政府投资项目招投标舞弊审计初探，本文主要内容关键词为：投资项目论文,招投标论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
（一）招投标定义
招投标是一种特殊的交易方式和订立合同的特殊程序。在国际贸易中，大宗商品的采购或大型建设项目承包等，通常不采用一般的交易程序，而是按照预先规定的条件，对外公开邀请符合条件的国内外制造商或承包商报价投标，最后由招标人从中选出价格和条件优惠的投标者，与之签订合同。目前已有许多领域采用这种方式，并已逐步形成了国际惯例。招标分为公开招标和邀请招标。按照竞争程度，公开招标可分为国际竞争性招标和国内竞争性招标。《招投标法》规定，在中华人民共和国境内一定投资规模以上的政府投资项目的勘察、设计、施工、监理，以及重要设备、材料等的采购，必须依法进行招标。
（二）招投标法规体系
我国招投标制度和法律、法规框架伴随改革开放和社会主义市场经济逐步建立和完善，从1984年国家计委、城乡建设环境保护部联合下发《建设工程招投标暂行规定》，倡导实行建设工程招标投标开始，到2000年1月1日《招投标法》实施，招投标成为政府投资项目必须执行的强制性制度，到其后以《招投标法》为核心，国家部委单独或联合出台的《工程建设项目招标范围的规模标准规定》、《工程建设项目自行招标试行办法》、《招标公告发布暂行办法》等一系列配套规定，以及地方省市人大、政府制定的各项规章，使我国的招投标制度规定逐步趋于完善。
（三）目前政府投资项目招投标主要问题及影响
招投标在建设初级阶段进行，决定工程发包价格和承建单位，涉及各方经济利益，现实环境中权力的干扰、行贿受贿扭曲了招投标的性质和作用，一些执行人往往弃规定于不顾，使本应“公平、公开、公正”的招投标成了走过场，甚至被作为腐败分子和不良承包商相互勾结损害国家利益的合法外衣，极易产生违法违规问题。一些地方频频出现的数额巨大的工程建设腐败案件和“豆腐渣工程”，从一个侧面印证了工程项目中招投标舞弊行为的大量存在。领导干部利用职权干预工程建设，索贿受贿，招标人和投标人规避招标、虚假招标，评标不公正，串标围标，转包和违法分包等工程建设招投标中的舞弊行为已成为建设领域的突出问题，严重破坏市场交易秩序，阻碍市场经济的健康持续发展。
由于招投标舞弊行为参与方利益高度一致，手法隐秘，舞弊行为过程短，线索发现困难，监管难度大，是工程建设领域突出问题专项治理工作的重点和难点。国家审计机关作为政府投资项目的审计监督机关，具有特有的审计方法和手段，有责任也有能力通过强有力的审计执法来规范招投标行为，遏制舞弊行为的蔓延，确保招投标制度真正落到实处，维护社会经济秩序。
二、招投标舞弊行为的动因及审计目的分析
招标投标舞弊是指招标人、招标代理机构和投标人采取欺骗、隐瞒等违法违纪行为手段，侵害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，以获取不正当利益的行为，从实施舞弊行为的动因来看主要有三类：
（一）招标单位与投标单位的串通舞弊
招标人在确定中标人时不是从价格、工期与质量保证、技术水平、企业的资质与信誉等因素进行综合评定，而是采取不正当手段与特定的投标人私下串通、相互勾结使得整个招标投标过程流于形式，损害国家利益和社会公共利益的行为。其目的在于：
一是在招标程序合法外衣的掩护下相互勾结进行权力寻租和谋取不正当利益。一方面在目前建筑市场竞争激烈环境下，投标方若想承揽到工程，除了与对手竞争技术设备、管理能力、企业信誉外，还要与对手竞争人际关系，是投标方获取中标权的需要。另一方面是部分政府投资项目管理人员进行权利寻租的需要。两方面需求的结合，形成了招投标舞弊行为利益共同体和驱动链条，注定此目的下招投标舞弊行为背后权钱交易问题突出。同时由于其为发包方与承包方的合谋，其舞弊行为可能贯穿于项目建设的施工、验收、结算、付款的各个阶段，涉及的金额较大，主体复杂，损害国家利益最为严重。如某交通局局长利用职务之便，在公路、桥梁等工程的发包、修建过程中，进行暗箱操作，为他人谋取利益，利用职权受贿2226万元一案，暴露出工程承发包中的虚假招标和腐败问题。
对此类问题的查处，是审计发现大案要案的重要线索，是全面履行审计职责，确保建设项目高效、安全、廉洁运行，促进反腐倡廉建设的具体体现，应列为政府投资项目审计监督的重点。
二是招标单位出于地方垄断需要排挤外来企业，出于部门利益照顾特定关系人，出于对不熟悉单位的不信任及对合作困难的担忧等原因，暗示和配合内定中标人控制招投标。此目的下的舞弊是招投标法律法规禁止的行为，不但影响了招投标公开公正原则，未达到择优选择承包单位和节约建设投资的目的，破坏公平市场环境，也给相关管理人员谋取私利提供了腐败的温床。对此种行为的揭示和纠正，有利于促进依法行政，规范建设管理行为，应作为审计关注的重点。
（二）投标人间的串通舞弊
投标人之间的串通舞弊是指投标人彼此之间通过口头或书面协议、约定，就投标报价及其他投标条件私下串通，相互勾结，采取联合行动，以避免相互竞争，中标人对其他落标人给予一定补偿，或者约定在相关项目投标中轮流中标的不正当竞争行为。由于招投标被操纵，投标价格被控制，不但会增大建设成本，损害国家利益，也会因中标单位实力不济，给工程建设管理带来困难，不利于项目投资控制和计划目标的实现。如某拆房公司为获得拆房工程中标，采用向10家参加投标单位支付10万元到30万元不等的好处费，按约定价格抬高报价，确保该公司中标和获取高额利润。
（三）招标代理机构与招标人、投标人之间的串通舞弊
招标代理机构作为社会中介组织，其串通舞弊的形式主要是与招标人和投标人合谋，在招投标过程中给予帮助，共同实施舞弊。如某建筑公司为取得公路油化改造工程承包权，贿赂交通局长，引荐招投标代理公司，通过其透露的招标信息获取中标。
三、政府投资项目招投标舞弊行为的表现形式
政府投资项目招投标活动不仅确定承包单位，同时也对建设成本、工期、质量等产生深刻的影响。《招投标法》及相关法规对这个过程进行了具体的规定，但是在实际招投标活动中，由于缺乏有效的监督机制，仍然存在着各种各样的舞弊行为。
（一）变通处理规避招投标
《招投标法》规定，政府投资项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料采购等，达到规定额度的必须进行招投标，而实际招投标单位往往采用多种手段规避上述法律规定。一是将一个整体项目人为划分为若干个项目，化整为零，使各个合同金额低于依法必须招标的标准，达到规避招标的目的。二是只将项目主要工程进行招标，而将勘察、设计、设备材料采购、装饰装修工程、附属工程直接发包。三是招标后将全部或部分工程分割出来，指定发包给特定关系单位。四是以招商引资、BT项目为借口，规避招投标，或变公开招标为邀请招标，定向发包。五是在招标文件中对大宗材料设备品牌和技术参数进行规定和指向性暗示，以暂定价计入合同总价，建设中未经竞价而直接采购。六是施工总承包招标时将专业工程按暂定价纳入招标，进入总承包合同金额，实施中以已经进行总承包招标为由直接发包。
（二）明招暗定流于形式
有的项目从招标程序看，从招标到开标都能按规定操作，表面上投标单位谁分值高，谁就中标，看不出任何破绽，实际却隐藏着权钱交易，暗箱操作的违法违纪行为。有的业主表面上按规定办理了招投标手续，并进入公开交易市场进行招投标，但不在指定媒体上发布招标公告，或从发出招标公告到投标评标，前后仅用了几天时间，有意缩小竞争范围，限制、排斥其他潜在投标人参与投标。有的招标前与投标人私下谈妥条件，确定承发包意向，基本内定后，才开始招投标。如某项目主体工程中标单位投标价漏报安装工程费用，未响应招标文件，而业主在事前进行了内定，并在业主的操控下以最低价获得中标，而结算时以投标漏项为由增加结算金额。
（三）在招标文件上做手脚，为内定中标人开绿灯
一是通过在资格预审中设定通过数量，操纵资格预审，帮助内定中标人排斥竞争对手。二是招标文件设定指向性条款和排他性资格条件，按照内定中标人条件“量身订做”招标“门槛”，限制其他潜在投标人参与竞争。三是不设置最高限价或将概算价作最高限价，给内定中标人获取高额利润留下操作空间。四是在制定评标方法和标准上，根据内定中标人的情况，设定有利于内定中标人的加分内容，以确保内定中标人在评标得分上占优势。
（四）泄漏招投标信息影响招投标的公正性
招投标信息泛指能够影响中标结果的所有信息，通常比较重要的有标底、投标报价等。然而有的招标单位私下将标底泄露给内定的投标者，使其“一投即中”。有的投标单位通过买通建设业主和招标代理机构人员，及时掌握投标单位名单，为串标围标做好工作。有的通过获取标底、其他投标人投标内容，进行有针对性的投标，提高中标的可能性。如某施工企业项目经理为拿到某学院新校区工程，多次行贿该学院基建处长，在开标之前获取其他投标单位的投标报价，进行针对性报价而获取中标。
（五）评标人员徇私舞弊左右评标结果
《招投标法》规定，评标委员会由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员为五人以上的单数，评标专家成员应当在省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册中随机确定，评标过程必须按照招标文件确定的评标方法和《招投标法》规定程序进行。在实践当中，招标代理机构、评标委员会成员接受投标单位贿赂，或受招标单位指使，不按照评标原则进行评标，评分标准执行不一，打人情分和倾向性打分，甚至偷梁换柱，弄虚作假，影响评标结果的行为屡见不鲜。
目前评标规定对评审和比较的条款较为原则，特别是商务标、技术标评分准确量化困难，执行中有一定的自由空间，在总分相差不大的情况下，很容易成为评标人员徇私舞弊的操作利用空间。同时评标要求在短时间内完成，评标专家不可能消化大量的投标文件，评标时容易形成凭感觉打分。
（六）利用围标谋取中标
某些投标人组织一批投标人、或借其他法人的资质和名称以多个投标人名义报名，形成一个围标的共同体，根据中标的需要，制作不同的投标文件，代缴投标保证金，获取中标。围标行为严重损害了招标人及其他投标人的合法权益，加大采购人的采购成本。同时参与围标的单位往往诚信缺失，编制的投标文件仅仅放在价格上，对施工方案不认真研究，即使中标，也不大可能认真履约，给项目的实施留下了隐患。
（七）不按招投标文件确定的条款签订合同
《招投标法》规定，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，实施中也不得再订立背离合同实质性内容的其他协议。然而有些招标投标单位在施工合同订立和实施阶段，不遵照招标投标文件的主旨要求，随意变更和调整招投标确定的约定内容，重新商议私下条款，使招投标流于形式。
四、招投标舞弊行为的审计方法
招投标舞弊特别是以权寻租和谋取单位和个人不正当利益为目的的招投标舞弊，是审计查处违法案件的重要线索。审计时应将其列为建设管理审计的重点，并按照重要性和谨慎性原则，在审计过程中采取适当的方法，在审查和调查中发现舞弊行为的蛛丝马迹，防范审计风险。
（一）对比分析法。通过对投标单位投标文件的对比分析，招投标文件条款与合同文件条款的对比分析，招投标法律法规规定与反映招投标实际操作过程资料的对比分析，中标单位投标报价水平与同期类似工程、市场信息价格的对比分析，招标阶段、合同实施、竣工结算各阶段对同一问题的不同描述和处理的差异对比分析，发现招投标存在的主要问题和偏差，为查证招投标舞弊行为提供线索。
（二）调查核实法。对招投标实际操作与招投标法律法规、招标文件规定的差异情况，投标文件、合同条款与招标文件的实质性变化可以向业主、招标代理机构、投标单位相关人员进行调查了解。在此基础上进行综合分析汇总，或进一步收集资料锁定证据、或调整核实对象和方法后进行补充调查、或放弃原先的审计判断。
（三）联合会审法。招投标舞弊行为特征可能反映在同一项目前期准备、建设实施、竣工收尾等不同阶段，也可能反映在同一项目的不同分项工程之间。由于受审计分工的影响，这些信息往往分散于不同的审计人员中，信息沟通交流不畅，容易造成问题线索的流失和证据链的缺失。这就需要在审计工作进行到一定阶段后进行联合会审，由不同分工的审计人员汇报异常情况，通过对来自不同渠道的信息进行汇总梳理和关联分析，最终形成处理意见。
（四）借用外部查证手段法。因招投标行为过程短暂、涉及主体多、操作隐蔽的原因，需要大量利用向相关人员进行调查核实的方式收集证据，但审计机关没有对个人的强制措施，证言证词容易受到串供的影响，关键证据资料的完整性和真实性容易受到隐匿和篡改。为弥补审计手段的有限性，可在有问题线索时，邀请纪检监察部门和司法机关参与，利用其强力手段取得人证和物证，使问题的查证快速得到突破。
五、政府投资项目招投标舞弊行为的审查
招投标在项目建设的前期进行，审计大都在事后，审计人员需要在招投标文件、过程记录、结果记录资料中，去寻找招投标舞弊行为的蛛丝马迹，发现隐藏的舞弊行为，经过识别分析，最终形成审计判断。
（一）规避招投标舞弊行为的审查
一是审查项目设计、招投标、竣工文件资料，发现是否存在拆分项目，标段划分不符合常理的异常情况。是否存在招标时已具备纳入统一招标的条件，而实际未纳入，通过补充合同及其他形式发包工程的现象。是否存在符合招标限额工程而未招标，纳入结算投资的问题。
二是审查承包单位分包合同、财务核算资料，审查工程资金流向。是否存在承包企业在依法签订的分包和劳务合同外，还签订了其他的分包合同，除留下管理费外，将大部分工程款转出，施工现场的管理人员与投标承诺的人员不一致的情况。
三是审查招投标资料，未按规定进行公开招标的项目，有无有权机关的批准文件，理由是否充分，与实际情况是否相符。是否存在以招商引资、BT项目为借口，规避招投标问题。是否存在应实行公开招标而未经批准变标为邀请招标的问题。
四是审查招投标、合同、结算资料，是否存在将部分设备采购、专业工程在招标时以暂列金额、暂估价招标，不纳入竞争范围，实施中未重新招标而直接发包，未进行实质竞价的问题。
如审计人员通过审查发现某机关综合楼建设业主未经批准，采取邀请招标确定总承包单位，建设过程中以已进行总承包招标为由，将13个占总投资88%的安装、装饰、绿化、设备材料采购项目直接发包。另一机关办公楼项目，项目业主以施工图设计尚未完成为由，将占总投资近30%的钢结构、强弱电、内外装饰、环境、消防等工程在施工总包招标时按方案设计最高限价纳入中标合同总价，实施中以设计变更大、工期延误为由，否定最高限价，签订补充结算协议按实结算，规避招投标。
（二）明标暗定舞弊行为的审查
一是审查招投标文件资料，是否存在不发布招标公告、招标程序不符合规定、有意排斥潜在投标人的问题。是否存在招标过程记录资料缺失严重，内容粗制滥造、自相矛盾，编造痕迹明显的现象。
二是审查招标文件、评标资料，是否存在设置特殊条件，有意排斥其他潜在投标人的问题。实行有限数量的资格预审，是否存在人为限制潜在投标人数量，控制招投标的问题。分析评标打分细则设置是否合理，是否存在对中标人有利的倾向性评分规则。
（三）评标人员徇私舞弊行为的审查
审查评标过程记录资料，评标人员是否按招标文件设定的评分规则进行评分，数据计算是否准确，结果是否签字确认，对异常情况应向参与评标人员进一步的调查核实。如某项目幕墙工程邀请招标的6家单位，均是全国从事幕墙施工能力较强的企业，资质、技术及经验完全能满足工程要求，各投标单位施工和优化设计方案无本质差别，审计人员判断技术标评分应相差不大。但审查评标资料发现，评标专家在技术标评审中无理由地给中标单位打了高分，从而扭转了其因投标报价高得分低的劣势，使其高于第二名2100万元中标。
（四）串标围标舞弊行为的审查
一是审查投标人的投标文件尤其是技术标是否雷同，是否存在几套投标文件多处数据相同、图表格式、施工方案、组织管理体系、人员配备、进度计划等相同或相似，甚至出现相同错误。不同投标单位投标书中复印资料复印痕迹是否相同，出自同一台复印机。如某市政项目3家投标单位投标价格均高于建设部门所做的工程预算，投标施工方案基本一致，并异乎寻常地出现了完全相同的几处文字错误。后经查实3家投标单位招标前对投标价格进行商议，相互复制标书内容，哄抬价格，进行围标舞弊。
二是分析比较所有投标人的投标报价，从报价的相似性进行判断。是否存在总报价相近并普遍接近最高限价，其中的各项报价却不合理，又没有合理的解释的现象。是否存在数项报价雷同，却提不出计算依据，没有成本分析，乱调乱压的问题。如某办公楼装饰工程以最高限价1650万元邀请3家单位投标，审计人员通过比较投标文件发现，3家单位的投标报价仅比最高限价低3.4万元、1万元、2.2万元，中标单位投标报价预算主要内容与最高限价预算雷同，仅无理由地增加人工费调差、采管、材料运输等费用。
三是审查招标人和中标人的财务资料，是否存在多个投标单位缴纳及退还的投标保证金由一个单位支付，中标单位向参与投标单位支付“协作费”、“配合费”，或通过转让明显低于市场价格的材料，变通支付围标酬金的情况。是否存在投标代理人的医保、社保均出自相同单位，投标单位之间存在关联关系。如某项目装饰工程招投标，经资格预审后有4家单位被邀请投标，除中标单位外，其他3家投标单位报价与招标最高限价1000万元相比，仅分别相差1万元、10万元、3万元，中标单位仅低于最高限价30万元获取中标。经审查施工单位施工组织设计、竣工验收报告，发现4家投标单位的授权代理人均参与了施工管理，审计人员以实际施工管理人员与投标管理人员不符为由，要求施工单位提供资料证明其均为本单位人员，最终确认4家单位的授权代理人均为中标单位人员，发现其存在串通围标行为。
（五）不按招标结果签订合同的审查
审查合同、补充合同主要条款与招标文件是否一致，是否存在改变招标文件服务内容、合同金额、计价原则、质量标准、交货时间、违约责任等实质内容，不按招标和投标约定订立合同。
如审计人员在对某办公楼建设项目的审计中发现，项目业主违背招标要约与施工单位签订合同，将招标约定的人工费每工日29元提高为每工日45元，将招标约定施工单位应承担的设计变更包干风险从±5%降低为±3%，由此增加项目投资850万元。
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