国家审计服务国家治理实践研究：基于18份审计工作报告的分析，本文主要内容关键词为：国家论文,工作报告论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在2011年7月8日召开的中国审计学会第三次理事会论坛上，刘家义审计长提出了“国家审计与国家治理”这一崭新命题，提出国家审计的本质是国家治理这个大系统中内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，核心是推动民主法治，实现国家良好治理（刘家义，2012）。那么，国家审计是否能够又如何发挥促进国家良治的作用？从审计实践来看，通过公示、报告审计的总体情况，揭示存在的主要问题与隐患，并理性分析提出建设性的审计建议和意见，是国家审计发挥“免疫系统”功能、推动国家良治的重要途径之一。与此同时，当前我国正经历重要的经济社会转型，转型危机不可避免地会引发国家治理层面不同程度的危机（徐湘林，2010），要求我国必须不断推动国家治理转型。历史的发展充分表明，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态（刘家义，2012）。那么，国家审计领域的变迁如何随着我国国家治理的转型而转变？抑或说国家治理转型如何推动国家审计的发展？
在我国，1994年8月31日第八届全国人民代表大会常务委员会（简称“人大常委会”）第九次会议通过的《中华人民共和国审计法》明确规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告；审计署在国务院总理领导下，对中央预算执行情况进行审计监督，向国务院总理提出审计结果报告。《关于中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》（简称“审计工作报告”）作为审计结果的集中反映，是国家审计发挥维护经济社会健康运行“免疫系统”功能，推动国家良治的重要依托和主要途径之一。基于此，本文通过对1995-2012年共18份审计工作报告中的审计情况及其所提出的加强财政管理意见的分析，考察国家治理转型对审计工作报告的影响，以及审计工作报告在推动实现国家良治中的作用，从实践角度探讨国家审计与国家治理的作用关系，以期进一步丰富国家审计理论，为国家审计实务提供参考借鉴。
二、国家审计、审计工作报告与国家治理的理论分析
自2011年刘家义审计长提出“国家审计与国家治理”命题，学术界与实务界掀起了广泛讨论与研究。表1统计了刊登在CSSCI来源期刊有关这一命题的学术论文情况。在2012年之前仅有4篇有关这一命题的学术论文，到2012年增长到30篇，且绝大部分发表在审计领域的主流刊物《审计研究》。从表1可以看出，有关国家审计参与国家治理的路径问题是这一命题的主要研究领域之一。如陈英姿（2012）提出通过加强经济责任审计、政策执行审计和审计结果公告制度等路径，推动国家治理。王姝（2012）指出开展公共政策审计是审计机关服务国家治理的重要途径。陈献东（2012）认为，国家审计只有在文化建设中有所为，才能推动文化建设领域的国家治理完善。蔡春等（2012）基于受托经济责任观，提出了包括构建全新的公共受托责任报告体系，创新国家/政府审计对象载体；推进政府绩效审计；深化经济责任审计等五条国家审计服务国家治理的实现路径。谭劲松和宋顺林（2012）提出国家审计应坚持提升人民幸福为中心，围绕建立善治政府，充分运用监督、评价和鉴证三个职能，主要从监督责任、评价效率、提高透明度和促进民主法治四个方面推进国家治理。这些文献以规范研究范式，从审计内容上研究国家审计服务国家治理的实现路径。本文尝试以1995～2012年共计18份审计工作报告为分析对象，通过对报告中的审计情况与加强财政管理的意见进行分析，探寻其与国家治理的互动演进规律，以验证国家审计与国家治理的作用关系。
根据国家审计的“国家治理”观，在国家治理中，国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分；国家审计可以有效作用于国家治理，在推动国家良治中发挥重要作用。国家审计与国家治理间存在内生的作用关系。一方面，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态。随着国家治理的目标、任务、重点和方式的转变，国家审计的目标、任务、重点和方式也在转变；另一方面，国家审计通过发挥“免疫系统”功能推动国家良治（刘家义，2012）。李嘉明和刘永龙（2012）通过对不同国家的国家审计进行比较发现，国家审计服务国家治理的基本机制都是通过审计结果来实现对国家治理的服务。审计工作报告作为审计结果的集中反映，是国家审计发挥维护经济社会健康运行“免疫系统”功能，推动国家良治的重要依托和主要途径之一。
当前，我国审计工作报告大致由两部分构成，即审计情况与有关加强财政管理的意见。两者在推动国家治理中的具体“免疫”功能有所不同，如图1所示。根据国家审计在国家治理中的定位，审计情况的报告一方面凭借国家审计的威慑作用及独立、客观、公正、超脱、涉及经济社会各方面的优势，能够起到预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患的功能，增强国家治理的“免疫力”；另一方面，通过监督检查各项治理政策措施的贯彻执行情况后形成的审计结果，公开报告后能起到反映真实情况和揭示存在问题的功能，促进国家治理措施落实到位，为人民监督、参政议政提供信息，促进民主监督，推动国家良治。加强财政管理的意见则主要发挥国家审计的抵御功能，针对审计情况提出建设性意见，包括健全制度、完善体制、规范机制，能起到抑制和抵御经济社会运行中的各种“病害”的功能，促进提高国家治理绩效。尤其是，审计工作报告在经过向全国人大常委会报告后，这种国家审计的预防、揭示和抵御功能能得到进一步强化，从而更好服务的国家治理。
三、国家审计服务国家治理的实践分析
（一）我国国家治理转型对国家审计的影响
1978年12月，党的十一届三中全会决定将全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来，标志着我国开始进入了“以经济建设为中心”、强调发展的国家治理阶段。随着改革开放的序幕拉开与不断深化，国民经济得到迅速恢复与发展。但由于当时相关法律法规制度不够健全，政治经济领域出现一些严重违反财经纪律行为，原财政部下设的财政监察司已不能满足国家治理的需要。1983年国家审计署正式成立，行使专门、独立的财经监督职能，严肃财经纪律成为当时国家审计的主要职责。1992年党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制目标，强调市场在国家治理中的重要作用。为配合价格机制有效运转，市场迫切需要高质量的会计信息，因而以监督会计信息真实、公允为基础，保障市场经济活力的国家审计应运而生（宋常等，2012）。国家审计的主要职责是重点检查被审计单位财政财务收支的真实合法性，保证会计信息真实可靠。1997年9月，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的重大战略任务，进一步强化了国家审计在国家治理中的这一主要职责。
党的十六大以来，国家治理再次经历重大转型，开始进入以“社会建设与经济建设并重”的新时代（宋常等，2012）。按照中国政治的传统（其实各国政治都是如此），每一届统治者都要确立自己的治理目标或引导全社会前进的价值导向，党的十六大确立的国家执政理念是“和谐社会”（杨光斌、舒卫方，2013）。2004年9月召开的党的十六届四中全会明确提出“构建社会主义和谐社会”，标志着国家治理理念发生重大转变，国家治理开始强调可持续发展的、公正与和谐的社会建设（宋常等，2012）。民生政治是实现社会主义和谐社会的最直接路径与最重要的治理工具。构建社会主义和谐社会，要以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，既要达到人与人的和谐，又要达到人与自然环境的和谐。在强调和谐的国家治理下，国家审计在确保被审计单位会计信息真实合法基础上，同时注重对关系人民群众切身利益领域的审计监督，以推进法治、维护民生、推动改革、促进发展为审计工作的出发点与落脚点。与此同时，在强调发展的国家治理阶段，由于体制、机制与制度方面的建立与改革相对滞后，使得政治领域出现的一些重大违法违规、经济腐败问题在强调和谐的国家治理阶段开始不断凸显，直接危及党和人民的根本利益。党的十六大在政治体制改革论述中突出要求，加强对权力的制约和监督，发挥审计机关等职能部门的作用。这是对依法治国战略的进一步推动，将促使国家审计在加强干部监督管理、预防和惩治腐败、推进依法治国、建设社会主义和谐社会等方面发挥重要的国家治理作用。
纵观近十几年我国审计工作报告，国家审计随着国家治理转型而转变职能得到有力的印证。表2统计了自1995年起，国务院向全国人大常委会报告的18份审计工作报告的主要审计情况分类情况。通过对每一年审计工作报告的仔细阅读与专业判断甄别，我们将审计情况部分按照内容归为12类。与上文理论分析一致，表2清晰显示审计工作报告中审计情况报告所涉及的类别在不同国家治理阶段下明显不同。在强调发展的国家治理下，审计情况报告的主要内容是有关中央财政管理审计、中央部门预算执行审计和税收征管审计的审计情况，且强调国家审计对财政财务收支真实合法的全面监督检查结果，以维护国家财经经济秩序、促进依法治国、保障国民经济健康发展为目的。表2也显示，国有企业资产负债损益的真实合法性审计情况自1996年尤其是1999开始集中重点报告，这是因为国有企业是我国经济发展的支柱，保障国有企业健康有效发展是国家治理的重点，尤其是在“以经济建设为中心”的发展期。1998年，开始报告国有金融机构资产负债损益的合规合法性审计情况。对重大政府投资项目建设管理审计情况的报告也凸显了以“经济建设为中心”、强调发展的国家治理的需要。进入强调和谐的国家治理阶段后，国家审计除了继续做好被审计单位财政财务收支的真实合法性审计监督，重点加强对领导干部经济责任、中央转移支付、民生资金与民生工程、资源环境以及如重大自然灾害等突发性公共事项的审计，这些事关对权力运行的制约监督以及人民群众的最关心、最直接、最现实的利益问题，充分反映了以“经济建设与社会建设”为中心的社会主义和谐社会建设的国家治理目的对国家审计发挥国家良治的需要。这些领域的审计情况经向人大常委会报告并经审议，对促使国家审计在加强权力制约与监督、预防和惩治腐败、推进民主法治、建设社会主义和谐社会等方面发挥重要的国家治理作用。2007年党的十七大专门阐述民生问题，强调必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生，推进社会体制改革，扩大公共服务，完善社会管理，促进社会公平公正，推动建设和谐社会。表2统计的结果与这一国家治理要求是一致的，对被审计单位财政财务收支、领导干部经济责任、重大投资、民生、环境、突发事项等领域审计情况的重点报告充分体现了党中央建设“和谐社会”的执政理念。表2也显示，地方政府性债务审计情况是近些年“审计工作报告”的重要内容之一，这主要是因为近些年我国地方政府积极筹集资金，着力保障经济发展与社会发展、改善民生与环境，在取得明显成效的同时也大大加大了国家财政风险，影响社会和谐与经济发展。对地方政府性债务审计情况的重点报告是规范和加强地方政府性债务宏观管理的一项重要决策，是建设“社会主义和谐社会”的国家治理目标的重要内容之一。
针对审计情况揭示的主要问题，提出加强财政管理的建设性意见，是国家审计在国家治理中发挥“抵御”功能的重要途径。通过表2对审计工作报告中加强财政管理意见的统计分类可以看出，建设性意见基本是针对满足不同国家治理目标的需要而提出的。其中，针对“中央财政管理审计”与“中央部门预算执行审计”提出的审计建议数最多，18份报告共提出了44条，占73条意见总数的一半以上。这是因为国家审计服务国家治理机制的产生都来源于国家治理的需求，而政府运转和财政管理是国家治理的基础，所以政府运转和财政管理自然成为各国国家审计关注的重点（李嘉明、刘永龙，2012）。但不同国家治理阶段，有关加强财政管理的意见的侧重点不同。统计过程中我们发现，在强调发展的国家治理下更多采用“就事论事”的方式提出意见，如强调严肃财经纪律、规范预算管理、加强执法力度与监管等；而在强调和谐的国家治理下更多通过理性分析，注重从问题背后的体制、机制和制度层面提出意见，这与不同阶段国家治理目标是相符的。与此同时，在强调和谐的国家治理下更加注重针对从重大政府投资项目建设、中央转移支付、民生资金与民生工程等领域审计情况中发现的问题提出建议，以满足国家治理的需要。为防范财政风险，近四年审计工作报告均就地方政府性债务审计情况提出了针对性审计建议和意见，充分体现了维护国家安全的国家治理目标。当然，表2也显示，尽管在强调和谐的国家治理下，国家审计提高了对领导干部经济责任及资源环境审计监督的重视程度，但针对审计情况提出的意见较少。
（二）国家审计对国家治理的推动作用：基于加强财政管理的分析意见
根据已有研究成果（审计署审计科研所，2012；刘家义，2012），国家审计是实现国家良治的重要途径之一，其推动作用主要体现在六个方面；一是促进国家宏观政策的落实，保证经济社会发展目标的实现；二是揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，推动深化改革；三是揭示经济社会发展中的突出矛盾和潜在风险，维护国家安全；四是着力解决与群众利益相关的突出问题，促进改善民生；五是查处违法违纪行为，推进反腐倡廉建设；六是监督制约权力的运行，促进民主法治建设。本部分根据这六方面的体现，通过对审计工作报告中的加强财政管理意见进行重分类，试图大致评估当前我国国家审计提出的建设性意见是否与理论上本应发挥的推动作用体现一致，以验证当前国家审计对国家良治的推动作用。需要说明的是，这些作用体现的是国家审计作用国家治理的一个整体，它们之间存在相互交织、相互促进的关系，本文如此划分仅是为了说明问题的需要。
表3列示了重分类的统计结果。可以看出，审计工作报告中提出的以推进民主法治为目的的审计建议和意见最多，占意见总条数的一半以上。这些意见在强调发展的国家治理阶段主要以规范财政与预算管理、税收征管，以及提出完善相关制度建议为主，强调“法治”；而到强调和谐的国家治理阶段，尤其是党的十七大以后，开始提出有关维护社会公平正义、推进财政预算管理公开透明、政务公开，以及审计计划、审计过程与审计结果的公开等有关建议，强调以“民主”为前提和基础推进法治。有关推进民主法治的大量审计建议和意见在维护和促进法治建设、推动我国依法治国方略的贯彻落实方面发挥了重要的作用。更值得关注的是，就审计工作报告中提出意见的建设性作用而言，我国国家审计自党的十六大召开以来更为全面地推动国家治理。表3显示，自2003年起审计署通过审计工作报告的形式向全国人大常委会提供了更多有关加强宏观管理、维护国家安全、推动深化改革等其他方面的政策建议。有11条有关推动深化改革的具体意见，其中有6条是针对如何深化财政体制改革的政策建议；有4条有关加强宏观管理的具体意见，如2008年明确提出：“要进一步加强协调、指导和监督，确保中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施落实到位”，并提出了具体审计建议；有7条有关维护国家安全，其中有3条是直接针对“加强地方性政府负债管理，防范财政风险”提出的；有4条是关于保障民生权益，包括“通过优化财政支出结构，加大对民生领域的投资”“加快深化社会保障体系建立”等；与上文分析一致，有关促进反腐倡廉的审计建议不多。这些简单数据统计显示，进入强调和谐的国家治理阶段后，我国国家审计在推动国家良治过程中的作用体现更为充分与全面，这说明就“审计工作报告”中的建设性意见而言，当前我国国家审计起到了推动国家良治的重要作用①
本文以国家审计最重要的综合性成果——“审计工作报告”作为研究出发点，考察国家治理转型对审计工作报告的影响，以及审计工作报告在推动国家良治中的作用，以从实践角度探讨国家审计与国家治理的作用关系。通过对1995-2012年共18份“审计工作报告”的统计分析，本文认为，国家审计是国家治理的重要组成部分，且两者存在内生的作用关系。当然，从审计工作报告来看，尽管近些年我国国家审计明显加大了对领导干部经济责任、民生、环境、转移支付等事关“社会主义和谐社会”建设重要领域的审计监督以及审计结果公告，但相关针对性审计建议并不多，一定程度影响了国家审计建设性作用的发挥。本文主要局限是仅用审计工作报告作为审计结果的代表，未能对国家审计出具的所有审计报告进行分析，一定程度影响研究结论。
①当然，这些意见是否被采纳是验证国家审计发挥推动国家治理的另一重要证据。囿于数据的可获得性，本文没有对其做进一步分析，这是本文主要局限之一。我们从国家审计署网站的“统计数据”栏中获得2008与2009全年、2010年前三个季度与2011年上半年的审计情况统计结果，数据显示，这四个期间审计建议被采纳的比例分别为65.12%，67.89%，66.79%，69.04%，被采纳率呈提高趋势。
标签：国家治理论文; 国家审计论文; 国务院关于加强审计工作的意见论文; 经济转型论文; 审计报告论文; 审计计划论文; 经济建设论文; 会计与审计论文; 社会管理论文; 治理理论论文; 国家经济论文; 管理审计论文; 审计目标论文; 财政制度论文; 刘家义论文; 时政论文; 经济学论文;