税仍然较为薄弱。那么，地方政府在收支差额严重的情况下，向预算外和体制外收入发展似乎成为必经选择。
由于财政分权涉及对各种经济收入的核算、划分，地方政府与中央政府相比，具有信息上、对公共资源事实上的垄断权以及行政垄断权等优势，地方政府会利用这些优势来对正式的分权边界进行事实上的调整，通过各种预算外收入和体制外收入等非正式财权来弥补中央政府凭借政治权力所确定的分权规定对地方政府的不利影响。因此，不规范的财政分权改革的直接后果之一就是造成地方政府的预算软约束②和“逆向预算软约束”。在这种新的逆向软预算约束下，地方政府账面上的财力对其行为并不能构成实质性的约束，地方政府可以通过权力自上而下地在其管辖范围内攫取其他组织和个人的资源来突破现有预算的限制，而且地方政府自己确定的目标和它们所选择的行为都已经建立在这种预期之上（周雪光，2005）。
Qian and Roland(1998)认为财政分权使地方政府承担更多的支出责任以及地区竞争的因素有助于解决地方政府的预算软约束问题。[2]然而，硬化地方政府预算约束的一个前提是地方政府能够从正式的预算安排中获得足够的收入资源，如前所述，现行的财政体制很难做到这一点。更多的支出责任使地方政府有取得预算以外收入的动机，下放的预算外财权又使地方政府有取得预算以外收入的权力。③（黄佩华，2000）在这种情况下，所谓的预算约束也就无从谈起，因为很多的收入和支出是在预算以外的，层级越低越是如此。
由于上述原因，政府的收入结构是由财政体制及其政治环境决定，政府预算软化必将导致预算外、体制外收入与预算内收入此消彼长。虽然近几年预算外收入占预算内收入比重在下降，但实际上体制外收入是呈快速上涨，非预算收入占预算收入比重并没有实质性降低。
综上所述，财政分权改革带来的财政体制环境使我国的财政分权并未导致地方政府预算约束的硬化，在一定程度上反而加深了预算软约束问题，即导致了一种新的软约束——“逆向软预算约束”。
二、分税制改革及相关制度缺陷强化了地方政府“逆向软预算约束”
分税制改革是作为财政分权改革的最重要的组成部分加以推进的。伴随着分税制的推进和逐步完善，这个制度对地方政府产生一种“驱赶”效应，地方政府逐步将财政收入的重点由预算内转到预算外、由预算外转到非预算，从收入来源上看，即从依靠企业到依靠农民负担、债务和土地征收，从侧重“工业化”到侧重“城市化”（周飞舟，2006）。
图一 分税制改革以来地方财政税收各税种比重
（一）分税制改革对地方政府收入结构的“驱赶效应”
1.分税制改革对地方政府预算内收入结构的影响
与分税制改革过程相伴随的是地方政府的财政收入增长方式也发生了明显的转变，即由过去的依靠企业税收变成了依靠其他税收尤其是营业税。从分税制实行的情况来看，营业税一直“稳居榜首”（如图一所示）。与增值税不同，营业税主要是对建筑业和第三产业征收的税收，其中建筑业又是营业税的第一大户。所以，地方政府将组织税收收入的主要精力放在发展建筑业上是顺理成章的事情。这种状况在2002年以后尤其明显。其中一个重要的原因在于，2002年开始中央进一步实行所得税分享改革，即将原来属于地方税收的企业所得税和个人所得税变为共享收入（中央占60%、地方占40%），这使得地方政府能够从发展企业中获得的税收收入进一步减少，同时使得地方政府对营业税的倚重进一步加强。从经验现象上看，地方政府从2002年以来，对于土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模的热情高涨，其中地方财政收入增长的动机是一个重要的动力机制。
2.分税制改革对地方政府预算外和非预算收入的影响
除了预算内财政收入的结构调整带来的地方财政增长方式的转变之外，分税制改革对地方政府的预算外和非预算收入也有较大的影响。分税制作为一种集权化的财政改革，使得地方政府开始寻求将预算外和非预算资金作为财政增长的重点，这在很大程度上造成地方政府“逆向软预算约束”。预算外资金的主体是行政事业单位的收费，而非预算资金（体制外收入）的主体传统上是农业上的提留统筹与普遍存在的地方政府隐性负债以及近几年新兴土地开发相关的土地出让收入。
过去，通过农业上的提留统筹来筹集非预算收入主要集中在中西部地区。农村税费改革前，对于大部分中西部地区的县乡政府而言，农业税、提留统筹以及其他面对农民的集资收费远远超过了其他税收，成为其财政收入的主体。这成为2002年全国农村税费改革的直接背景。另一项传统非预算资金则是各种负债。据国务院发展研究中心地方债务课题组粗略统计，2004年我国地方政府债务至少在10000亿元以上，其中，地方基层政府（乡镇政府）负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。财政部统计，2002年我国赤字县的比例高达73%，赤字总量占县级支出总量的77%。另据中国社会科学院研究，在税费改革之前，乡政府的实际收入中有70%～80%来自非制度内收入。这意味着县乡两级政府的“制度内财政”（包括“预算内”和“预算外”财政）只占实际收支活动的1/4左右，大多数公共支出是靠收费和债务来维持。[3]
农业税的取消不但减少了地方财政收入，更重要的是加强了对地方政府搭车收费的监督管理。在这一背景下，地方政府迫切需要寻找出一种新的预算外收入来源，而土地则是基层政府从农村所获取的另一来源。通过土地开发和土地转让来筹集非预算收入，遍布全国，尤其是东部地区。从全国来看，非预算资金的主体是土地开发和土地转让收入。这些收入是地方政府通过征地、开发、出让之后得到的收入。由于按照《中华人民共和国土地管理法》的规定给予农民的按农业价值补偿并不高，而商业开发的地价（按商业价值）可以很高，所以在东部地区的许多地方，土地开发收入是地方政府的主要生财之道。表1为我国近年来土地出让金的收入情况。据国务院发展研究中心土地课题组的测算，土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40%，而出让金净收入占预算外收入的60%左右。④几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，尤其是发达地区的地方财政，已成为名副其实的“土地财政”。
表1 近年来我国土地出让金收入情况 （亿元、%）
资料来源：《中国国土资源年鉴(2000～2004)》；2004年至2006年《国土资源公报》；《中国统计年鉴(2008)》等。
（二）社会约束不力以及相关制度缺陷使地方政府具有获取体制外资源的强大能力
前面分析了地方政府“逆向软预算约束”产生制度根源以及分税制改革对这种机制的强化效应。那么，地方政府的“逆向软预算约束”机制为什么运行顺畅了？这则是跟我国现行的社会、经济、法律等制度环境息息相关。虽然地方政府没有正式的财权，但却实际上掌握了大量的资源、行政垄断权利等，地方政府在土地、资金（金融）等要素市场上仍维持着高度垄断，凭借这些优势地方政府便完全可以“堤内（预算内税收收入）不够”，“堤外补”（依靠预算外和非预算资金）。
另外，相关法律制度缺陷也是导致地方政府“逆向软约束”机制得以运行的重要原因。例如，虽然《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）对财政预算、收入、上缴与支出（拨付）有规定，但违反该法的“法律责任”条款却不是追究法律责任，而是对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任，使违反该法律的政府部门和官员可以逃避法律责任，因此，《预算法》的缺陷导致地方“逆向软预算约束”机制的实施成本很低。又如，根据法律法规及政策所设计的“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”，地方政府就可以按“土地的城市建设用途的市值”把征得的土地批租出去，获得的收益就归政府。“征地、补偿批租”等制度为地方在法理上大开方便之门。土地及管理制度的缺陷在很大程度上导致以土地收入为主的非预算收入泛滥。
三、物业税税制改革的制约机制
要改革和发展物业税制，首先必须找到深层次影响制约物业税制改革的各种体制制约因素。
（一）地方政府“逆向软预算约束”机制是制约物业税税制改革的直接原因
如前分析，不规范的财政分权导致地方政府事权远大于财权，地方政府的理性选择是利用“逆向软预算约束”机制向预算外和非预算收入拓展自己的非正式财权。这是使得作为地方政府规范的预算内收入的物业税“遭排挤”的直接原因。
预算外和非预算的资金管理高度分权化使得地方政府没有激励去发展物业税。预算外和非预算财力“边际留成”比率高，接近100%。它基本不存在上下级政府之间的上解与下拨关系，因此，每级政府，尤其是县级政府对“预算外”扩张有着较强的激励。这不同于预算内收入，如征收增值税的边际留成率低。如果省级政府征到增值税，政府边际留成率为25%；如县级政府征到税，县本级可留的只为10%，即省政府要从县政府征到的增值税中提15%，地方几级政府边际留成总和才为25%。如图二和图三所示，分税制改革可谓是预算外资金在中央和地方收支分配及比重的“分水岭”，预算外资金有朝着地方专有收入转化的发展趋势。分税制改革后，由于“预算外”收支的90%以上都是由地方政府花掉的。地方政府现在每年拥有大约5000亿元的预算外资金，这相当于1992～1993年间全国总财力的规模（平新乔，2007）。
与预算内资金不同，这些预算外和非预算的资金管理高度分权化。对于预算外资金，虽然需要层层上报，但是上级政府一般不对这部分资金的分配和使用加以限制。而对于非预算资金，上级政府则常常连具体的数量也不清楚。分税制改革以后，为了制止部门的乱摊派、乱收费现象，中央出台了一系列预算外资金的改革办法，其中包括收支两条线、国库统一支付制度改革等，力图将行政事业性收费有计划、有步骤地纳入预算内进行更加规范的管理。非预算资金开始成为地方政府所主要倚重的财政增长方式。
同样是对土地等不动产征收的收入，地方政府为何独独青睐土地出让金之类的非预算收入的“土地财政”，其中最重要的原因应该是地方政府对这两者收入的支配权不一样。预算外收入比非预算收入边际留成高，地方政府使用起来方便而且通常不需要上解下拨，而且筹集成本低。物业税虽然是完全的地方税，不需要与中央共享，但目前的规定物业税收收入通常在地方几级政府共享（见表2）。而物业税虽然潜力巨大，但由于现行税制较不合理导致这类税种收入弹性低，很难随着经济发展自然增收，需要地方政府花大力气改革完善，前期投较大而见效较慢。由于物业税天然地适合地方税，中央政府本身对其并不是很在意，这是使得物业税制改革严重滞后的重要原因。而近年来，中央政府积极推进物业税的试点改革，其中很重要的原因就是想通过发展物业税来充实地方政府预算内税收收入，以此来制约地方政府对非预算收入尤其是“土地财政”的过渡依赖，规范地方政府的收入结构，有助于解决地方政府现存的预算“逆向软预算约束”问题。
资料来源：《中国财政年鉴(2006)》，中国财政杂志出版社，2006年，第408页。
图二 预算外收入中央与地方比重对比
资料来源：同图二。
图三 预算外支出中央与地方比重对比
（二）财政分权体制缺陷是制约物业税税制改革的根本原因
根据哈特的产权激励理论，从一般意义上讲，对于任何稀缺资源，都必须界定对该资源的剩余控制权和剩余索取权，并使它们对称分布。如果二者被集合在一起，并落在同一主体上，那就是一个完整的产权。这是资源有效配置的必要条件，也是产权激励的奥妙所在。如果合约的一方只有控制权而无索取权，他就会不思改进控制方法和滥用控制权；如果只有索取权而无控制权，他就几乎不具有任何激励开发有效运作资产的方法。对以物业税为代表的地方税，地方政府具有完全的剩余索取权，但却不具根本的剩余控制权。地方政府特别是一些富裕地区因缺乏税收控制权而关注地方税以外的收入，而对与收入较少的地方税种相关的地方经济增长点的积极性不高，对收入较少的地方税种的征收努力不够，并且仍采取某些机会主义的行事方式。
现行财政分权的彻底，主要体现在地方政府没有相应的财权或者说其财权（财力）与事权不对称。地方政府没有税收立法权，地方税的税基、税源、税率、乃至以后的调整权都完全掌握在中央手中。地方政府除了使出浑身解数来拓展预算内的税收收入，例如通过招商引资发展工商业来筹集增值税、经营城市等发展营业税等，而对新兴的有着巨大潜力的物业税种“望而却步”。物业税制虽然税源日益丰厚，但影响其增收主要是其计税依据、税率制定等关键的税制要素较不合理，急需改革才能增收，但地方政府对属于自己的地方税——物业税没有改革权利，只有“坐等”中央政府主导来推进改革。因此，地方政府没有相应的地方税税权是阻碍物业税制发展的根本原因之一。
表2 2002年物业税在地方各级政府财政收入中的分布状况 (%)
资料来源：谢伏瞻《中国不动产税收政策研究》，中国大地出版社，2005年，第58页。
不彻底的分税制改革只是规范了中央和地方政府的收入分配关系，但没有触及省以下的四级地方政府的财权和事权的合理分配。物业税是完全的地方税，但并没有明确是属于哪一级地方政府的地方税，现实往往是每个省几乎都有自己的分享方法。这样的体制环境，对于每一级地方政府对物业税的剩余控制权和索取权都不是清晰的，物业税似乎成为四级地方政府的“公共收入”（有些类似公共品），每一级政府都想“搭便车”分享收入，但是却不愿意为改革物业税的巨额成本“买单”，这也使得物业税制改革呼声微弱的现实原因。而且，在地方的四级政府中，在财权上最具话语权的是省级政府，省级政府的财权在地方四级政府中是最强的，同样也是财权上收的受益者。而如表2所示，省级政府分得的物业税收入不足10%，因此，省级政府自身没有利益驱动去挖掘物业税潜力。
四、结论
财政分权有助于提高公共部门的效率。财政分权的基本前提是要凸显地方政府的作用，而要促使地方政府高效工作的激励机制便是地方政府预算硬约束，即应由本地居民承担地方政府提供的公共产品与服务的成本，使地方政府的边际支出等于边际收入，因而地方政府的收入来源及其结构在很大程度决定着其公共支出的效率。通常，地方政府各种收入来源的最优排序为税收收入、非税收入（费）、转移支付（拨款）和借债。也就是说，要发挥地方政府作用，地方政府必须有独立的税收来源，而在众多地方税税种中，物业税无疑最适宜作为地方主体税种。因此，财政分权和地方公共需求是物业税制发展成熟的基本制度需求。
无论从定性的经济理论分析还是经验实践都证明，规范的财政分权是物业税制发展的前提和基础，世界上物业税税制运行良好的国家都是财政分权制度健全成熟的国家。[4]我国现行的财政分权公共管理体制缺陷是制约物业税税制改革的深层次制度原因。任何一项制度变迁都需要一系列相关制度的支撑，物业税制度作为现行财政体制的子制度，其改革也不例外。在我国，由于物业税税制改革本身所具有的深度和广度，其意义已经远远超出对现行税制的简单修补。我国物业税税制的全面改革，必将对现行的财政公共管理体制产生积极而深远的影响。
注释：
①上海浦东新区是例外。
②此概念由匈牙利经济学家科尔纳提出，用于解释国有企业与政府的关系。传统所称的地方政府预算软约束是指地方政府收不抵支时，通过各种途径“由下而上”地向上级政府寻求资金弥补本级预算缺口。
③我国现行采用的税收立法权高度集中于中央，收费立项批权采取由中央与地方共享的模式。
④数据来源引自国务院发展研究中心土地课题组：《土地财政的缘由与风险》。
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