构建政府、福利组织与高校的联动机制——系统论视角下的我国社会工作发展思路，本文主要内容关键词为：系统论论文,社会工作论文,视角论文,发展思路论文,福利论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会工作作为一种专业的助人服务活动，在西方社会经历了从志愿性工作到行业性工作再到专业性工作的发展历程（顾东辉，2005）。与西方国家相比，自上个世纪80年代重新建立起来的中国的社会工作显然具有不同特点。中国的社会工作是在改革开放的大背景下，应市场转型和社会变迁的要求而产生（王思斌，2007），是中国社会福利制度改革的一部分，具有非常明显的政府提倡、推动乃至建构的特色。中国的这种自上而下发展社会工作的特点，在当前我国民间组织发育不成熟以及社会认同普遍缺失的这一背景之下，导致了社会工作在实际推进过程中呈现出某些不协调，遭遇到发展的困境。目前，除上海、深圳等几个试点城市取得社会工作的一定发展之外，全国大部分地区仍然处在摸索的状态。这种状况的持续存在，非但不能有效通过社会工作来承接政府服务与管理社会的部分职能，有违政府推动社会工作发展的初衷，而且也不利于建立社会民众对社会工作的信任和信心，降低对社会工作的认同。更重要的是无法尽快完善中国的社会福利体系，实现体制改革的深化。本文拟从系统论的视角，探讨促成社会工作发展的各要素及其相互间存在的内在关联；并基于对这些关联的认识，对当前我国社会工作发展中面临的困境和问题进行剖析，同时对如何进一步发展社会工作提出一些不成熟的思考。
一、社会工作发展的系统性
按照一般系统论的观点，系统是由一系列相互关联、相互作用的要素组成的集合。系统是普遍存在的，世界上任何事物都可以看成是一个系统——大至渺茫的宇宙，小至微观的原子。社会工作作为整个人类社会管理系统的一部分，同样也具有系统性①。就我们当前所看到的，社会工作的发展离不开三个基本要素，即政府、福利组织和高校，它们之间的关系可用图1表示。
图1：社会工作发展的基本要素和过程
（一）政府与福利组织之间的关系。由于政府可以通过购买福利组织服务的方式从资金上给福利组织以支持；而福利组织则可以通过提供专业化的社会服务来承接政府服务社会的部分职能，因此政府和福利组织之间是一种相互需要的合作伙伴关系。另一方面，福利组织承载了社会政策的执行工作，通过社会工作者的工作将社会政策而转化为具体的社会服务；在政策的执行过程中，福利组织可以通过及时反馈社会工作者在实践中发现的问题来倡导并敦促政府部门对现行社会政策和福利制度进行修订和完善，这既可以提高政府部门的政策水平，又可以为福利组织服务创造更好的政策条件。从这个意义上讲，政府和福利组织同处于社会服务供应链上，是紧密联系的上下游关系。
（二）福利组织与高校之间的关系。一方面，福利组织为高校社工专业教育提供学生实习和就业的场所，高校社工专业教育则为福利组织培养和输入专业人才，因此福利组织与高校社工教育之间也是一种相互需要的伙伴关系。另一方面，社工服务质量和专业技能的提升有赖于高校等科研单位不断进行的社会工作研究及其理论创新，而高校之所以能够进行这样的研究又有赖于福利组织广泛的实践活动为高校提供了鲜活的第一手资料。由此可见，福利组织与高校之间又是相互依存、相互促进的共生关系。
（三）政府与高校之间的关系。政府部门与高校之间的关系表现在，一方面，高校等研究单位通过对社会工作实务的研究，为政府的社会政策制定提供有益的建议，以确保政府可以不断修订并完善社会政策；另一方面，政府对福利组织的资金投放和支持需要依赖第三方进行评估，而高校（包括其他专业评估机构）可以作为第三方对福利组织进行评估，为政府的工作提供有益支持。因此，政府与高校之间的关系之间也是相互支持的伙伴关系。
从以上分析可知，社会工作的顺利发展必须依赖政府、高校和福利组织的相互配合与相互支持，缺少了其中任何一个环节，或者任何两个要素之间的良性互动关系没有有效达成，都会影响到整个社会工作的顺利开展。当前我国社会工作发展中所面临的一些问题和困境，在笔者看来，正是由于政府、高校和福利组织三者间的良性互动关系没有建立。下面我们进一步展开讨论。
二、当前我国社会工作发展存在的问题及其原因分析
在构建社会主义和谐社会的总目标下，我国政府把发展社会工作提到前所未有的高度（王思斌，2007），全社会上下形成一股“社会工作热”。当我们透过“社会工作热”来做仔细的考察，不难发现一个比较矛盾的结果：一方面，政府、高校和福利组织都非常重视社会工作的发展，都在积极筹划准备大力推进；而另一方面，政府、高校和福利组织三个层面的实际效果又都不太不理想。
从政府层面看，尽管政府对发展社会工作非常重视，会议报纸上也经常强调，但是由于当前福利组织承接社会服务的能力有限，因此政府在推动社会工作的具体操作中也是“巧妇难为无米之炊”。从高校层面看，高校虽然也非常重视社会工作专业的建设，开设社会工作专业学科的高校越来越多，培养社工专业人才的层次也越来越高，但是绝大部分培养出来的社工专业人才却因福利组织太少或因社工待遇太差而放弃了社工专业。因此，亟待在经济资本和人力资本上获得政府和高校支持的福利组织，事实上却处于一个没有得到有效支持的境况，导致它的发展面临诸多难题，如机构规模小、组织能力弱、经费吃紧、资源不足，NGO的生存空间狭小，等等（许娓，2007）。
反过来说，福利组织发展的不力又对政府和高校社工专业教育和科研产生了负面影响。一方面，无法壮大自身的福利组织必然会影响社会服务的提供；另一方面，福利组织发展缓慢既阻碍了它们对社工专业人才的吸纳力度，使得高校社会工作专业的师生的教学热情遭受破坏，直接影响了教学效果，又由于学生实务操练场所的不足以及教师实务经验的缺失，使得社工专业教育难免流于纸上谈兵。
上述分析让我们感到当前我国的社会工作发展似乎进入了一个“怪圈”，政府、高校和福利组织三个层面都面临着一种“欲罢不能，欲干不成”的困境——三个要素之间互为因果，相互牵制，结果谁都无法获得有效发展。要打破这种发展的困境，就要找到问题的关键症结，寻找解决问题的突破口。
系统论的核心思想是系统的整体观念，即：系统中各要素不是孤立地存在着，每个要素在系统中都处于一定的位置上，起着特定的作用。要素之间相互关联，构成一个不可分割的整体。我国当前社会工作面临的发展困境，从系统论的观点看，实际上是没有很好地遵循社会工作发展系统性这一科学规律，具体表现在整体性和关联性两个方面。
从系统的整体性上看，当前在我国社会工作的发展过程中，人们关注较多的是政府和福利组织这两个要素，考虑的焦点是如何建立两者之间的伙伴关系，这从学界的相关研究论文中可以得到体现。虽然关于高校社会工作专业教育的研究论文也不少，但总起来看，从微观层面上探讨社工专业教学改革和课程改革的居多，并没有将高校这一要素纳入到宏观社会工作发展这一系统中去谈。系统是由若干要素以一定结构形式联结而构成的具有某种功能的有机整体。由于当前我国社会工作发展系统中缺少了高校这一要素，因此社会工作发展系统这一有机整体的功能大大受到影响。所以，尽管政府始终在积极倡导要大力发展社工人才队伍建设，但高校社工专业学生毕业后进入社会工作领域的却非常稀少；另一方面，尽管高校社工专业教育进行教学改革和课程改革的呼声很高，但由于缺乏有实务经验的师资作为教学改革的载体和推动者，高校社工专业教育改革的实际进展也是极其缓慢。
从系统的关联性上看，当前我国社会工作发展关注的是职业化、专业化和本土化等问题。而这些问题其实都是社会工作发展系统中的某一局部。单方面谈职业化、专业化或本土化等问题都不能达到很好的效果，原因是割裂了社会工作发展系统的三个要素之间的关联性。在社会工作发展系统中，政府、福利组织与高校三要素之间是相互依存的共生关系，某一要素的缺失或薄弱都将影响到整个社会工作发展系统的功能。当前中国社会工作发展蹒跚不前的一个根本原因，正是由于政府与福利组织之间、福利组织与高校之间以及政府和高校之间没有满足相互需要、也没有实现相互补充，其三要素间内在的依存关系实际上并没有形成。
基于上面的分析，笔者认为当前我国社会工作发展的关键是应当充分关注社会工作发展系统的整体性和关联性，积极推进各个要素之间的良性互动，以确保整个社会工作发展系统的有效运转。简言之，就是要构建政府、福利组织与高校的联动机制。
三、构建政府、福利组织与高校的联动机制
所谓联动，可以简单地理解为你动我也动（顾华锋，2007），即若干个相互关联的事物，当一个运动或变化时，其他的也跟着运动或变化。社会工作发展的系统性特征，要求我们在其内部各要素的发展上统筹规划，从建立联动机制的思路来考虑社会工作发展的合理性和最优性。当然，提出构建政府、福利组织与高校的联动机制这一观点并非笔者的创新，之前已经有学者表露出这样的思想，如王思斌曾指出，政府、学校和非盈利组织这三方之间“良好的伙伴关系将是中国社会工作发展和社会工作专业化的决定性力量”（王思斌，2007）。熊跃根也提到，建立政府、学界和第三部门（社会团体）之间的信任机制和形成三者之间的伙伴合作关系，将是社会工作专业发展面临的一个明显的问题（熊跃根，2000）。但他们的表述仅止于此，并没有将这个观点进一步展开。
笔者认为，构建政府、福利组织与高校的联动机制是我国社会工作发展的当务之急，其核心是要确保政府、福利组织和高校三要素之间统筹兼顾，协同发展。具体而言，国家应该专门设置一个管理部门来统领并协调社会工作发展系统中的各个要素环节，在统一的计划和预算之下，在有效平衡各方的利益基础之上，制定出具体的可供操作的发展方案。同时，考虑建立资金投入和使用的联动机制，人才培养和使用的联动机制，社会服务需要和供给的联动机制等。政府、福利组织与高校三个要素层面，应该以社会工作总体发展目标和共同利益为基础，来制定各自的发展目标和计划；并定期召开协调会议，建立信息共享，促进良性互动与发展。
其次，在这个基础之上要分清主次，重点突破障碍当前社会工作发展的瓶颈要素，即政府需要加强切实有效的投入和加大管理职能的转变。从系统论的观点看，除了整体性和关联性之外，时序性也是系统的基本特征之一。结合欧美国家社会工作的历史演进，以及我国港台地区的社会工作的发展历程，笔者认为当前我国社会工作的发展应该遵循如下时序：首先是政府层面，应加大改革力度以充分发挥其主导作用，政府切实有效的投入和推动将是解决当前社会工作发展困境的有效突破口；其次在福利组织层面，应当大力发展民间福利组织和NGO，培育志愿者队伍，提升民众的慈善意识和社会工作认同度；同时，在高校社会专业教育层面，应尽快转变当前高校社工专业教育的培养模式，紧密联系福利组织的实践需要。
这里，我们突出强调社会工作发展系统中政府要素的重要性，是基于我国社会工作发展的缘起和经历与西方国家完全不同。由于缺乏专业社会服务所需要的公民社会的基础，因此我国在发展社会工作的过程中，若没有政府的推动是难以想象的（张曙，2007）。然而就目前现状来看，政府推动的力度还明显不足，一方面表现在财政投入上，另一方面表现在政府对公共服务的管理职能的转变上。政府财政投入是社会工作事业经费的重要来源②，也是构建基本公共服务体系的重要保障（李晶晶、廖方，2007）。而政府对公共服务职能的转变，则影响到能否尽快出让一部分资源、制度空间和服务领域（张曙，2007)，为社会工作的发展创造条件。这两个方面的不足都是直接导致当前社会工作发展踯躅不前的重要因素。在社会工作发展的系统中，政府必须先行一步，发挥实际的主导作用和推动作用，这既由我国国情决定，又是我国国情的需要。
最后，我国社会工作的发展，必须充分考虑到与原有系统的衔接，以确保平稳顺利地实现过渡。在我国提出发展专业化的社会工作之前，主要由民政部门和群众团体在担任实际的职工福利、社会救助、思想工作等助人活动，具有比较明显的行政性特征。在行政性社会工作向专业社会工作过渡的过程中，可能会遇到困难较大的问题包括：如何设计组织结构和岗位安排，以确保有足够的空间来吸纳并留驻专业人才？如何提升现有人员的专业水平以及职业价值伦理，以确保提供的社会服务真正达到专业化水平？此外，在对原有行政性社会工作人员实现转型的过程中是否需要激励以及如何激励，以发挥他们的积极性并提高职业认同程度？诸如此类问题都是值得我们思考并研究的课题，顺利地解决这些问题，将非常有助于我国专业社会工作的发展。
注释：
①本文所谈的社会工作的系统性，立足于宏观的社会管理视角，探讨如何发展社会工作。与Pincus与Minaban利用系统的概念提出的一种具体的社会工作运作方法——系统介入模式，是不同的两个事物。前者是属于“为社会工作的理论”范畴，而后者属于“社会工作的理论”范畴。
②民政部网站.和谐社会建设需要社会工作制度化[J].资料来源：中华人民共和国民政部——社会工作协会网站，http://sgxh.mca.gov.cn/article/yjdt/200712/20071200008675.shtml。
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