公平优先、兼顾效率：税收理念的转变及政策的调整，本文主要内容关键词为：税收论文,公平论文,效率论文,理念论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
问题的提出
（一）我国经济社会发展进入了一个新的阶段，处在一个重要的关口
2003年我国人均GDP首次突破1000美元，据预计，到2010年我国人均GDP将达到1900美元，到2020年将超过3500美元，进入中等收入国家行列（王梦奎，2005）。根据世界发展进程的规律，在人均GDP处于1000～3000美元的时期，意味着经济社会发展进入了一个新的发展阶段，也往往对应着社会矛盾最为严重的时期。当一国走出低收入国家并向中等收入国家迈进的时候，可能会面临两种前途：一种可能是出现一个“黄金发展时期”，保持较长时期的经济持续快速增长和实现国民经济整体素质的明显提高，顺利实现工业化和现代化；另一种可能是出现一个“矛盾凸现时期”，城乡之间、区域之间、产业之间以及居民之间的各种利益关系日益复杂，如果处理不当，容易激发一系列社会矛盾，导致经济社会发展长期徘徊不前。
（二）转变财税理念是科学发展观和构建社会主义和谐社会的内在要求
党的十六届三中全会，明确提出了全面、协调、可持续的科学发展观。党的十六届四中全会接着提出建设社会主义和谐社会的重要任务。科学发展观和和谐社会问题的实质是各种利益关系的不断调整直至和谐的过程。以人为本是科学发展观和构建和谐社会的核心，而现实中与人民切身利益直接相关的重大经济社会问题就有贫困问题、失业问题、社会保障问题、收入分配差距问题等，而这些问题的解决都会牵涉现存利益格局的调整，这就需要从全局和战略的高度去建立一个利益均衡机制，协调好改革进程中的各种利益关系，保证基本的公平和正义，使人民普遍分享改革开放和经济增长的成果和收益。税收政策作为国民收入再分配的重要手段，能够在利益关系的调整中发挥重要的作用，有效地促进社会公平。
公平优先、兼顾效率：我们的基本观点
（一）邓小平的共同富裕思想
邓小平(1992)在南巡讲话中指出，走社会主义道路，就是要逐步实现共同富裕。邓小平的共同富裕思想可以归纳为以下几点：第一，社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。第二，共同富裕是一个过程，要允许一部分地区（人）先富起来，先富带动后富。第三，实现共同富裕主要是通过财税的再分配手段实现的。第四，解决两极分化的时间设想在20世纪末。
（二）再分配注重公平的观点
江泽民(2002)、中国社会科学院课题组(2005)和李连仲(2005)都认为，在坚持“效率优先、兼顾公平”的原则下，初次分配应注重效率，发挥市场的作用；再分配应注重公平，加强政府对收入分配的调节职能，调节过大的收入差距。
（三）我们的基本观点
1.处理公平与效率的关系，应坚持以下基本原则：第一，二者要兼顾，不能偏废；第二，二者可以有所侧重，在不同时期、不同国家和不同领域，可以有所不同。就目前我国来说，应该力求做到：
(1)在经济生活中，要把效率放在第一位；
(2)在社会生活中，要把公平放在第一位；
(3)初次分配要注重效率，发挥市场的基础作用；
(4)再分配要注重公平，加强政府对收入分配的调节作用。
2.改革开放以来，我国在处理公平与效率的关系上实行“效率优先、兼顾公平”的基本原则，总的来看是正确的，但实践中有所偏差，即对公平兼顾得还不够。
3.我国经济和社会发展到现阶段，在处理公平与效率的关系上，应当把二者兼顾起来，不再提“谁优先、兼顾谁”。
4.在税收工作中，我们应该提倡并实行“公平优先、兼顾效率”的理念和原则。
税收理念转变的原因分析
（一）个人收入分配差距扩大的影响
个人收入分配公平与效率之间是辩证统一的关系，需要积极寻找这两大目标之间的最佳结合点。在个人收入分配差距尚未突破人们的承受限度之前，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用会逐渐加强，主要表现为一种正效应。然而，一旦个人收入分配差距突破了人们的承受限度，随着分配差距的扩大，其对经济效率的激励作用则会逐渐减弱，社会成员之间的内耗会大幅度增加，表现为一种负效应。若以横坐标轴表示个人收入分配差距，纵坐标轴表示边际效率与边际激励成本，便可得到边际效率曲线与边际激励成本曲线（见图1，周海林，2004）。
如图1所示，边际效率曲线自原点始，向左上方倾斜且增幅逐渐减少；边际激励成本曲线自原点始，向右上方倾斜且增幅逐渐加大；两曲线交于E点。当个人收入分配差距在与E点点相对应的X限度内逐渐扩大时，其所带来的边际效率大于所支付的边际激励成本，故可增加净社会福利；当个人收入分配差距越过X点继续扩大时，其所带来的边际效率小于所支付的边际激励成本，则会减少净社会福利；当个人收入差距为X时，其所带来的边际效率等于所支付的边际激励成本，净社会福利最大。简言之，E(X,Y)点即为效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点。
附图
图1 公平与效率的优化
依据上述分析，所谓“效率优先，兼顾公平”与“公平优先，兼顾效率”，不过是向效率目标与个人收入分配公平目标的最佳结合点E(X,Y)趋近的两种政策取向。具体说来，当个人收入分配差距尚未达到X点以前，应适当扩大个人收入分配差距，采取“效率优先，兼顾公平”的政策；当个人收入分配差距超过X点时，则应适当缩小个人收入分配差距，采取“公平优先，兼顾效率”的政策。
那么，我国当前的个人收入分配差距状况到底如何呢？
第一，我国个人之间的收入差距在不断扩大。从经济学的角度看，有关个人收入差距的衡量指标有基尼系数、（注：基尼系数是国际经济学界所采用的流行指标，取值在0～1之间。联合国有关组织规定：基尼系数低于0.2表示收入分配绝对平均，在0.2～0.3之间表示比较平均，0.3～0.4之间表示相对合理，0.4～0.5表示差距较大，0.6以上表示差距悬殊。）收入不良指数、（注：收入不良指数是将所有人口按收入高低分成5等份，以最富有的20%人口所占的收入份额除以最低收入的20%人口所占的收入份额即可得出，主要反映贫富差距的程度。）泰尔指数和阿特金森指数等，用得较多的是基尼系数和收入不良指数。据国家统计局和人民网提供的数据，2000～2003年，我国居民的基尼系数分别为0.417、0.458、0.454和0.460，已经超过了0.4的国际警戒线，表示我国目前的收入差距已经很大了。另外，从基尼系数和收入不良指数的国际比较来看（世界银行编写组，2001），我国个人的收入分配差距状况，高于大多数发达国家水平，也比一些发展中国家要高。
第二，我国地区之间的居民收入水平相差较大。根据国家统计局的数据，2001年农村居民人均纯收入最高的上海为5870元，最低的西藏为1404元，相差4466元，前者是后者的4.2倍；城镇居民人均可支配收入最高的也是上海，为12833元，最低的是山西，为5391元，相差7442元，前者是后者的2.4倍；各地区职工平均工资最高的还是上海，为21781元，最低的安徽为7908元，相差13873元，前者是后者的2.8倍。
第三，城乡居民收入差距过大。2001年中国城镇居民平均可支配收入是农村居民人均纯收入的2.9倍。还有人认为中国城乡居民收入差距大大高于账面上的3:1左右，如果考虑到实际购买力和享受政府提供的公共服务水平的不同，应该是5:1，甚至是6:1（邱晓华，2002）。即使是2.9:1，中国城乡居民之间的收入差距也是世界上最大的。据国际劳工组织发表的1995年36个国家的资料，绝大多数国家的城乡人均收入比都小于1.6:1，只有3个国家超过了2:1，中国便是其中之一（李本贵，2004）。
第四，城镇内部居民收入差距不断拉大。据马晓河(2003)对城镇居民1990年以来不同收入阶层之间收入分配情况的研究，1990年城镇最低收入户居民与最高收入户居民收入之比为1:3.22，而到2001年两个阶层之间的收入差距扩大到了1:5.39，11年间最低收入户居民与最高收入户居民的收入差距扩大了将近两倍。
第五，农村内部居民收入差距不断扩大。这一判断也得到了国内外学者的基本认同（李实、赵人伟，1999）。从20世纪80年代中期以来，农村内部的收入差距基本上是持续上升的，这一判断也得到了不少经验研究结果的支持。
通过以上分析可知，我国当前个人收入分配差距较大，并呈扩大之势。但是我们还不能据此判断我国个人收入分配已经越过了X点，因为，同一国家不同时期经济发展水平不同，市场经济的发育程度与市场机制的健全程度不同，对个人收入分配差距的社会平均承受程度也会不同，相应的边际效率曲线和边际激励成本曲线也会存在差异，因而X点也会有所不同。但是，个人收入分配差距的扩大毕竟是我国财税理念转变的主要参照变量。
（二）税收分配的性质所决定
税收作为政府参与再分配的重要手段，本身也存在公平与效率的抉择问题。就税制建设本身来讲，兼顾了公平与效率的税制才是最好的。但对某一时期的税收政策来讲，要么偏重效率，要么注重公平，两者并重并一定是理想状态。一般而言，效率型税收政策更能促进经济增长，而公平型税收政策则更有益于社会稳定。应该说，改革开放以来，我国税收政策取向与我国整体“效率优先，兼顾公平”的经济发展战略是基本一致的，但“兼顾”的结果却是“顾不到”，使我国税收政策的公平性大打折扣。改革开放走到今天，我们已开始在科学发展观的指导下构建和谐社会，强调社会稳定和社会发展，相应的，治税理念也要及时转变。在“公平优先、兼顾效率”的治税理念下。税收作为国家参与再分配的有效手段和宏观调控的重要工具，理应在公平收入分配和促进经济社会协调发展方面发挥更大的作用。
税收政策和制度的调整
（一）以公平为导向优化调整税制结构
理论上，直接税和间接税的不同组合，可以形成三种类型的税制结构，即以间接税为主体的税制结构，以直接税为主体的税制结构以及间接税与直接税并重的双主体税制结构。一般而言，直接税通常用以调节和解决公平收入分配问题；而间接税更能体现政府的效率目标；双主体的税制结构则致力于实现经济效率与社会公平之间的平衡。
在新中国成立以后，我国建立了以直接税与间接税并行的新税制，并先后于1950年、1958年、1973年、1984年和1994年进行了5次重大的改革，税种设置和税制结构都发生了较大的变化。具体说来（见表1），税种从1952年的16个发展到2003年的25个；直接税收入所占比重从1952年的50.6%降到了2003年的25.6%，间接税收入所占比重则从49.4%上升到了74.4%；直接税收入占GDP的比率从1952年的7.3%降到2003年的4.4%，间接税收入占GDP的比率则从7.1%上升到了12.7%。
对我国税制结构现状的判断，还应该从世界各国税制实践的国际视角进行综合考察。根据我国税制结构的演变历程以及与世界其他国家的横向比较(European Commission,2000)，可以发现我国税制结构具有以下特点：第一，间接税主体特征明显，间接税中以增值税为主体的特征明显。第二，我国直接税特别是所得税收入比率过低，但社会保障基金收入所占比率较大。
应该说，我国当前以间接税为主、直接税为辅的税制结构现状是与我国经济转轨时期“效率优先，兼顾公平”的发展原则和税收征管水平的现状相辅相成的，有其合理性。但当社会主义市场经济走到今天的时候，这种税制结构的负面影响开始逐渐显现出来。由于直接税特别是累进的个人所得税、社会保障税以及遗产税和赠与税具有较强的收入再分配功能，直接税收入比重过低，尤其是来自所得税类的比重过低，必然会影响税制公平收入分配功能的正常发挥，影响我国社会经济全面、协调、可持续发展的进程。所以，通过改革完善我国现行税制，提高我国直接税收入的比重，降低间接税收入的比重，就成了税制优化和构建和谐社会的一项重要任务。
（二）完善调节个人收入分配的税收体系
1.进一步改革和完善个人所得税
众所周知，在税收政策中，个人所得税是调节居民收入分配差距的主要手段。为了更好地发挥个人所得税对收入分配的调节功能，提高个人所得税在税收收入总额中所占比重，应该适当地考虑家庭负担和经济发展水平，提高工资和薪金所得的税前扣除标准；创造条件，实行分类与综合相结合的计征模式；降低最高边际税率水平，减少税率级次，降低税率的累进程度。
表1 中国税制结构的演变(1952～2003) 单位：个，%
19521959
1974
1985 19942002
2003
直接税的种类12 10 9 20 17 19 19
间接税的种类 4 4 4 9 6 6 6
直接税收入占税收总收入比率 50.6
21.5
17.6
38.9
23.9
33.8
25.6
间接税收入占税收总收入比率 49.4
78.5
82.4
61.1
76.1
66.2
74.4
直接税收入占GDP的比率7.33.12.38.92.65.74.4
间接税收入占GDP的比率7.1
11.2
10.6
13.98.3
11.1
12.7
资料来源：根据国家税务总局税收科学研究所课题组：《我国直接税与间接税关系的发展和展望》所提供数据整理，《税务研究》2005年第1期。
2.尽快开征社会保障税
从公平收入分配和优化税制结构的角度看，将我国的社会保障费改为社会保障税是非常有必要的。这有利于加大征缴力度，提高征收率；也有利于降低征收成本，节省经费开支。从国际上看，社会保障税是以纳税人的工资和薪金所得作为征税对象的一种税收，是实施社会保障制度的主要资金来源，是实现公平收入分配的有力工具。同时，社会保障税作为直接税的主力税种，可以大大提高我国直接税的比重，有利于税制结构的优化。
3.开征遗产税与赠与税
遗产税和赠与税的开征主要不是出于财政收入的考虑，而是协助个人所得税和社会保障税对当期财富流量的调节，调节存量财富的分配，防止财产过度集中，促进社会公平，因此，应该采取高起征点和高的累进税率。从目前中国的税收征管水平出发，遗产税应采用总遗产税制。关于遗产税与赠与税的配合模式，我们认为应该采取赠与税与遗产税分设的模式。
4.开征房地产税
随着我国房地产市场的持续高速发展，把房地产保有环节的税收合并，开征统一规范的房地产税已是当务之急。理论上，开征房地产税不仅能够增加政府财政收入来源，调节房地产市场的收益公平分配，也是减少房地产投机、遏制房价疯涨、减少房地产市场的非理性行为、保证房地产市场持续稳定发展的重要手段。
（三）推进个人所得税征管制度改革
为了顺利推进个人所得税改革，还需要完善以下征管配套措施：
一是在全国范围内采用纳税人单一身份证号码登记系统和支付方强制性预扣制度。可考虑将纳税人的身份证号码作为个人的永久纳税号码与社会保障号码。另外，个人在取得工资、薪金和红利、利息收入时，付款人必须从收款人那里获得其身份证号码，并为收款人预计预扣税款，因为不这样做，这笔支付款项就不会被税务局认可，从而不能作为成本或费用在收入中扣除。
二是个人报酬的完全货币化，个人收入无论现金与否，都应在计算个人所得税时作为应税所得处理。
三是在个人收入货币化的基础上大力推行非现金结算，加强现金管理。现金交易是税收流失的重要途径。我国应该借鉴外国的成功经验，经济活动90%左右实行非现金结算（即转账结算），10%左右实行现金结算，并力求把现金结算缩小到最小范围，严格控制现金交易。
四是进一步完善储蓄存款实名制，建立银行储蓄联网制度，并建立税务网络与银行网络的对接。即税务局能够很容易地对纳税人的存款进行联网查询，输入纳税人的身份证号码，纳税人在所有银行账户的存款都会显示出来，这将在很大程度上解决个人收入来源不透明的问题。笔者认为，如果上述改革方案与配套措施均到位的话，我国的个人所得税的潜力将会很快发挥出来，收入将会有一个巨大的涨幅，将改变工薪税的怪现状，还“罗宾汉”税种的真面目。
其实，个人所得税改革的讨论由来已久，之所以久拖不改的主要原因，有人认为是改革的配套措施无法在短期内建立起来，因而改革的效果将大打折扣。依我们看来，问题的症结好像并不在此，因为建立身份证号码登记系统和银税联网的技术条件我们并不缺，而对收入货币化、非现金结算和存款实名制的管理，如果下决心解决，也是可以做好的。问题的关键是在这种不透明的收入制度下的一些既得利益集团，人为地阻碍了个人所得税制改革的进程。从这个意义上来讲，政府应考虑对过去偷漏税行为的特赦，以不追究资本“原罪”的务实态度确定人们现有财产的合法性，这或许是新型的个人所得税制顺利诞生的一个必要前提。
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