中晚唐五代北宋地权的集中与分散（之一），本文主要内容关键词为：地权论文,晚唐论文,北宋论文,分散论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、土地集中倾向
北魏太和九年（485）以后，至唐建中元年（780），北朝隋唐政府都通过土地立法，用制定允许吏民占田最高限额与限制土地买卖等行政干预办法限制土地兼并。这些措施虽不能完全抑制土地兼并，但还是有些效果。“均田制”名实俱亡后，政府便基本上放弃了通过土地立法以行政手段限制占田的传统政策。土地又可以自由买卖，僧俗的地主土地所有制都有明显发展。如宝历二年（826）前后， 杭州龙兴寺僧南操为华严经社“置良田十顷”（注：《全唐文》卷六七六，白居易《华严经社石记》。）。大和（827～835）中，天台山国清寺僧文举为该寺续置田12顷（注：《佛祖统记》卷二二。）。时寺观占田超过10顷的甚多，如开成（836～840）、会昌（841～846）年间，陇州大像寺“管庄大小共柒所，都管地总伍拾叁顷伍拾陆亩叁角”（注：《金石萃编》卷一一三《重修大像寺记》。），长山县长白山醴泉寺有“庄园十五所”（注：《入唐求法巡礼行记》卷二二。），常州善权寺“良田极多”（注：《全唐文》卷七八八，李蠙《请自出俸钱收赎善权寺事奏》。）。唐武宗“灭佛”时，寺院经济受到沉重打击，寺院“良田数千、万顷”（注：《全唐文》卷七五三，杜牧《杭州新造南亭子记》。），被没收货卖，或分配给寺院奴婢、寺院依附人户或其他无地农民（注：上引善权寺之“良田”即被卖予河阴院官钟离简之。上引杜牧文则谈到奴婢受田编为农籍。）。唐宣宗（847—860）即位后，多数被毁废的寺院先后被恢复，被籍没的部份田产也被归还寺院。唐末五代，许多寺院的田产依然很多。如五台山10寺管庄42，有良田300顷（注：张商英《续清凉传》卷下。）。后周显德二年（955）周世宗再次“灭佛”，共废寺院30336所（注：《旧五代史》卷一一五《周世宗纪》。时仅存寺院2694所，不及总数的1/10。），寺院经济发展的强劲势头受到顿挫，北方寺院大规模占田的情况大为减少。但道观似乎不受影响，史载后周显德（954～960）年间，朗州醴陵县五仙观山门中“有田二万顷”（注：《旧五代史》卷一一八《周世宗纪》。），此2万顷地虽不必都是五仙观之地，但五仙观之地必不少。不受后周管辖的南方地区，寺院的数目与占田规模亦仍有增加。《三山志》记载：福州在吴越治下，寺院从500多所增至700多所（注：淳熙《三山志》卷三三《寺观类》。）。五代闽王延钧曾以八州之产，分三等之制，膏腴者给僧寺道观，寺院经济盛极一时。宋初，浙江杭州灵隐寺的田产也极多。据《灵隐寺志》卷二记载：宋天圣三年（1025），皇太后曾赐钱买田，其中于钱塘县买林田5顷， 于盐官县思亭乡买水田1000顷，于秀州崇德县积善乡买水田1000顷（注：关于宋代寺观占田情况，可参见游彪《宋代佛教寺院田产数量之蠡测》，《李埏教授九十华诞纪念文集》，云南大学出版社2003年版；杨际平《宋代政府对寺观的土地赋役政策》，《李埏教授九十华诞纪念文集》，云南大学出版社2003年版。）。
官僚地主也普遍拥有大地产。如《太平广记》卷499《韦宙》引《北梦琐言》记：“相国韦宙，善治生。江陵府东有别业，良田美产，最号膏腴。积谷如坻，皆为滞穗。咸通初，授岭南节度使，懿宗以番禺珠翠之地，垂贪泉之戒。宙从容奏曰：‘江陵庄积谷尚有七千堆，固无所贪矣。’帝曰：‘此所谓足谷翁也’。”韦宙田产多少，很难估计。又如司空图的中条山王官谷庄，“周回十余里，泉石之美，冠于一山。北岩之上有瀑泉流注谷中，溉良田数十顷”（注：《南部新书》辛卷《司空图王官谷庄》。）。此数十顷良田也仅是司空图田产的一部分。
《武溪集》卷二0 《宋故國子博士通判太平州毛君墓铭》记南唐侍御史毛让于庐陵吉水“辟田数百顷”（注：《武溪集》卷二0《宋故國子博士通判太平州毛君墓铭》。）。《旧五代史》卷一三二《世袭列传》载：凤翔节度使“（李）从俨，茂贞之长子也。……先人汧、泷之间有田千顷、竹千亩。”《三水小牍》卷下《郑大王聘严郜女为子妇》条载：“许州长葛令严郜，衣冠族也，立性简直……咸通中罢任，乃于县西北境上陉山阳置别业，良田万顷”。这里所说的“千亩”、“千顷”、“万顷”，虽然都不是确数，但亦可见其占田之多。
北宋时期，官僚地主兼并之风更盛。如宋初王祚（王溥之父）“频领牧守，能殖货，所至有田宅，家累万金”（注：《宋史》卷二四九《王溥传》。）。石保吉（石守信之子），“累世将相，家多财，所在有邸舍、别墅”（注：《宋史》卷二五0《石守信传》。）。汜县邑酒务专知官李诚也有“方圆十里，河贯其中，尤为膏腴，有佃户百家”之李诚庄（注：《东轩笔录》卷八。）。贵戚王蒙正，“持章献太后亲，多占田嘉州”（注：《宋史》卷三0一《高觌传》。），“侵民田几至百家”（注：《临川先生文集》卷九五《郭维墓志铭》。）。由于其时官僚占田甚多，以至于宋真宗咸平五年（1002）侍御史田锡于奏议中惊叹：“近畿阛阓之间，悉大臣资产之地”（注：《续资治通鉴长编》卷五三。）。北宋中后期，官僚地主兼并之风更甚。仁宗朝秘书省著作佐郎陈氏于湖州长兴“有田数千亩”（注：《元丰类稿》卷四五《德清县君周氏墓志铭》。）。范仲淹“于姑苏近郭买良田数千亩，为义庄”（注：《渑水燕谈录》卷四《忠孝》。），李师中亦于宋州郓县“买田数千亩刊名为表，给宗族贫乏者”（注：刘挚《忠肃集》卷一二《右司郎中李公墓志铭》。）。范仲淹、李师中仅其所置“义庄”就达“数千亩”，其全部田产自然更多。英宗、神宗时期，“比部员外郎郑平占籍真定，有田七百余顷”（注：《宋史》卷三0二《吕景初传》。）。北宋末年，大官僚朱勔的家产被籍没时，更是“田至三十万亩”（注：《宋史》卷四七0《朱勔传》。）。整个情况即如袁燮所说“吾观今人宦游而归，鲜不买田”（注：袁燮《絜斋集》卷一六《叔父承议郎通判常德府君行状告状》。）。
非身份性地主占田情况少见记载，偶见一些事例，其占田有的也很可观。如《三水小牍》卷上记：咸通（860～874）、乾符（874～880）间，汝坟编户卫庆耕田得大珠，遂“垦田二千亩，其丝枲他物称是，十年间郁为富家翁”。徐
《雪峰志》卷八《舍田宅为梵宇遗嘱》记，咸通十一年（870），蓝文卿舍“庄田二十所”，面积不详，从其用谷种2585.5石，岁收租米10100石看，所舍土地应在100顷上下。宋初，应天府楚丘李迂“有田百余顷”（注：《元丰类稿》卷四五《试秘书省校书郎李君墓志铭》。）。昭州妇女莫荃，“创上腴田数百顷，水竹别墅亭阁相望”（注：《玉壶野史》卷五。）。宋真宗时，潭州长沙胥偃“有田数十顷”（注：《隆平集》卷一四。）。淄川蔡元卿也“有田数十顷”（注：《范文正公全集》卷一四《赠大理寺丞蔡君墓表》。）。王镐于鄠县附近，有“美田百顷”（注：《范文正集》卷一四《鄠郊友人王君墓表》。）。宋仁宗时，世居于雍的王氏，有“并郭善田数百顷”（注：《苏学士集》卷一三《送王纬赴选叙》。）。徽宗时期，河中永乐姚宗明家族“有田数十顷”（注：《宋史》卷二一五《孝义·姚仲明传》。）。两宋之际，婺州永康吕帥愈“有田近数千亩”（注：陳亮《龍川集》卷三0《吕夫人夏氏墓誌銘》。）。淮东土豪张拐腿“其家岁收谷七十万斛”（注：《建炎杂记》卷八《陈子长筑绍熙堰》。）。
大土地所有制发展的同时必然是一部分小土地所有者出卖土地，乃至贫穷破产。据唐贞元年间东京昭成寺僧朗谷果园庄地亩幢，贞元二十一年（805）， 东京河阴县僧朗谷（今河南省荥阳桃花峪）昭成寺果园庄共买地386亩， 使昭成寺僧朗谷果园庄占田增至1791.5亩。其中有一段碑文就记载原土地所有者卖地原因：“地一段拾亩，东胡鍼，西河，南苏谦，北河，是买，地主逯保，债，保人逯润；河曲地一段十亩，东胡后，东昭成寺，南寺田，北官河，卖地主胡鍼母钊难辛卖；地一段拾贰亩，在河坎，余地并在河中，是买，东周琳，西至河，南寺田，北官河，地主逯保债卖；山原地一段五十亩，是买，地主张洽、弟諲父亡卖”（注：转引自荆三林《〈唐昭成寺僧朗谷果园庄地亩幢〉所表现的晚唐寺院经济情况》，《学术研究》1980年第3期。）。敦煌出土文书也有类似记载，如未年（827）上部落百姓安环清“为突田债负不办纳输”（注：“突税差科”为吐蕃占领敦煌时期所实行的赋役制度。），卖地10亩；天复九年（909），安力子“为缘阙少用度”，卖地7亩（注：《敦煌社会经济文献真迹释录》第二辑第1页、第9页。）。
土地兼并加剧，贫富悬绝，带有一定的普遍性，中唐陆贽就说：“今制度弛紊，疆理隳坏，咨人相吞，无复畔限。富者兼地数万亩，贫者无容足之居，依托豪强，以为私属，贷其种粮，赁其田庐，终年服劳，无日休息。罄输所借，常患不充。有田之家，坐食租税”（注：《全唐文》卷六八五，陆贽《均节赋税恤百姓六条》。）。宋初，国子博士李觉也说：“富者弥望之田，贫者无卓锥之地。有力者无田可种，有田者无力可耕。……富者益以多畜，贫者无能自存”（注：《续资治通鉴长编》卷二七雍熙三年（985）七月条。）。
《宋史》卷一七三《食货志》也说：宋仁宗以后，“承平寖久，势官富姓，占田无限，兼并冒伪，习以成俗，重禁莫能止焉”。
二、土地分散倾向
土地集中的同时，也存在土地分散的趋势。就全国而言，可以说是每时每刻都在土地集中，每时每刻也都在土地分散。此期促使土地分散的主要原因，一是土地买卖，二是分家析产，三是政府的扶植自耕农政策。前两点是长期起作用的因素，秦汉以降，历代皆然。第三点则与唐末五代北宋政府的招携流散、鼓励垦田、官田私田化的土地政策密切相关。下面即就此进行分述。
（一）土地买卖
唐末五代北宋，土地买卖因不再受法律限制，所以地权变动极为频繁。因而有“千年田换八百主”（注：辛弃疾《最高楼》，邓广铭《稼轩词编年笺注》卷三，上海古籍出版社1978年版。）、“庄田置后频易主”（注：刘克庄《后村先生大全集》卷一《故宅》。唐宋所谓“庄田”、“庄园”即田土的同义语，并无特殊含义。）之说。在频繁的土地买卖中引起许多争端，诉讼不断。当时的各种诉讼中，有关土地问题的诉讼最为频繁。针对土地买卖引发的各种纠纷，自唐元和六年（811）以后， 政府先后发布了许多处理土地纠纷的条令。北宋初年窦仪等在编《宋刑统》时说：“自唐元和六年后来，条理典卖物业，敕文不一”（注：《宋刑统》卷一三《户婚律·典卖指当论竞物业》。），南宋初年《袁氏世范》说：“官中条令，惟交易一事最为详备”（注：《袁氏世范》卷三《治家》，文渊阁四库全书版。），都反映了这一现实情况。
地权的流动是多向的：既有地主阶级内部的地权流动，也有农民阶级内部的流动；既有农民的田产向地主流动，也有地主的田产向农民流动。地主阶级内部与农民阶级内部的地权流动，不会影响地主阶级与农民阶级占有土地的比重。地主阶级与农民阶级之间的地权流动，就会影响地主阶级与农民阶级占有土地的比重。论者或曰：“在宋代，由于自耕农、半自耕农的土地在土地总额中所占的比重甚低，土地所有权的转移，主要是在地主阶级中的对流，即从甲地主手中转移到乙地主手中”，“贫苦农民（包括佃农）通过购买或其它手段获得土地，上升为地主，只是个别现象。相反，土地的另一种对流，即贫苦农民手中的零星土地被官僚地主、民庶地主所掠夺，则是经常现象”，“总的趋势，则是土地逐渐集中到少数大地主手中”（注：陈智超《〈袁氏世范》所见南宋民庶地主》，《宋辽金史论丛》第一辑第123页，中华书局1985年8月出版。）。我们以为，从一家一户来说，农民购进土地的机率确实要比地主购进土地的机率低得多。但因为农民的总户数要比地主多10倍以上，所以，如果就地主与农民这两个阶级来讲，就因时、因地而异，不能一概而论。
部分客户上升为主户，部分半自耕农家庭上升为自耕农家庭，一些自耕农上升为地主，往往要经过长期的积累的过程。《宋文鉴》卷一0六， 吕大钧《民议》就谈到：“为国之计，莫急于保民。保民之要，在于存恤主户，又招诱客户，使之置田，以为主户。主户苟众，而邦本自固”。说明佃农置田上升为主户是完全可能的。
《庆元条法事类》卷四七《赋役门·税租簿》引《赋役令》亦称：“诸县置税租割受簿，遇有割受，即时当官注之（原注：逐户之下结计见管数目，县官垂脚押字。若创新立户，须声说某年月日于某乡里某人户下置到田产立户），其簿于县令厅置柜收掌，三年一易”。这里所说的“创新立户”，不是指原本就是主户因分家析籍而“创新立户”，而是专指无产税的客户因“置到田产”而“创新立户”。《庆元条法事类》谈“税租割受簿”时，特别讲到无产税的客户因“置到田产”而“创新立户”，也说明这种情况并不少见。
官僚地主与一般地主因破落而出卖土地的事历代都有，唐末五代两宋尤甚。《北梦琐言》卷三就谈到“唐咸通中，荆州有书生号唐五经者，学识精博，实曰鸿儒。旨趣甚高，人所师仰，聚徒五百辈，以束脩自给，优游卒岁，有西河济南之风，幕寮多与之游。常谓人曰：‘不肖子弟有三变：第一变为蝗虫，谓鬻庄而食也；第二变为蠹鱼，谓鬻书而食也；第三变为大虫，谓卖奴婢而食也。三食之辈，何代无之’”。而后，此类言论更是屡见不鲜：如刘宰说“吾乡多公卿大夫，有一传而为农，厥后浸微，无以自别于乡里者”（注：《漫塘文集》卷三二《雷翁墓碣》。）；刘克庄说“江浙巨室，有朝为陶朱，暮为黔娄者”（注：《后村先生大全集》卷九三《林寒斋烝尝田记》。）；朱熹说“人家田产，只五六年间，便不自问，富者贫，贫者富。少间病败，便多飞产匿，无所不有。须是三十年再与打量一番”（注：朱熹《朱子语类》卷一0九《朱子六·论取士》。）；南宋胡宏说“历观前世名公巨卿，辛勤立门户，不旋踵而败坏蔑有闻者矣”（注：《五峰集》卷三《题刘忠肃公帖》。），反映的都是这种情况。事实也确是如此，前面所说的巨富，如韦宙、严郜、李从俨等等，过了几代人之后，全都寂寥无闻。富人的鬻产可能仍是流向富室，但也可能流向原来的贫民，因而造成贫富易位。袁燮就说过“贫富无定势，田宅无定主，有钱则买，无钱则卖”（注：《袁氏世范》卷三《治家》。），又说“富儿更替做”（注：《袁氏世范》卷三《治家》。），黄震也说“财货不过外物，贫富久必易位”（注：《黄氏日抄》卷七八《七月初一日劝上户放债减息榜》。），谢逸也说“余自识事以来四十年矣，见乡闾之间，曩之富者贫，今之富者，曩之贫者也”（注：《溪堂集》卷九《黄君墓志铭》。），说的都是贫富之间的对流。可见，土地买卖既可使土地集中，亦可使土地分散。过去许多研究者只强调中晚唐五代北宋，土地买卖导致土地集中，讳言土地买卖亦可导致土地分散，这不合历史事实，不合辩证法。
（二）分家析产
我国至迟从商鞅起就实行诸子均分的财产继承制。即使是所谓的“均田制”时期，唐《户令》也规定：“诸应分田宅者，及财物，兄弟均分（注：其祖父亡后，各自异居，又不同爨，经三载以上，逃亡经六载已上，若无父祖旧田宅、邸店、碾硙、部曲、奴婢见在可分者，不得辄更论分），妻家所得之财，不在分限（注：妻虽亡没，所有资财及奴婢，妻家并不得追理）。兄弟亡者，子承父分（注：继绝亦同）。兄弟俱亡，则诸子均分（注：其父祖永业田及赐田亦均分，口分田即准丁中老小法。若田少者，亦依此法为分）。其未娶妻者，别与聘财。姑、姊妹在室者，减男聘财之半。寡妻妾无男者，承夫分。若夫兄弟皆亡，同一子之分（注：有男者不别得分，谓在夫家守志者。若改适，其见在部曲、奴婢、田宅不得费用，皆应分人均分）”（注：《宋刑统》卷一三《户婚》引唐《户令》。）。其时《户令》虽有“口分田即准丁中老小法”之说，但实际生活中，包括“口分田”在内的所有田产，都是混同起来由诸子均分（注：参见杨际平《北朝隋唐均田制新探》第241页，岳麓书社2003年版。）。入宋以后，有关财产分析、继承的规定越来越详密，但其基本原则不变。
诸子均分的财产继承制促使地权趋于分散，尤其使富家的田产趋于分散。贫苦农民的人口增长率大体同于社会人口的增长率而略低。北宋咸平6年（1003 ）以后始有完整的全国户口数记载。如果以咸平6年的户数为100％，那么，到治平（1064—1067）末，全国总户数才为200％，到大观二年（1108）前后，全国总户数才为300％，大约60年～70年，户数才翻一翻。换言之，贫苦农民平均要隔2～3代人，才会由1户变成2户。因而相对而言，贫苦农民的田产因分家析产而分割的频率较慢，分割的幅度亦较小。富家则不然，富家因为经济条件好，卫生、医疗条件好，结婚亦较早，故代际间隔的时间较短。而且，其生育率、婴儿成活率都较高，所以成年家口一般都较多，通常每代人都有几个男姓后裔。因此，富家人几乎每隔20～30年都要经历一次分家析产，而且通常不是一分为二，而是一分为三、为四。不仅男姓后裔要分割田产，女儿嫁人通常也要分割走一些田产作奁妆田。这么一来，富家田产的分散就很快，很剧烈。不必百年，每户的田产就很可能不及原来的1/10。 富家子弟分家析产之后，有的固然会开始新一轮的创业，但更多就会逐渐变成一般农民，甚至破落下去。即如张戴所言：“今骤得富贵者，止能为三四十年之计。造宅一区及其所有，既死则众子分裂，未几荡尽，则家遂不存”（注：《张子全书》卷四《宗法》。）。《袁氏世范》卷中也说：“富家之子易于倾复破荡者，盖服食器用及吉凶百费，规模广大，尚循其旧，又分其财产，立数门户，则费用增倍于前日。……大贵人之家尤难于保成，方其致位通显，虽在闲冷，其俸给亦厚，其餽遗亦多……逮其身后，无前日之俸给、餽遗、使令之人，其日用百费，非出家财不可，况又析一家为数家，而用度仍旧，岂不至于破荡”。可见，诸子均分的遗产继承制有力地推动着豪富之家土地分散。相对而言，贫苦农民因分家析产而破荡的就较少。贫苦农民需要分家时，通常意味着该户有较多的劳动力（如两兄弟等）。既有较多的劳动力，就有可能再度创业，或开垦荒地，或置买田土。俗话所说的“成家立业”，就包含有置办田产这层意思。
三、唐末五代北宋政府的土地政策
（一）鼓励垦荒政策
唐安史乱后，荒芜土地很多，政府的政策是大力鼓励垦荒。如贞元二年（786），唐德宗鉴于当时“关辅百姓贫，田多荒茀，诏诸道上耕牛，委京兆府劝课，量地给牛”（注：《新唐书》卷一二0《袁高附传》。）。宝历年间（825—826），唐敬宗诏令各地优恤客户，“给与闲地，二周年不得差遣”（注：《全唐文》卷六八《优恤客户敕》。）。大中三年（849），唐收复秦州等三州七关，宣宗诏令：“如百姓能耕垦种莳，五年内不加赋税。五年已后重定户籍，便任为永业”（注：《旧唐书》卷一八《宣宗纪》。）。后唐明宗也曾诏令诸州府营田务“只许耕无主荒田及招浮客”（注：《旧五代史》卷四二《明宗纪》。）。天福三年（938），后晋高福曾“明示州府，特降条流，应所在无主空闲荒地，一任百姓开耕，候及五顷以上，三年外即许县事量户科徭；如未及五顷以上者，不在骚扰之限”（注：《册府元龟》卷四九五《邦计部·田制》。）。天福七年又诏“邓、唐、随、郢诸州多有旷土，宜令人户取便开耕，与免五年差税”（注：《旧五代史》卷八0《晋高祖纪》。）。天福十二年，后汉高祖改元赦又规定：“应天下户口夏税见供输顷亩税赋外，一任人户开垦荒地及无主田土，不议纳税”（注：《全唐文》卷一二三。）。后周太祖广顺年间（951—953）曾先后颁布《令诸道劝课农桑诏》与《抚恤沿边流民敕》鼓励百姓量力耕垦河淤退滩之地与蒿荒无主之田，规定“不得虚占土田，有妨别户居止”（注：《全唐文》卷一二0。）。唐末五代，一些地方政府也致力于垦田，如张全义就使洛阳一带“岁滋垦辟”（注：《旧五代史》卷六三《张全义传》。）。
南方诸国大体上也都致力于招集流散，垦辟荒闲田土。如南唐昇平三年（939 ）即先后诏令“民有向风来归者，授之田土，仍给复三岁”，“每丁垦田及八十亩者，赐钱两万，皆五年勿收租税”（注：《十国春秋》卷一五《南唐烈祖本纪》。）。稍后，吴越钱俶也“募民能垦田者，勿收其税”，据说“由是境内无弃田”（注：《十国春秋》卷八一《吴越忠懿王世家上》。）。
北宋初年，荒地很多，政治经济中心的“京畿周环二十三州，幅员数千里，地之垦者十才二三”（注：《宋史》卷一七三《食货志》。），其他地区更是可想而知。对于这些荒闲土地，北宋政府一仍以往，鼓励无地或少地农民垦荒。乾德四年（966）闰八月， 宋太祖就“诏所在长吏告谕百姓，有能广植桑枣、开垦荒田者，并只纳旧租，永不通检。令佐能招复逋逃、劝课栽植，岁减一选者，加一阶”（注：《宋会要辑稿》食货六三之161。）。淳化五年（994），宋太宗颁令，“凡州县旷土，许民请佃为永业，蠲三岁租，三岁外，输三分之一”（注：《宋史》卷一七三《食货志》。）。至道元年（995）六月诏：“应诸州管内旷土，并许民请佃，便为永业，仍免三年租调，三年外输税十之三。应州县官吏劝课居民垦田多少，并书印纸，以示旌赏”（注：《宋会要辑稿》食货一之17。）。至道三年（997）七月，宋太宗又诏令“应天下荒田，许人户经官请射开耕，不许（计）岁年，未议科税，直候人户开耕事力胜任起税，即于十分之内定二分，永远为额”（注：《宋会要辑稿》食货六三之163。）。真宗咸平二年（999）二月诏：“前许民户请佃荒田，未定税赋，如闻抛弃本业，一向请射荒田。宜令两京、诸路榜壁晓示，应从来无田税者，方许请射系官荒土及远年落业荒田，俟及五年，官中依前敕于十分内定税二分，永远为额。如见在庄田土窄，愿于侧近请射，及旧有庄产，后来逃移，已被别人请佃，碍敕无路归业者，亦许请射。……其官中放收要用土地及系帐逃户庄园、有主荒田，不得误有给付”（注：《宋会要辑稿》食货一之17。）。明确规定只有无田业的客户与无地、少地的主户才可以请射系官荒土与远年落额荒田。宋政府关于垦荒不另起租税或从轻定税的许诺后来并没有兑现，从而严重挫伤农民垦荒的积极性，但其鼓励农民垦荒的基本政策则始终未变，而且收效显著。
如京西的唐、邓、襄，汝、蔡一带，《宋史》卷八五《地理志·京西路》即载：“唐、邓、汝、蔡率多旷田，盖自唐季之乱，土著者寡。太宗迁晋、云、朔之民于京、洛郑汝之地，垦田颇广，民多致富”。《宋史》卷一七四《食货志》亦载：“唐、邓、襄，汝等州，自治平后，开垦岁增，然未定税额。元丰中，以所垦新田差为五等输税，元祐元年罢之”。说明这一地区新增的垦田确实很多。其中的襄州、唐州，真宗咸平（998～1003）年间相继置营田务，不久即罢，景德（1004～1007）中又复，至仁宗天圣四年（1026）九月，又“诏废襄、唐二州营田务，令召无田产人户请射，充为永业。每顷输税五分，诸州所产、耕兵、牛畜并放还本处；廨宇、营房、稛仓悉毁拆入官，其请佃之人愿要者，即估价给之”（注：《宋会要辑稿》食货二之2。）。这样，襄州408顷营田与唐州170顷营田，就成了“无田产人户”的“永业”。此后，唐州、 襄州的地方守宰继续致力于招民垦荒工作。嘉祐（1056～1064）中，赵尚宽知唐州时，就“按视图记，得汉召信臣陂渠故迹，益发卒复疏三陂一渠，溉田万余顷。又教民自为支渠数十，转相浸灌。而四方之民来者云布，尚宽复请以荒田计口授之，及贷民官钱买耕牛。比三年，榛莽复为膏腴，增户积万余”（注：《宋史》卷四二六《赵尚宽传》。），受到宋仁宗的特别褒奖。唐州泌阳县令王友谅也因“招诱流亡千余户，垦田数千顷”，“与两使职官，令再任”（注：《续资治通鉴长编》卷二一九，熙宁四年（1071）正月条。）。赵尚宽之后，高赋继为知州，高赋“招集流民自更请射，依乡原例起税，凡百亩之田，以四亩出赋，自是稍稍垦治，殆无旷土”（注：《续资治通鉴长编》卷三三七，元丰六年（1083）七月条。）。关于赵尚宽、高赋在唐州组织垦田事，《宋史》卷一七四《食货志》亦载：“始，赵尚宽为唐守，劝民垦田，高赋继之，流民自占者众，凡百亩起税四亩而已。税轻而民乐输，境内殆无旷土”。《宋会要辑稿》食货一之27更记：“熙宁元年（1068）六年十五日京西提刑徐亿言：知唐州、光禄卿高赋招两河流民及本州客户开垦荒田；招到外州军及本州人户请过（射？）逃田，又兴修过陂堰，望加恩奖。有诏褒谕”。这里就明确指出：开垦荒田者是“两河流民”与“本州客户”。
在襄州，《宋史》卷九五《河渠志》载：熙宁四年（1071）“十月，前知襄州光禄卿史照言：‘开修古淳河一百六里，灌田六千六百余顷，修治陂堰，民已获利，虑州县遽欲增税。’诏三司应兴修水利，垦开荒梗，毋增税”。说明襄州招民垦荒的工作做得也很扎实。
京西的宛穰一带，《宋史》卷三五三《蒲卣传》记：“宛、穰地广沃，国初募民垦田，得为世业，令人毋辄诉，盖百年矣，好讼者稍以易佃法摇之，卣一切禁止。有持献于权贵而降中旨给赐者，卣言：‘地盈千顷，户且数百，传子至孙久，一旦改隶，众将不安。先朝明诏具在，不可易也。’朝廷是其议。”鼓励垦田的工作也有成绩。
广南一带，《续资治通鉴长编》卷一九七嘉祐七年（1062）七月条记：“先是，岭南多旷土，茅菅茂盛，蓄藏瘴毒。（李）师中募民垦田，县置籍，期永无税，以种及三十为田正，免科役。于是地稍开辟，瘴毒减息”，《宋史》卷一七三《食货志》亦记：“崇宁（1102～1107）中，广南东路转运判官王觉，以开辟荒田几及万顷，诏迁一官”，《宋会要辑稿》食货一之30，元丰“六年（1083）九月十一日知琼州刘威信言：朱崖军土脉肥沃，欲乞委本军除旧系黎人地不许请射外，招诱客户请系官旷土，住家耕作，仍立赏格激劝。从之”。说明广南一带垦田的成绩也不错。
以上事实说明，北宋鼓励民户垦荒的政策还是有成效的。史载：“自景德以来，四方无事，百姓康乐，户口蕃庶，田野日辟”（注：《宋史》卷一七三《食货志》。），其中虽多有溢美不实之词，但其时垦田的较大幅度的增加应是事实（注：《宋史》卷一七三《食货志》留下北宋时期两组垦田数字。会计录数据：景德（1004～1007）中，186万余顷；皇祐（1049～1053）中，228万余顷；治平（1064～1067）中，440万余顷。国史数据：开宝（968～975）末，295万余顷；至道二年（996），312万余顷；天禧五年（1021），524万余顷。这两组数据， 都不准确，《宋史》作者对此两组数据都深表怀疑。但从这两组数据，我们仍可看到，北宋时期垦田数的明显增多。）。北宋政府鼓励无地或少地农民垦荒的政策虽然不能直接导致大土地所有者分散田产，但可导致许多无地或少地农民获得土地，从而间接导致农民土地所有制比重的增加。
（二）鼓励逃户归业与鼓励无地、少地农民请射、耕种逃户田
唐安史乱中与乱后，对逃户的田业，一般采取既欢迎逃户归业，又鼓励当地无地、少地农民请射逃户田的政策。因为这两者之间存在明显矛盾，难以兼顾，所以不同时期的具体措施常有不同。大体上说，如果把希望寄托在逃户的归业，那么，允许逃户论认旧业的时限规定就相对较长；如果认为逃户归业的希望很渺茫，那就必然更倾向于鼓励无地、少地农民耕垦逃户田，允许逃户论认旧业的时限规定就相对较短。唐肃宗乾元三年（760）四月敕规定：“自今已后， 应有逃户田宅并须官为租赁，取其价值，以充租课。逃人归复，宜并却还”，便倾向于继续保留逃户田产，鼓励逃户归业。唐代宗广德二年（764）与大历元年（766）诏敕规定：“浮客情愿编附请射逃人物业……如二年以上，种植家业成者，虽本主到不在却还限”，逃户若复业，“委本州县取逃、死户田宅，量丁口充给”，则更倾向于鼓励当地无地、少地农民请射逃人田业。唐武宗会昌元年（841）诏令要求将逃户田业“租佃与人，勿令荒废，据所得与纳户内征税，有余即官为收贮，待归还给付”；同时又规定“自今以后，二年不归复者，即仰县司召人给付承佃，仍给公验，任为永业”，大体上仍是重申广德以来政策。唐宣宗大中二年（848）诏令则将逃户论认旧业的时限延展至五年。此后一段时间大体上都是以五年为限。如懿宗咸通十一年（870 ）七月十九日敕：“诸道州府百姓承佃逃亡田地，如已经五年，须准承前赦文，便为佃主，不在伦理之限，仍令所司准此处分。”（注：《唐会要》八五《逃户》。）
至后周显德二年（955），在重申逃户论认旧业的年限为五年的同时， 又规定了许多细则，使之更合理，更易操作。这些细则包括：“应自前及以后有逃户庄田，许人请射承佃，供纳租税。如三周年内本户来归业者，其桑土不以荒熟，并庄田交还一半；五周年内归业者，三分交还一分。应已上承佃户，如是自出力别盖造到屋舍，及栽种到树木园圃，并不在交还之限；如五周年外归业者，庄田除本户坟莹外，不在交付，如有荒废桑土，承佃户无力佃莳，祗仰交割与归业人户佃莳”；“诸州应有冒佃逃户物业不纳租税者，其本户归业之时，不计年限，并许论认。……如本户不来归业，亦许别户请射为主”；“近北诸州，自契丹离乱，乡村人户多被番军打虏向北……今后如有五周年内，其本主还来识认，不以桑土荒熟，并庄园三分中交还二分；十周年内来者，交还一半；十五周年内来者，三分中交还一分”（注：《五代会要》卷二五《逃户》。）。总的原则是：视逃户归复的期限长短归还数量不等的部分田产，其余给见佃人为永业。
入宋以后，仍采取既欢迎逃户归业，又鼓励当地无地、少地农民请射逃户田业的政策。宋太祖开宝六年（973）九月即诏：“诸州今年四月已前逃移人户， 特许归业，只据见佃桑土输税，限五年内却纳元额。四月已后逃移者，永不得归业，田土许人请射”（注：《宋会要辑稿》食货六九之35。）。其后，开宝九年（976）诏谈到：“先是流民归业者，止输所佃之税，俟五岁乃复故额，以是及五岁辄逃”（注：《续资治通鉴长编》卷一七，太祖开宝九年（976）条。）。说明开宝六年九月有关逃户归业的规定，基本上得到执行。开宝六年九月诏之所以提到此年“四月已后逃移者，永不得归业”，目的在于禁止农民逃移，而不是真的不再允许新逃户归业。
仁宗天圣（1023～1031）以后，继续采取鼓励逃户归业与鼓励无地、少地农民请射逃户田业的政策。《宋史》卷一七三《食货志》即载：“帝（按指仁宗）闻天下废田尚多，民罕土著，或弃田流徙为闲民。天圣初，诏民流积十年者，其田听人耕，三年而后收赋，减旧额之半；后又诏流民能自复者，赋亦如之。既而又与流民限，百日复业，蠲赋役，五年减旧赋十之八；期尽不至，听他人得耕。至是（按指皇祐中），每下赦令，辄以招辑流亡、募人耕垦为言。民被灾而流者，又优其蠲复，缓其期招之。”
逃户的田业一般允许民户挑段请佃。天圣初一度改为只许民户“全户请射”逃户田业（即请射某逃户的全部田土，并承担原逃户的全部赋役），造成许多不便。仁宗天圣三年（1025）“九月，户部郎中知制诰夏竦上言：诸州例多旷土。臣曾询问乡耆，皆称旧日逃田许民挑段请佃，候耕凿稍熟，牛具有力，即于疆畔接续添请，是以人户甚便，官中又得税赋。自有条贯须全户请射，后来例无大段事力之人一起请佃。欲乞今日已前，应系（官）田及系官荒田，经三年以上者，许挑段请射。于所请田元额税加十分之二，更于次年起纳，仍先许中等已下户请射，如有余者方许豪势请佃，即不得转将佃卖。州县别作簿书，主簿逐年具数申奏”。夏竦的建议为宋仁宗所采纳（注：《宋会要辑稿》食货一之22。）。天圣七年（1029）十一月诏称：“州县逃田经十年已上无人归业，见今荒闲者，令出榜晓示，限百日令本主归业，限满不来，许人请射耕佃，其归业并请射人户并不得立定税额及令应副差徭，后（候）及五年，于旧额税赋上特减八分，永为定额”，随后又进而规定有产税户不得“辄弃已田妄作逃移请射逃田”（注：《宋会要辑稿》食货六三之179。）。说明逃经十年已上的逃户，百日内仍许归业。仁宗至和元年（1054）三月规定：京西“逃田及五年，减旧税三分；因灾伤逃移而复业者，免支移折变二年；非因灾伤者免一年。（注：《宋会要辑稿》食货一之26。）”英宗治平四年（1067），诏“诸路逃田三十年者除其税十四，四十年以上十五，五十年以上六分，百年以上七分；佃及十年输五分，二十年输七分，著为令”（注：《宋史》卷一七三《食货志》。）。
为免逃田荒芜，逃户出逃半年后，就允许民户暂时请佃，但要到一定年限之后，才能成为己业。《续资治通鉴长编》卷一七五，仁宗皇祐五年（1053）闰七月条即载：广南经蛮寇处，“先是民避贼，多弃田里远去，吏以常法满半岁不还者，听他人占佃。”
鼓励逃户归业与鼓励无地、少地农民请射、耕种逃户田，也有助于扶植自耕农、半自耕农，提高自耕农、半自耕农占田的比重。
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