我国农业巨灾保险的模式选择及政策建议，本文主要内容关键词为：我国农业论文,模式论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
我国是农业自然灾害较为严重的国家，受灾地区广，灾害种类多，其中以地震、洪水、台风三类巨灾带来的损失最为惨重。近几年我国每年约有0.3亿公顷农作物受灾，占全国农作物播种面积的1/4，成灾面积占受灾面积的比重在40％以上，我国农业每年因自然灾害导致的损失约为125亿美元，占世界平均每年损失（500亿美元左右）的1/4。以四川汶川特大地震为例，根据联合国粮农组织的报告，汶川特大地震导致灾区农村受灾人口3000多万，数千公顷农田被毁，数百万牲畜死亡，给当地农业造成的经济损失高达60亿美元。尽管农业巨灾能造成如此严重的损失，但在我国预防和补偿各类农业巨灾风险的基本保险却还没有，农业巨灾风险防范机制还没有真正建立。2008年10月12日十七届三中全会提出，要“发展农村保险事业，健全政策性农业保险制度，加快建立农业再保险和巨灾风险分散机制”。因此，在我国开展农业巨灾保险已是大势所趋，能为防范农业巨灾风险开辟新的途径，能有效地分散和转移农业巨灾风险，推动和完善我国保险制度和体制建设，更有利于我国社会主义新农村的建设。
目前国内外学者对农业巨灾保险的研究尚处于起步阶段，主要包括：Miranda & Glauber（1997）认为，农业巨灾保险人所面临的系统性风险是一般保险人的10倍左右，这会使得保险公司减少农业巨灾保险的供给；Zeuli（1999）认为，系统性风险使农作物单个产量间产生相关性，因而提高了保险公司承保这种非分散性风险的成本；Saleem & Atwood（2000）指出，农业巨灾保险的参与率提高，会对农业设备、家畜和中间投入品产生负面影响，投保人会购买较少的投入品，说明存在道德风险；邓国取（2006）认为，农民购买农业巨灾保险的边际私人收益小于边际社会收益，而边际私人成本大于边际社会成本，从而导致正外部效应的产生；尹成远、张惠娜（2008）主张通过市场方面的风险证券化途径来提供农业巨灾保险。可以看出，这些研究还只是集中在农业巨灾保险的某一方面进行，没有研究农业巨灾保险的具体发展模式及其推广措施，而且国外学者的研究是以发达国家的社会背景为基础，其成果能否应用到我国的社会实践还有待分析。这些正是本文要着重解决的。就我国而言，必须从应对农业巨灾存在的问题入手，分析我国开展农业巨灾保险的紧迫性；应该借鉴国外的农业巨灾保险发展模式，研究我国开展农业巨灾保险的模式选择；必须结合我国农业与农村的具体国情，提出我国农业巨灾保险模式的推广措施。
二、我国应对农业巨灾存在的问题
所谓农业巨灾，是指发生概率很小但一次损失大于预期、累计损失超过承受主体（农户、保险公司或政府）承受能力的农业自然灾害。1951年我国推出了以经济作物为主的农作物保险，改革开放后农业保险纳入了商业保险的范畴，国家在政策上给予了一定程度的支持，2004年开始试行政策性农业保险，并得到较快发展。然而，这些农业保险是针对农业一般性灾害的，专门针对农业巨灾的保险我国还没有。
农业巨灾保险是专门针对农业巨灾所提供的保险措施，它是指对遭受巨大自然灾害的农业生产者所形成的严重经济损失进行分散并提供补偿的一种农业保险，具有投保费率高、赔付率高、利润低等特点。我国目前还没有建立农业巨灾保险体系，农业巨灾之后损失的补偿主要是靠国家财政和社会捐款，保险公司还没有开展农业巨灾保险业务，这样就起不到风险分散的效果，相应的问题具体表现在：
1.国家财政补偿农业巨灾损失的能力有限。财政补偿的基金主要来源于政府的财政收入，我国作为一个经济还不发达的发展中国家，政府的财政收入总量还不够充足，这些有限的财政收入大部分要用于维持国家庞大的行政支出、国家基本建设支出、国家重点企业的扩大再生产支出等，由财政预算安排的灾害救济支出只占财政支出计划中的很小一部分。在农业巨灾发生时，国家财政预算安排的救灾资金还远远不能弥补灾害所造成的经济损失。
2.社会捐款的补偿程度存在不确定性。我国虽然人口众多，靠民间的社会捐款对弥补农业巨灾损失能起到一定的作用，但是，社会捐款完全出于援助方的自愿，其经济力量、觉悟或道义感以及与受援助方的关系等因素对捐献形式和捐款额度的影响和制约程度较大，这使得民间的补偿程度难以控制，最终会影响农业灾后重建工作的稳定性。
3.保险公司尚无农业巨灾保险业务。目前我国保险市场及再保险市场的资本实力与风险承受能力还非常有限，国内保险公司对巨灾风险的认知程度较低，缺乏精确的风险评价手段，还没有进行对巨灾保险产品的开发及巨灾保险业务的开展，专门针对农业的巨灾保险业务更是没有开展。以汶川特大地震为例，参与赔付的保险公司多是寿险公司，它们仅对地震造成的人身意外进行正常赔付，由于受灾地区以县乡镇为主，人身险覆盖率低，加之地震在农业险种中属于免责范围，因此农村地区的农业损失未能得到保险公司的赔偿，而且政府提供的政策性农业保险覆盖面低，大多数农民“因灾返贫”的现象仍然在所难免。
4.农民对农业巨灾保险的需求意识差。对于我国的大多数农民来说，习惯了“靠天吃饭”，把农业收成的好坏基本上寄望于自然气候条件的优劣。很多农民只考虑眼前利益，侥幸心理严重，风险意识差，普遍认为保险费是一项额外的支出，即使农业一般性灾害的保险也很少去购买，更何况支付保费较高的农业巨灾保险。一旦农业巨灾发生，他们就等待着政府的救济，这样就形成了一种心理惰性，造成农业巨灾保险的市场需求严重不足。
由此可以看出，我国在应对农业巨灾上还存在诸多的问题，政府和市场所担负的损失补偿和灾后重建功能都还没有充分发挥，进一步突显了我国建立农业巨灾保险体系的紧迫性。目前，探索和建立农业巨灾风险保障体系和运行机制已成为世界许多国家关注和研究的热点问题。美国、日本以及欧盟主要成员国等均建立了较为完善的农业巨灾保险制度，其农业巨灾保险发展模式的成功之处可供我国借鉴。
三、国外农业巨灾保险模式的比较分析
从世界范围来看，农业巨灾保险主要包括以下三种模式：第一种是政府主导型的，以政府作为主体来承担主要承保责任；第二种是市场主导型的，主要由保险公司承保，政府在巨灾保险体系中不承担主要承保责任；第三种是政府和市场共同参与型的农业巨灾保险模式。
（一）政府主导型的农业巨灾保险模式
这种模式的农业巨灾保险业务和品种主要（或完全）由政府提供，保险公司基本（或完全）不开展农业巨灾保险业务。其特征一是具有一定的强制性，国家通过立法手段规定符合某类条件的农民必须购买相应的农业巨灾保险；二是它为农民提供一个基本的安全底线，全国范围内一般只有一个保险赔偿级别。
该模式以美国为典型代表。美国的农业巨灾保险源于20世纪80年代的“特别灾害救助计划”，该计划主要是对农作物生产因不利气候造成的损失由政府进行赔偿。美国农业巨灾保险主要有联邦政府保险项目和州政府保险项目两大类型，都是以政府主导参加，政府承担农业巨灾保险的风险和承保责任，保险公司主要是协助政府销售巨灾保险保单。1994年美国国会通过了新修订的《1994年农作物保险改革法》，决定建立新的“巨灾风险保障机制”，农业巨灾保险的范围主要是对由于水灾、旱灾、风灾、火灾、冰雹和病虫害等一些不可抗拒的因素所造成的农业损失进行保险，其规定的保险赔偿比率为50%，对农户的平均产量提供50%的保险赔偿。美国联邦政府对农村经济采取的全方位的扶持政策，稳定了美国农村的经济发展，提高了国民的整体福利水平。
美国联邦政府对农业巨灾保险体系不断进行改革和调整，在保险立法、保险制度完善及农业风险管理等方面，为我国开办农业巨灾保险提供了多方面的经验。通过强制性手段以立法的形式规定必须购买保险，能维护农户的长期利益不受损失；保险赔偿级别的制定则为农户提供了一个基本的安全底线。但是，在全国范围内只有一个保险赔偿级别不适合我国农村经济的发展现状，它没有考虑到不同地区农业经济发展的差距。
（二）市场主导型的农业巨灾保险模式
这种模式的农业巨灾保险的业务和品种主要由保险公司提供，政府基本不参与农业巨灾保险业务。其特征一是商业化运作和商业化管理，商业保险体系起着主导作用；二是设立农业巨灾风险基金，通过发行巨灾债券将农业巨灾风险转移给资本市场的投资者。
该模式在德国、英国和挪威等欧盟国家比较普及。以德国为例，该国在农业巨灾保险的管理模式上，发达的商业保险体系发挥主导作用，政府参与程度较低。德国政府对农业巨灾保险没有强制性规定，主要由私人保险公司提供巨灾保险保障，各地各农户自主选择参与。首先，德国化解农业巨灾风险的传统解决方案是“巨灾再保险”，保险的销售、承保、理赔和保单服务等由直接保险公司承担，然后直接保险公司可以将部分保险标的转保给再保险公司，这样便起到了有效分担风险的作用。从赔付数据看，在历次农业巨灾中，德国再保险公司大都承担了总赔付额的2/3左右，而在全世界这一比例平均在一半以下。其次，德国保险公司还积极利用资本市场提升保险业的农业巨灾承保能力，最重要的工具之一便是巨灾债券，其典型做法是成立一家特殊目的公司，与保险公司或再保险公司签订再保险合同，同时向投资者发行巨灾债券，其利率一般比普通债券高3至4个百分点。通过巨灾债券将农业巨灾风险转移给资本市场的投资者，农村的危机处理能力得到增强，保险公司也借此扩大了承保能力。
市场主导型的农业巨灾保险模式在运作方式、保险购买、风险分散等方面更加灵活，符合市场经济体制的发展需要。商业化的运作模式不但活跃了保险市场，而且减轻了政府的财政压力；发行巨灾债券则把巨灾风险分散给了更多的投资者，使保险公司的风险负担大大降低。但是，农户自主选择是否购买农业巨灾保险会使部分农户仅考虑到眼前利益而放弃购买，这不利于农村的长期经济稳定和发展。
（三）政府和市场共同参与型的农业巨灾保险模式
这种模式的农业巨灾保险的业务和品种由政府和保险公司共同提供，两者相互配合、相互协调以完善农业巨灾保险的实施。其特征一是政府和保险公司共同分担风险，弥补了由单一主体承保的缺陷；二是把农业巨灾根据损失程度划分为不同的等级，并制定与之对应的保险赔偿级别。
该模式以日本和新西兰为典型代表。日本在控制农业巨灾风险中，创造了一种由政府和民间再保险公司共同分担的二级再保险模式。根据《地震保险相关法律》规定，保险公司在收取保险费后，向日本地震再保险公司全额投保，日本再保险公司又可将部分再保险向日本政府和各保险公司购买“再再保险”。日本农业地震保险在具体的实施过程中采用超额再保险方式承保，具体做法是：初级农业巨灾损失（750亿日元以下)100%由参与该保险机制的保险人与再保险人承担；中级农业巨灾损失（750亿-10774亿日元）由参与该机制的保险人与再保险人承担50%，政府承担50%；高级农业巨灾损失（10774亿-41000亿日元）由政府承担95%，被保险人承担5%。如果单个地震巨灾造成的损失超过了规定的总限额，农业巨灾保险可以按照总限额与实际应付赔款总额之比进行比例赔付。对于地震频发的日本来说，这种模式统筹了政府、保险公司和农户三者的利益，降低了社会任何一方的风险损失程度。
政府和市场共同参与型的农业巨灾保险模式在承保主体、赔偿级别、风险分担与利益分配等方面更加灵活与完善，为我国开办农业巨灾保险提供了更加丰富的经验。该模式弥补了由单一主体承保的缺陷，降低了由单一主体承保的风险损失程度，协调了社会各方面的利益；灵活的保险赔偿级别能适应不同地区和不同风险的灾后补偿需要，有利于整个国民经济的长期协调发展。
四、我国农业巨灾保险的模式选择
国外三种农业巨灾保险发展模式虽然实施主体与途径各不相同，但都取得了成功，而我国目前还没有建立农业巨灾保险体系，因此需要借鉴国外发达国家的农业巨灾保险发展模式，这对我国研究农业巨灾风险的损失分担机制、建设社会主义新农村的农业巨灾保险体系有着重要的现实意义。那么，我国的农业巨灾保险具体应该选择哪种模式呢？
根据前文对国外三种模式的分析，我们可以发现：（1）政府主导型的农业巨灾保险模式虽然具有立法强制性和提供基本安全底线的优点，但单一保险赔偿级别不能适应我国不同地区农业经济发展存在差距的特点；（2）市场主导型模式的商业化运作和发行巨灾债券虽然符合市场经济体制的发展要求，但政府的非强制性规定会降低农民的风险意识，使更多农民只考虑眼前利益而拒绝购买保险，这在农民素质相对不高的我国是致命的弱点；（3）政府和市场共同参与型的模式兼有前两种模式的优点，是国家宏观调控与市场机制有机结合的发展模式，政府和保险公司相互配合、相互协调能弥补各自的不足之处，能进一步完善农业巨灾保险的实施，这种模式符合我国经济社会可持续发展与建设社会主义新农村的要求，然而，鉴于我国商业保险体系的发展现状，我国还不能完全照搬这种模式。
2007年我国颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，明确提出“建立国家财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险”。可见，政府财政支持将是我国农业巨灾保险的基本特征，政策性农业巨灾保险的设立势在必行。这是由于我国目前的商业保险体系还不发达，商业保险公司以追求利润为经营目标，在风险与收益无法成正比的情形下，常常不敢投保农业巨灾保险，因此，农业巨灾保险的经营模式在我国就不能纯粹运用商业保险的模式。因此，在借鉴政府和市场共同参与型模式的同时，应结合我国的具体国情来推广该模式，走政策性农业巨灾保险之路，同时通过市场来建立农业巨灾风险分散机制。
五、我国农业巨灾保险模式推广的政策建议
我国农业巨灾保险的政府和市场共同参与型模式，应从中央政府、市场、地方政府和农民四个角度来推动，社会各方面力量相互合作、相互协调，在此我们提出该模式推广的政策建议。
（一）设立政策性农业巨灾保险公司
在我国，农业巨灾保险无法像商业保险项目能够在市场交易中自发产生，需要政府建立相关制度和提供政策支持，以矫正市场对该准公共物品供给不足的现象。（1）我国应该设立政策性农业巨灾保险公司来开展农业巨灾保险业务，国家应制定法律明确农业巨灾保险的政策性地位，开发农业巨灾保险新险种，采用强制性手段来推动农业巨灾保险的实施。政策性农业巨灾保险公司必须接受中央政府委托，经办农业巨灾保险业务，同时按规定提取管理费用。另外，国家对农业巨灾保险的保费收入应免征营业税和所得税，以推动政策性农业巨灾保险的实施；（2）关于保险费的承担应考虑到农业巨灾保险投保费率高的特点，可以由国家来承担一部分，以此来引导农民自觉投保。另外，由于我国不同地区经济发展的差异，不可能在全国范围内制定统一的费率，国家应该制定一个基准费率，各省市可以根据本地的特点围绕该基准费率自行调整，考虑的因素包括自然气候条件、自然灾害和病虫害发生的频率、农作物的种类和品种等。
（二）通过市场建立农业巨灾风险分散机制
从国外农业巨灾保险的实践经验来看，风险分散机制是整个保险体系中不容忽视的一环。在积极发挥政府作用的同时，也要重视市场的力量，尤其是资本市场与保险市场在农业巨灾风险管理中的作用。（1）发达国家已经出现了农业巨灾风险证券化的趋势，我国也应该随着资本市场的完善和金融改革的深化，建立起多层次的农业巨灾风险分散机制，政府有必要发行农业巨灾保险债券，将巨灾风险转移给资本市场的投资者，使保险市场和资本市场对接，扩大政策性保险公司的承保能力，同时建立适合我国国情的农业巨灾债券运作机制；（2）我国再保险的法定分保比例自2003年起逐年递减5%，目前已降至零，而国际知名的瑞士再保险公司、慕尼黑再保险公司等已经纷纷进入我国再保险市场，我国再保险市场面临着机遇和挑战。因此，在尚未建立起多层次的农业巨灾风险分散机制之前，我国有必要先重点发展国内的再保险市场，扩大国内再保险业务规模，培育再保险联合体，同时利用国际再保险市场在更大的范围内分散农业巨灾风险。
（三）扩大地方政府的支持与协调
我国幅员辽阔，农业巨灾保险需要面对广大的农民和广大的农村，而且我国不同地区在经济水平、气候条件以及农业巨灾类型等方面存在很大的差异，东南沿海地区容易发生台风，长江、淮河流域容易发生洪涝灾害，地震带周边地区容易发生地震。因此，中央政府不可能采取“一刀切”的模式，只能制定原则性的标准，各地区可以根据自身的现状适当调整农业巨灾保险的推广途径。具体体现在以下几个方面：（1）地方政府的财政支持，根据地方财政支付能力对遭受特大灾害的农民以无偿援助形式提供必要的和适当的救济；（2）地方政府在农业巨灾保险产品定价、保费厘定等方面的支持，结合本地区农业巨灾的特点，建立并公布自然灾害风险景气指数，指导农民科学投保；（3）地方政府在农业巨灾保险理赔方面，应利用国家财税优惠政策鼓励投保、奖励防灾，提高本地区农民的保险意识；此外，在用地、用人等方面也需要地方政府的支持。
（四）加强对农民风险和保险意识的培育
我国大多数农民风险意识差，普遍认为保险费是一项额外的支出，即使农业一般性灾害的保险也很少去购买，更何况支付保费较高的农业巨灾保险。因此，必须加强对广大农民风险和保险意识的培育：（1）提高农民的巨灾风险防范意识，使他们认识到农业是现实和潜在风险巨大的产业，受自然条件的影响大，随时有发生农业巨灾损失的可能；（2）在积极进行农业巨灾风险预测和防范的同时，选择合理有效的避险工具，加强农民对农业巨灾风险的投保意识，从正面加大宣传力度，关键一点是要让农民知道投保能真正获益；（3）向农业巨灾保险投保人提供知识和技术方面的支持，不以盈利为目的，帮助调解、仲裁保险人与投保人之间发生的纠纷，通过这种方式的服务来增强农民投保农业巨灾保险的信心。