我国粮食生产能力与供求平衡的整体性战略框架（下），本文主要内容关键词为：整体性论文,生产能力论文,粮食论文,框架论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（上接本刊第十期）
四、我国粮食生产成本收益与价格变动
我国粮食生产模式已经逐步实现转型，传统生产要素人力、畜力和农家肥等使用数量相对减少，与石油相关的现代化生产要素逐步取代传统生产要素而占据主要部分，粮食生产成本和价格逐步朝着高于世界平均水平的方向发展。使粮农获得相对合理的价格和收益，是保持粮食生产和供给稳定的关键。种粮补贴对于粮食生产的作用是积极的。
(一)粮食生产成本基本特征
本文分析所依据的主要是《全国农产品成本收益资料汇编——2007》。
根据对三种主要粮食(稻谷、小麦、玉米)成本的变动分析表明，在1978-2006年间，我国粮食生产模式已经逐步实现转型，粮食生产成本的基本特征，也越来越与同处东亚的日本、韩国趋于一致。在转型过程中，我国粮食生产成本主要有三个方面的变化：一是在生产成本的物质与服务费用中，曾经占有主要部分的传统生产要素人力、畜力和农家肥等，使用数量相对减少，所占比重逐步降低；二是与石油相关的现代化生产要素，包括化肥、农药、农膜和农用柴油等比重越来越大，逐步取代传统生产要素而占据主要部分；三是粮食生产成本和价格，逐步朝着高于世界平均水平的方向发展。
首先，用工数量显著减少，已由1978年每公顷499.5个，减少到2006年每公顷130.2个，减少大约74％，只是由于全国统一核算的劳动力工价由0.80元/日，上涨到16.90元/日，人工成本才由占生产成本的47.57％，下降为40.33％。与此同时，畜力使用也由1978年占生产成本的5.23％，减少到2006年占2.19％。农家肥由1978年占生产成本的12.00％，减少到2006年占2.00％。人工成本、畜力和农家肥占生产成本的比重合计为44.52％，而1978年的比重则高达64.80％。由于畜力和农家肥的使用需要劳动力，因此，可以说在现代化、工业化、城市化的进程中，人工成本的迅速提高，促进了我国粮食生产模式的加速转型。
其次，生产模式转型之后，粮食生产越来越石油化，也就是向“石油农业”转化。我国粮食生产能够转向“石油农业”，其基本前提是以廉价石油、天然气为基础。其中，化肥、农药、农膜和农用柴油等成为相对廉价的生产要素，用以代替在现代化进程中日益昂贵的人力、畜力等生产要素。显而易见，在世界石油供给稳定、价格变动不大时，粮食成本中和石油相关的部分，变动幅度也不太大。但一旦出现石油价格大幅变动时，我国粮食成本中和石油相关的部分一定会随之大幅变动。当然，这种变动在时间上略有滞后。
第三，与我国相比，日本、韩国由于劳动力成本上升更快，“石油化”程度更高，而土地规模远远小于欧美国家，粮食生产成本与价格，早就稳定高于世界平均水平。我国在转型过程中，尽管在1994年之后，粮食生产成本与价格曾经高于世界平均水平，但是并不十分稳定，1995～1998年间粮食产量连续4年超过4.5亿吨，特别是1998年粮食产量达到创记录的5.123亿吨后，粮食生产成本与价格又逐渐低于世界平均水平。
但是，由于我国耕地面积只占世界耕地面积的大约8％，我国人口却占世界人口的将近20％，土地越来越稀缺必然体现高成本。我国粮食总成本由1978年每公顷873.45元，增加到2006年的6673.50元，增长6.64倍，同期，土地成本由每公顷33.45元，增加到1023.75元，增长29.61倍。人多地少导致经营规模难以扩大，加上劳动力价格在继续提高，现代化生产要素即将不再廉价。因此，在为了粮食安全保持国内粮食生产高自给率的情况下，我国粮食生产成本和价格，最终很有可能也将与日本、韩国一样，高于世界平均水平。
由于以化肥为主的现代化生产要素，已经是我国粮食生产成本的重要部分，因此，有必要对此作进一步分析。
1998～2006年间，我国粮食生产成本中，每公顷物质与服务费用由2934.30元增加到3371.25元，仅增长14.89％，然而，其中化肥费由966.45元增加到1302.15元，增长34.74％，农药费由123.75元增加到242.25元，增长95.76％，机械作业费由305.70元增加到700.95元，增长129.29％，排灌费由192.60元增加到251.85元，增长30.76％。化肥、农药、机械和排灌四项费用相加，2006年已经占生产成本的44.20％，而1978年则仅占16.14％(见表14)。
从各年度数据不难看出，增长主要是在2003～2006年，而这正是世界石油价格大幅度上涨的几年。
2002年和2006年，我国粮食生产每公顷化肥的折纯用量分别是313.50公斤和314.40公斤，基本持平，但是同期化肥费却由每公顷859.05元增加到1302.15元，增长51.58％。就主要化肥品种而言，除了磷肥价格略有下降外，氮肥、钾肥、复合肥的价格均有比较大幅度提高(见下页图14)。
尽管每公顷化肥折纯用量没有增加，但是由于实行测土配方施肥，复混肥用量在增加，磷肥、钾肥用量保持稳定，氮肥用量在下降，化肥的整体使用效率在提高，加上粮食品种改良、植保水平的提高以及其他因素的正面影响，2006年每公顷粮食产量6058.5公斤，比2002年的5374.5公斤，增长12.73％(见下页图15)。
根据2007年全国农产品成本调查直报数据，由于2007年国内化肥价格基本稳定，粮食生产成本增加不多，出售价格上涨，我国粮农收益增加。2007年三种粮食平均每公顷总成本7104.00元，比上年增加430.50元，增长6.5％；每公顷净利润2580.00元，增长11％。每50公斤成本56.4元，增加3元，增长5.5％；每50公斤出售价格76.8元，增加4.8元，增长6.7％。
按照我国常年粮食生产情况，第四季度国内化肥销售属于淡季，海关执行化肥淡季出口关税，国内化肥价格一般不会有大的变动。但是，2007年进入第四季度后，由于世界化肥价格大幅度上涨，吸引国内化肥出口显著增加，最终，2007年尿素、磷酸一铵、磷酸二铵、复合肥出口量分别比上年增加2.8倍、3倍、1.5倍、2倍以上。但是，2008年1～6月，氯化钾进口量比上年同期下降51.4％，NPK复合肥进口量下降65.6％。2008年3月份国内生产尿素、磷酸二铵、三元素复合肥零售价格，分别比上年同期上涨10.1％、53.5％、45％。国家发展和改革委员会价格司物价处3月份测算，由于化肥价格上涨，影响2008年粮食成本每公斤增加4分钱。另外，由于粮食、石油价格上涨推动，种子、农膜、农用柴油等价格上升，机械作业费和雇工费将明显提高，2008年每公顷粮食总成本将达到7875.00元，比上年增加大约750.00元，增长10％左右；每50公斤总成本62元，增加大约6元。
由于我国化肥总体上国内生产不足，需要依靠进口才能满足国内需求，多年来一直是世界最大化肥进口国。有些化肥品种进口量相当大，例如磷酸二铵进口量占国内消费比重曾经达到70％左右，氯化钾进口比重达到80％多，NPK复合肥进口比重也超过30％。仅仅因为化肥使用淡季，世界市场价格高就大量出口化肥，包括国内短缺的磷酸二铵和复合肥；而化肥使用旺季，国内亟需的化肥品种，进口量却下降，其结果必然推动国内化肥价格的加速上涨。化肥进出口相关企业，更多考虑的是企业的经济效益，而国家对企业的短视行为缺乏及时有效的监管。另外，有情况表明，我国化肥相关企业有外资参股，影响其经营决策。如果情况属实，应有相应的法规或是临时出口配额，约束化肥企业，避免其在进出口贸易中无视国内化肥价格变动，从而影响粮食生产用肥。
2007年12月以来，国家采取一系列措施，支持化肥生产、控制化肥出口、加强价格监管，力图缓解化肥价格涨势。但是，由于世界石油价格在2008年7月前一直在上涨，7月中旬最高价格达到每桶147美元，只是进入8月份逐步下降到120美元以下，化肥价格也受到很大影响。因此，2008年我国粮食成本最终达到的水平，将远远高于发改委3月的测算，根据当时测算的成本给与粮农的补贴，很难弥补成本上升增加的支出。2008年9月1日，国家将氮肥及合成氨特别出口关税上调至150％，实施至12月31日，在此期间，其他化肥及化肥原料继续征收100％特别出口关税。这一措施或许有助于抑制化肥出口，只是来得晚了，我国粮食的主要用肥阶段基本结束。
值得指出的是，在我国目前极为短缺的水资源，应列入成本以加强合理配置的，却迟迟未完全列入。例如，我国人均淡水资源量约为2150立方米，是世界人均水平的1/4左右，而且时空分布极不平衡。但是，直到2004年我国才将水费作为排灌费的子项列入粮食生产成本，2004～2006年，每公顷水费均未超过105元，这与我国目前水资源短缺亟需节约用水的现实，相去甚远。为了水资源的可持续利用，应该在完全核算水资源成本的前提下，逐步实行水资源按成本收费。
为了尽可能延缓国内粮食生产成本和价格的增长速度，应主要从两个方面入手，一是保证国内所需化肥的稳定供给，严格限制化肥出口，避免化肥成本的过快增加。二是加强规模化、集约化经营，提高机械作业的水平和效率，减少人工的使用。
(二)粮食价格变动特点
1978年以来，我国粮食的生产成本一直在逐步增加。三种主要粮食(稻谷、小麦、玉米)每50公斤的总成本，由1978年11.46元，增加到2006年的53.39元，年递增率为5.65％，而同期农民出售粮食每50公斤的平均价格，由11.03元增加到71.98元，年递增率为6.93％。因此，除了个别年份如1978年和2000年粮食出售价格低于总成本外，从总体上看，我国农民从事粮食生产是能够获得收益的。但是与整个国家经济高速发展，现代化、工业化、城市化所带来的非农产业和就业的收益相比较，种粮的机会成本越来越高，而种粮的比较收益却越来越低。
目前在我国生产粮食的农户中，有不少农户只能满足家庭的粮食需求，已经没有多少粮食出售。而仍然有商品粮出售的农户，往往在满足自身消费的基础上，再根据对粮食市场价格的预期，以及粮食不同品种储存难易程度，决定粮食出售时机和数量。每个粮食年度内，农民最终出售粮食的平均价格，对新的粮食年度的生产，具有比较重要的引导作用。从图16不难看出，由于我国粮食商品率在50％左右，我国三种粮食的生产本身具有一定的稳定性，只要粮食价格不出现连续多年的明显下降(如1996～2001年)，三种粮食的总产量就能够基本稳定，再通过国家各级储备调剂丰歉年，供给不会出现大起大落。
改革开放30年，由于诸多因素影响，我国粮食价格与世界粮食价格的关系，发生很大变化。
1978～1984年，由于农村率先进行改革，农业迅速发展，在粮食产量突破4亿吨后，我国三种主要粮食具有比较高的自给率，而粮食的进出口贸易比重不大，我国国内粮食价格与世界市场价格相互影响比较有限，国内粮食价格总体上低于世界粮食价格(见图16)。
1993年，人民币对美元汇率“双轨制”并轨，实际贬值大约50％，世界粮食市场价格明显高于我国国内价格，影响粮食进口，却有利于粮食出口。特别是当年日本稻谷减产，我国为了抢占日本市场，出口日本数十万吨大米。因此，国内粮食供应出现偏紧，1993～1995年两三年间价格大幅度上涨，国内价格逐步超越国际价格。
粮食价格的上涨，本来就有利于粮食生产，恰好在这时候，布朗发表《谁来养活中国》，质疑我国在现代化的过程中保障国家粮食安全的能力，客观上起了推波助澜的作用。为了消除国际上的疑虑，我国连续几年大力发展粮食生产，产量逐年增加，粮食实际上已经供大于求，国内价格从1996年起逐步下降。国家敞开收购粮食，库存大量增加，在价格走低的情况下，根本无法实现顺价销售。
世纪之交，在加入WTO之前，我国面临的是以美国为首的主要粮食生产大国，以低于我国国内的价格，大量出口小麦到我国(当时我国小麦国内有缺口且价格高，而稻米供求基本平衡)，形成对我国国内粮食市场的冲击，有可能导致我国粮食产量减少、自给率降低；同时，大量低价农产品也将涌入我国。当时，甚至估计将有2000多万农民无法以农业为生，被迫向其他产业转移。
我国正式加入WTO以后，所幸当时我国小麦价格已经下降到世界粮食价格之下，稻米价格也低于实际到岸价格。因此，除了大豆和植物油进口大增外，大量粮食和其他农产品冲击国内市场的局面并未出现。但是，加入WTO后，在经济发展全球化的过程中，我国粮食成本与价格的变动，日益明显感受到世界经济发展的影响，特别是石油价格上涨的影响。
2002～2007年我国农业生产资料价格指数，一般均高于居民消费价格指数。表明，上游原材料价格上涨影响农业生产资料价格上涨，而农资价格影响粮食生产价格。相反，粮食平价出售价格的变动，与居民消费价格指数的相关性并不明显。因此，将居民消费价格指数的明显增长，简单归因于粮食价格的上涨，是颠倒了因果关系。
世界石油价格迅速上涨，化肥、农药和农用柴油等价格也迅速上涨，对粮食生产成本就已经产生很大影响；同时，石油价格上涨，进一步刺激美国、欧盟、巴西等更加大力发展生物质能源，在相当程度上，又挤占和影响作为口粮供给的那部分粮食种植面积。此外，2006和2007年，均有粮食生产大国受气候影响减产，世界粮食库存水平下降到18％的警戒线以下，在以上诸多因素综合影响下，世界主要粮食品种价格大幅度上升。
在粮食价格大幅度上升的背景下，尽管我国稻谷、小麦、玉米供给方面并不存在明显短缺，价格却很难完全不受影响。我国在2006～2007年出现全国性的粮食价格上涨，其中世界粮食市场价格的影响很大，因为国内粮食生产连续丰收，供给未出现重大问题。进入2008年，由于供求基本稳定，出口粮食受到限制，国内粮食价格已经远远低于世界粮食价格。
国际粮价自2007年10～12月以来开始大幅上涨，在2008年的3～6月间达到峰值，而后大幅回落。2008年12月国际粮价水平与峰值相比，降幅为40％～55％。
(三)粮食生产成本收益与价格相互影响
我国粮农在付出成本之后，所收获的粮食中，大约50％最终要在市场上出售，获得现金收益的主要部分，是要用于次年购买生产资料。因此，粮食市场的供求关系对价格产生影响，而价格的变动又反过来影响粮农的收益和投入，进而影响粮食产量。如何随着粮食生产成本的变动，使粮农在相对合理的价格上，获得应有的收益，是保持比较稳定的粮食生产与供给的关键。
在2004年版指标体系中，有关粮食收益实际上存在两类指标，一类是“产值-总成本-净利润”，另一类是“现金成本-现金收益”。如果采用前一类指标分析，根据国家发展和改革委员会价格司物价处分析，粮农的成本利润率应该在大约40％。但是实际上1990～2006年粮农的收益起伏变化非常大。从净利润看，2000年最低为每公顷-48.30元，1995年最高为每公顷3358.65元；以成本利润率衡量，同样是2000年最低为-0.89％，1994年最高为79.68％(见下页表15、16)。
如果采用后一类指标，以现金为主体现粮农的收益，成本变化相对小一些，收益变动仍然比较大，粮农同样难以获得稳定的收益预期。
为了满足我国13亿人口的消费需求，需要粮食生产逐年稳定增产，但是，作为农产品生产中最重要的粮食生产，粮农收益有时却得不到应有的保障，粮食生产的现金纯收益1999-2003年连续5年几乎为零，因此，世纪之交我国粮食总产量出现连续3年下降，并于2003年达到1991年以来的最低点(见下页图17)。
随着我国经济的高速发展，最近10年有大量耕地转为非农用途。耕地大量减少，使我国想依靠国内生产解决粮食、棉花、油料等所有大宗农产品的基本自给，已经成为不可能实现的目标了。尽管如此，客观地看，近中期内我国以立足国内生产为主，保障粮食安全，仍然是可行的。我国三种粮食的生产能力，应该能够保持比较高的自给率。也就是说，保障我国粮食安全，问题主要不在于我国的粮食生产能力，而在于粮食价格。在农民粮食生产成本节节上升的情况下，粮食的市场价格，能不能保证农民在水稻、小麦、玉米生产上有足够的收益，从而引导农民生产更多的粮食，才是问题的关键所在。
20世纪70年代以来的30多年，大多数年份我国小麦产不足需，基本上是净进口国。恐怕没有多少人敢于设想我国能够迅速实现小麦自给有余。特别是1998～2003年连续6年，我国小麦生产处于净利润为负的局面，分别为每公顷-93.3元、-180.9元、-431.7元、-412.5元、-790.05元、-454.2元，农民很难有积极性扩大小麦生产。然而，2004年小麦价格大幅度上涨后，每公斤由大约1.13元增加到大约1.49元，增长大约32％，农民获得比较高的净利润，麦农生产积极性大为提高，2004～2007年小麦产量连续4年增产。全国小麦产量由2003年的8649万吨，增长到2007年的10986万吨，增长27％(见下页表17)。目前不仅能够基本满足国内小麦需求，而且近两年还是净出口。另外，由于近几年中储粮实行托市收购，小麦的库存量也是充足的。
我国于2004年开始实行最低收购价政策，对于国家宏观调控、掌握粮源比较成功的政策实施，就是2006年以来全国范围的小麦托市收购，国家实际收购了小麦商品量的70％～80％。因此，在当年全球小麦减产，价格大涨之时，保证了国内小麦的需求。政策成功的原因，一是由于最低收购价比较合理，相当于成本利润率在30％左右。尽管成本利润率为40％，更能提高麦农的积极性，但是，实施托市收购，已经表明小麦供大于求，30％的利润率麦农也能够接受。二是托市收购完成之后，国家掌握充足的小麦，能够通过公开市场拍卖销售，满足国内小麦需求，必要时可以适当出口，调控就比较自如(见下页图18)。
相比之下，1998年国家实行“三项政策、一项改革”未能成功，就在于不分粮食品种的实际供求状况，一律敞开收购而最终并未掌握主要的优质商品粮源，国家粮食库存的大约50％是当时质量比较差的早籼稻。同时国际粮食价格明显低于国内价格，无法通过出口调剂缓解库存持续增长，国内价格又在逐步下降，也无法实行顺价销售。最终，国有粮食企业亏损严重，不得不实施重大改革。
最近几年在水稻方面，同样是以最低收购价托市收购，效果却并不理想，主要原因是定价偏低。例如2006年中晚籼稻最低收购价确定为1.44元/公斤，而当年中籼稻实际出售价格将近1.48元，晚籼稻价格将近1.64元。粳稻最低收购价1.50元，实际出售价格将近1.80元。当年，粮食价格处于上涨中，并非供大于求，最低收购价托市收购难以启动。
2008年，由于早籼稻生产成本大幅度上涨，稻农预期的价格很高，根本没有托市收购的可能，我国水稻第一主产省湖南，收购价已经提高到1.80元/公斤以上，稻农仍然“惜售”。
如果要仿效小麦，在水稻方面通过托市收购掌握粮源，首要条件是选择适当的品种，早籼稻是稻谷中品质比较差的，主要是在外务工者口粮和食品工业用粮，并不适合国家长期库存。粳稻和晚籼稻可能更适合作为托市收购的品种。其次，必须在供大于求的条件下才能实行托市收购，2007年黑龙江实行粳稻最低收购价，就是在当时当地供给充足，一时外调困难，价格已经下跌，托市收购稳定了当地价格和稻农收益。第三，在最低收购价的制定时，必须根据不同稻谷品种的生产成本，加上适当的成本利润率，定价过低，稻农不接受。因此，稻谷托市收购的实现，还有待于更好的政策设计。
(四)粮食相关补贴影响
在我国粮食生产成本中，农业税的取消具有划时代意义。税金属于物质与服务费用中的间接费用，2002年我国粮农实际农业税支出最高，达到每公顷384.45元，比重占生产成本的8.03％。2006年全国范围内全部取消农业税，使粮农的税金支出为零，同时还有许多涉及农民的税费取消，降低了粮食生产成本，增加了农民的收益，还使国家与农民的关系逐步走向和谐。
不仅如此，几乎与取消农业税同时，我国还开始给与农民种粮直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴、生产资料综合补贴等多项补贴，2007年补贴总额已经达到513.6亿元。2008年年中已经超过1028亿元。实行补贴以来，仅仅四五年时间，补贴额就已经翻了两番(4倍)多。显然，给予农民的补贴，今后只能逐年增加，几乎不可能减少。
这种补贴方式，在世贸组织的规则中属于“黄箱”补贴，对于我国来说，补贴上限是农业总产值的8.5％，这是有明文规定的。如果以2007年农业总产值48893亿元计算，目前我国能够给予农民的补贴总额，是大约4156亿元。随着农业总产值的增长，补贴总额也将增长。1997～2007年的10年间，我国农业总产值年均增长7.47％，如果按照这个比例增长，10年后，我国农业总产值将达到大约10万亿元。补贴的上限可以达到8500亿元左右。按照补贴目前增长的速度，到2020年，我国给予农民的补贴总额，不会突破上限。
目前，无论是美国、欧盟还是日韩，农民在粮食生产中均获得大量的补贴，而正是大量补贴使得农民获得足够的收益，收入水平与从事非农产业大体相当，粮食供给才能得到基本保障，其中美国和法国还是粮食主要出口国。当然，欧美的补贴，前提是部分土地实行休耕，与日韩不同。
从最近几年的粮食生产形势看，种粮补贴对我国粮食生产的作用还是正面的，至少是减少了农民的种粮成本。但是，我国从事粮食生产的农业人口仍然上亿，粮食播种面积在6667万多公顷，即使是各种补贴增加到目前的补贴上限4000多亿元，平均到每个粮农，补贴不超过农民人均纯收入15％，不用说和美国、欧盟农民相比较，就是与日本、韩国农民比较，比例仍然是很低的。即使在10多年后，补贴达到8000多亿元的水平，如果农民人数没有明显减少，我国仍然不可能通过补贴，使城乡劳动力的收入水平基本相当。
另外，在粮食价格大幅度上涨时，国家政策目标，往往首先考虑的是影响居民消费价格指数，因此往往急于平抑粮食价格。然而，根据前面的分析，国内粮食价格上涨，有可能是受到国际市场价格的影响以及生产成本的提高；国内粮食价格提高，有助于农民获得比较好的种粮收益。在这种情况下，抑制粮食价格的提高，实际上减少了农民的种粮收益，往往使粮农的积极性难以持久，反而不利于长期的粮食安全。
如果在粮食市场价格高时，不采取过多干预措施加以抑制，那么，农民种粮获得良好的收益，自然会增加粮食生产，粮食安全更加无忧。而给予农民的补贴可以保持大体稳定，不会迅速增加。同时，针对粮食涨价对城乡贫困和低收入人口的影响，给与他们直接补贴，这样补贴数量增加有限，补贴效果会更好。
五、我国粮食对外贸易
我国粮食贸易受粮食生产和国家调控政策的影响，在各个时期表现差异很大。1995年以后，小麦由大量进口转为少量出口；大豆由少量出口转为大规模进口；玉米基本上是出口，但大幅波动；大米有一定出口。现阶段我国粮食贸易面临世界粮食供求偏紧、非关税壁垒花样繁多、新型贸易壁垒日益频繁等新形势。未来我国需要坚持粮食基本自给的方针，利用国际市场适当调剂余缺。
(一)我国粮食贸易的总体
新中国成立到20世纪60年代以前，我国是粮食净出口国，60年代以后粮食有进有出，70年代以后成为粮食净进口国。多年来我国粮食贸易的基本格局是：出口稻谷和玉米，进口小麦和大豆，以调整供需总量，调剂品种余缺。目前粮食贸易的品种结构发生重大变化。
进入20世纪90年代，我国粮食贸易年际间波动很大，粮食进出口呈现新特点，体现了我国粮食进出口政策调节国内粮食供求状况，实现总量平衡的基本立足点。1990年开始，我国粮食进出口差额逐渐缩小，并在1992年由粮食净进口国转变为粮食净出口国。但是这种净出口国的地位并不稳固，到1995年和1996年粮食进口量急剧增加，我国又从粮食净出口国变为粮食净进口国，并且1995年净出口的年际变化非常大，达到1967万吨，相当于1994年净出口量的9倍。1997年以后，粮食进口量有所减少，基本保持粮食净出口的态势。
2002年是我国加入WTO后的第一年，粮食播种面积为1.04亿公顷，同比减少2％，但单产比上年提高3％，粮食总产量达到45710万吨，比上年增加448万吨，增长1％。这一年并没有出现预计的大规模粮食进口，而表现为出口增加，进口减少。2002年我国出口粮食1514万吨，比上年增加611万吨，进口粮食1417万吨，比上年减少322万吨，粮食净出口97万吨。2002年，我国粮食贸易发展态势良好，国内粮食市场稳定，国家粮食安全没有受到威胁。其主要原因是：第一，世界主要出口国减产幅度大，国际粮价上涨较多，进口价格并不占优势；第二，我国粮食恢复性小幅增产，国内粮食供给量增加；第三，我国储备轮换、陈粮拍卖、506粮和“甲字粮”处理，使国内粮食市场供给增加，价格稳降；第四，我国采取了调整农业结构、粮食流通市场化改革等一系列有效的战略决策和政策措施，既符合加入WTO的承诺，又不违反WTO规则，加强了对进口粮食的合法宏观调控，保护了广大粮农和国内粮食企业的利益。
1999～2003年我国连续五年粮食减产，2003年粮食总产量跌至43069.4万吨，此后，粮食贸易量迅速增加，尤其是粮食进口量呈直线上涨，2003年粮食进口量达到2283万吨，2007年已增至3238万吨。这段时期我国的粮食贸易呈现出明显的净进口，净进口量急剧增加，2003年净进口53万吨，2007年达到2209万吨。其主要原因是我国对大豆的进口激增，2003年以来我国每年大豆进口量均突破2000万吨，2007年达到3000万吨以上(见图19)。
资料来源：农业部信息中心。
粮食进出口贸易，不仅在于总量平衡，而且在于粮食品种间的调剂。1995年以来，我国粮食贸易的品种结构发生了较大变化。进口方面，1995年以前，我国主要进口小麦，小麦进口占粮食进口总量的80％以上；1996年以后，我国对小麦的进口急剧下降，稻谷和玉米的比例逐渐减少，大豆的进口量迅速上升，目前大豆已经成为我国最主要的粮食进口品种。2007年，我国大豆进口量占粮食总进口量的95.19％，小麦占0.31％，稻谷占1.51％，玉米进口量很小，仅占0.11％。出口方面，我国粮食品种结构也发生了很大变化。大豆的出口量和出口比例不断减少，玉米的出口量和出口比例逐渐增加，小麦出口的比例也开始增加，稻谷出口所占比例下降。2007年，我国玉米出口量占粮食总出口量的47.16％，稻谷占13.19％，小麦占29.86％，大豆占4.18％。
(二)加入WTO后我国粮食贸易面临严峻的国际环境
1.关税壁垒居高不下。虽然乌拉圭回合谈判使农产品出口关税在一定程度上有所下降，但世界平均关税约束水平仍高达62％。据统计，发达国家关税高峰农产品(即关税超过12％的农产品)占全部农产品税号的10％，一些重要农产品关税更是高达350％～900％。在关税高峰农产品中，美国有20％的农产品关税超过30％，日本、欧盟、加拿大的比例分别达到30％、25％和14％。虽然发展中国家关税高峰的情况略比发达国家普遍，但极端高关税情况却较少发生。
2.非关税壁垒花样繁多。一些国家借助食品安全、动植物卫生检验检疫法规，对入境农产品及食品实行近乎苛刻的检疫、防疫制度；产品质量标准、食品标签和包装要求不断升级，检测项目不断增多；制定不合理的环保和动物福利标准，对进口农产品设置“绿色壁垒”等，都严重影响我国优势农产品的出口。
3.反倾销、“特保条款”和新型贸易壁垒使用日趋频繁。随着中国农产品出口的快速增长，针对中国农产品的反倾销调查不断增多。同时，中国农产品出口也面临“特保条款”的不利影响，并有可能成为2013年前中国农产品出口的主要壁垒之一。此外，在技术壁垒愈演愈烈的同时，近年来一些国家还相继出现了“知识产权壁垒”、“舆论壁垒”等一些新的贸易壁垒。
4.国际农业贸易竞争环境依然不公平。事实上，即使发达国家能够很好地履行《农业协定》规定的削减农业补贴义务，但其可用“黄箱”补贴空间仍然较大。据WTO资料显示，从2000年开始至WTO新一轮谈判达成新农业协定前，欧盟每年仍然可为农业提供高达769亿美元的“黄箱”补贴，日本为284亿美元，美国为191亿美元，而中国仅为485亿人民币。从“黄箱”补贴约束水平相当于农业总产值的比重看，欧盟为25％，日本为41％，美国为9.5％。发展中国家中，除墨西哥达34％外，其它国家的这一比例均不超过4％的水平。与此同时，发达国家继续对农产品提供巨额出口补贴，也造成了国际农产品贸易的严重扭曲。如OECD国家1/3～2/3的粮食出口需要补贴。欧盟、瑞士、美国和挪威4个OECD成员的出口补贴要占全球的97％。
(三)我国粮食贸易未来发展趋势
从长期来看，我国人口增长、人民生活水平提高、耕地减少、水资源短缺的状况基本不可逆转，这就决定了对粮食需求的刚性增长也不可逆转，同时我国农户的粮食生产规模偏小，物质、技术装备落后，农业基础设施薄弱，抗灾减灾能力差等状况，很难在短期内得到明显改善，这将在一定程度上制约粮食生产的发展。这些因素决定了我国中长期粮食供求平衡的压力将始终存在。因此，从国际市场适当进口粮食可以作为调节国内粮食供求的必要补充。
1.近中期我国粮食供求的基本态势。从供给能力看，未来我国粮食供需将长期处于紧平衡状态。在20世纪90年代中后期，我国农产品进入了供给总量大体平衡、丰年有余的阶段，粮食也一度出现供大于求局面。粮食供大于求是阶段性、暂时性的，并非一种常态。最近几年，粮食供给已出现了年度产不足需的趋向。从未来供需分析看，需求呈刚性增长，消费量将继续增加；生产受资源、技术、资金制约和种粮比较效益影响，产量增长难度很大。供需之间将存在一定缺口，个别年间、个别品种、个别地区还可能出现短暂的供求紧张。紧平衡将是我国粮食供求的一种常态。这种状态较好地兼顾了有效供给、农民增收、生态保护之间的相互关系，既是资源紧缺条件下我国粮食供给能力的客观反映，又是市场经济条件下保证农民收入的现实选择。
从需求变化看，我国将进入以非口粮消费增长为主的粮食消费新阶段。我国进入了全面建设小康社会的新时期，人们的消费习惯、消费水平和社会粮食消费需求将发生新的变化，粮食的功能不断拓展，粮食加工转化的需求大幅度增长，人们对粮食的依赖不仅仅限于口粮，而且要求满足畜牧业的发展及以粮食为原料的工业的发展。从未来我国粮食供需状态分析，满足口粮消费是有保证的，紧缺的主要是饲料用粮和工业用粮，这种状态将持续相当长时间。
从产需缺口看，改革开放以来，我国粮食产需缺口基本保持平衡，略有进口但规模不大，平均每年约600万吨。我国在今后相当长的一段时期粮食的产需缺口将持续增大，粮食安全不容乐观。根据农业部的推算，2010年我国粮食产需缺口将达到1100万吨，2015年达到2200万吨，2020年达到2800万～2900万吨，这对我国的粮食安全将是严峻的考验。
2.我国粮食贸易结构变动趋势。多年经验证明，我国的稻谷和玉米是粮食产品中相对具有比较优势的品种，而小麦和大豆则是具有比较劣势的粮食品种。因此，我国应该适量出口稻谷和玉米，进口小麦和大豆。一是适度增加小麦的进口量，但应分散进口来源。小麦是重要口粮，小麦本身需求的增长和对大米的口粮替代作用，将使得国内供求缺口趋于加大；另一方面，小麦的国际贸易量较大，出口国多，我国增加进口的空间较大。二是利用比较优势进口大豆，发挥国内非转基因大豆优势。美国等大豆出口大国利用转基因技术种植的大豆因产量高、出油率高，而且价格低廉，迅速占领了我国大豆市场。在大量进口国外优质大豆的同时，国产大豆不可避免遭受冲击。由于国产大豆没有采用转基因技术，其产量低、价格高，因而缺乏市场竞争力。但是，非转基因大豆的蛋白质含量较转基因大豆高，受到日本、韩国等国家的欢迎，国内大豆应抓住机遇，发展非转基因大豆的出口贸易。三是保持稻谷的高自给率(95％以上)。国际市场上稻谷的供应量较小，产地也比较集中，价格又比小麦高得多。我国应在巩固原有的水稻生产基地之外，发展中西部和北方有优势地区的水稻生产，特别是北方稻谷质量好，价格高。将我国的稻谷进出口贸易份额维持在相对较低的水平，防止稻谷贸易的剧烈波动，将有利于保障我国的粮食安全。四是适量增加玉米进口。近年来随着我国居民生活水平的提高，居民食物消费结构中对肉食品消费的增加，作为饲料的玉米需求量也呈逐年增长的趋势；同时，随着近年来石油等能源短缺，玉米作为能源工业原料的需求也呈增长趋势。因此，我国的玉米进口从长期看将呈逐渐增加的趋势。同时，由于玉米作为食用的比例很小，进口玉米对我国粮食安全的影响也不显著。
六、确保国家粮食安全和供求平衡的综合对策
民以食为天，解决好十几亿人口吃饭问题是治国安邦的头等大事。改革开放以来，我国粮食综合生产能力稳步提高，粮食供给日益丰富，不仅为我国经济社会发展奠定了坚实基础，也对世界粮食安全作出了重大贡献。从今后发展趋势看，随着工业化、城市化的发展以及人口增加和人民生活水平提高，粮食消费需求将呈刚性增长，而耕地减少、水资源短缺、气候变化等对粮食生产的约束日益突出。必须坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，加大政策和投入支持力度，严格保护耕地，依靠科学技术进步，着力提高粮食综合生产能力、完善粮食流通体系、加强粮食宏观调控，构建适应社会主义市场经济发展要求和符合我国国情的粮食安全保障体系。
(一)我国粮食供求中长期发展趋势
随着人口的增长、城乡居民收入和消费水平的提高，今后我国的粮食需求总量将会持续增长。按照适当留有余地的预测，到2010年和2020年，我国粮食需求总量将会分别达到53000万吨和56500万吨。这一数量与2007年粮食产量相比，要求增加供应3000万～6500万吨左右。
从中长期看，我国粮食增产的潜力仍然很大。根据初步测算，通过加强中低产田改造，到2020年可使粮食增产4059万～8119万吨(假设改造中低产田50％～100％)，通过推进科技进步可以增产850万吨以上，通过开发后备土地资源可以增产1680万吨。通过品种结构调整促进粮食增产也有一定的空间。这表明，从全国粮食生产的现状和能力分析，从中长期的角度看，实现我国粮食的供求平衡，可以采取谨慎乐观的态度。中长期内实现粮食安全面临的挑战比较大，但经过努力可以达到，我国具有实现粮食供求总量平衡的潜力。
自20世纪90年代以来，结构平衡对实现我国粮食供求平衡的重要性已经显著增强，成为影响我国粮食供求平衡的主要问题。今后，从中长期的角度看，要实现粮食供求平衡，在加强粮食综合生产能力建设的过程中，应该对粮食结构平衡，尤其是大米和玉米的供求平衡给予更多的关注，切实做到因品种制宜。
(二)解决粮食安全和供求平衡问题的总体思路
解决我国粮食安全和供求平衡问题的总体思路是：坚持立足国内实现粮食基本自给方针，加快构建供给稳定、储备充足、调控有力、运转高效的粮食安全保障体系。
在我国，粮食安全任何时候都不能放松，必须长抓不懈。1996年发布的《中国的粮食问题》白皮书提出，立足国内资源，实现粮食基本自给，是中国解决粮食供需问题的基本方针。中国将努力促进国内粮食增产，在正常情况下，粮食自给率不低于95％，净进口量不超过国内消费量的5％。
2008年发布的《国家粮食安全中长期规划纲要(2008～2020年)》提出，坚持立足于基本靠国内保障粮食供给，保障粮食等重要食物基本自给。粮食自给率稳定在95％以上，到2010年粮食综合生产能力稳定在5000亿公斤以上，到2020年达到5400亿公斤以上。其中，稻谷、小麦保持自给，玉米保持基本自给。畜禽产品、水产品等重要品种基本自给(见下页表18)。
为保障国家粮食安全，必须落实《国家粮食安全中长期规划纲要(2008～2020年)》提出的要求，坚持五项原则：一是强化生产能力建设。严格保护耕地特别是基本农田，加强农田水利基础设施建设，提高粮食生产科技创新能力，强化科技支撑，着力提高粮食单产水平，优化粮食品种结构。合理利用非耕地资源，增加食物供给来源。二是完善粮食市场机制。加强粮食市场体系建设，促进粮食市场竞争，充分发挥市场在资源配置方面的基础性作用。三是加强粮食宏观调控。完善粮食补贴和价格支持政策，保护和调动地方政府重农抓粮积极性和农民种粮积极性。健全粮食储备制度，加强粮食进出口调剂，健全粮食宏观调控机制。四是落实粮食安全责任。坚持粮食省长负责制，增强销区保障粮食安全的责任。五是倡导科学节约用粮。改进粮食收获、储藏、运输、加工方式，降低粮食产后损耗，提高粮食综合利用效率。倡导科学饮食，减少粮食浪费。
为了将粮食生产的中长期潜力转变为现实生产力，需要切实加强粮食综合生产能力建设，加大对农业和粮食生产的投入，加快相关改革和制度创新，增强农业抵御自然风险和市场风险的能力。与此同时，鉴于经济效益和比较利益，对粮食生产投入和粮食增产的决定作用已经越来越强，为促进粮食增产，在继续增加农业补贴和完善农业支持保护政策的同时，要更好地发挥市场机制的基础性作用，加强和改善宏观调控，使粮食价格保持在一个合理有利的水平。
(三)主要政策建议
1.完善补贴和价格政策，保证农民种粮的基本收益。重点增加对“核心粮农”的补贴。粮食直接补贴政策对调动农民种粮积极性起到了明显的作用，但补贴方式也存在明显不合理之处：有的补贴并没有真正补到种粮农民手中，粮食种好种差补贴一样多，产量高低补贴一个样，甚至种不种粮食也同样拿补贴，补贴资金的效果没有充分体现出来。今后随着经济发展，在现有基础上中央财政要逐年较大幅度增加对农民种粮的补贴规模。为了更好地发挥粮食直接补贴政策对粮食生产的激励效应，应提高补贴标准，同时，在现有粮食补贴的基础上，增加对种粮大户的补贴，按照种粮大户耕地面积或提供的商品粮数量，提供相应的补贴，并在信贷、科技推广、农业机械作业等方面给予重点扶植，加快培育“核心粮农”。
完善粮食最低收购价政策。根据国家发展和改革委员会价格司最近十多年成本收益资料分析，粮农的成本利润率如果能够达到40％左右，是一种比较理想的状况。应根据每年粮食成本收益调查核算的结果，科学制定粮食最低收购价的水平。如果使成本利润率达到40％左右，粮农收益就基本有保障，不必多加干预。而在粮农的成本利润率低于30％，一定要及时启动最低收购价，使粮农收益不至于明显减少，影响下一个粮食年度的生产。借鉴国际经验，探索研究目标价格补贴制度，建立符合市场化要求、适合中国国情的新型粮食价格支持体系，促进粮食生产长期稳定发展。
2.落实地方粮食安全责任，健全利益补偿机制。调动粮食主产区抓粮的积极性，保证粮食主产区地方政府有能力提供基本公共服务。粮食主产县人均财力水平很低，多数县除了按低水平发放工资和保证政府基本运转外，其他可用财力极少。粮食主产区与主销区的利益不平衡矛盾已经表现的比较突出，主产区吃亏已经成为强烈反映的一个意见。主产区粮食风险基金收支矛盾较为突出，产粮越多，地方政府财政负担越重。涉农配套资金要求已使粮食主产区不堪重负。要取消粮食主产省地方财政粮食风险基金配套部分，全额由中央财政承担，并增加投入规模。适当减免粮食风险基金借款，帮助消化粮食财务挂账。取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金。中央财政增加对粮食主产区一般性转移支付力度，进一步加大对粮食主产区教育、卫生、文化、交通等社会事业的支持。按照基本公共服务均等化的要求，参考各个省区粮食产量和农村人口比重，完善支农资金分配和财政转移支付机制。为落实国家粮食安全中长期规划纲要，部署一批基础条件好、增产潜力大、调出量大、集中连片的粮食增产项目区，集中力量打造成国家粮食新的增长点。在工程项目区，要重点扶持一批核心主产县，给予粮食核心产区县优惠政策扶持，统筹支农资金，形成政策、资金、技术等方面的合力，全方位支持粮食核心产区建设，使其真正发挥粮食生产的骨干作用。
提升主销区和产销平衡区的粮食供给能力，确保粮食自给水平不下降。确保国家粮食安全，产销平衡区和主销区都应从大局着眼，分担国家粮食安全责任，确保区域内粮田面积不减少、粮食自给水平不下降。产销平衡区和主销区也要选择有资源优势、粮食产量和调出数量较高的产粮大县，集中力量，加大投入，改善生产条件，着力提高粮食综合生产能力，保障本区域粮食稳定供给。严格控制非农建设占用耕地，加强对非建设性占用耕地的管理，切实遏制耕地过快减少的势头。科学调整种植结构与布局，通过种植模式调整和技术途径提高复种指数，稳定粮食种植面积。加强农田水利建设，提高耕地质量，建设一批有资源优势、供给能力强的商品粮基地，稳定粮食自给率。
3.完善粮食流通体系和储备体系，保障粮食流通安全。流通安全是粮食安全的重要组成部分。构建一个运转高效的国家粮食安全保障体系，必须加强粮食市场监管，维护正常的粮食流通秩序。要继续深化国有粮食企业改革，把保持国家对粮食仓储设施和流通的控制力作为国家粮食安全的重要保障。深化粮食仓储企业改革，加快粮食收储企业战略性重组。鼓励大型粮食企业之间通过相互参股等方式建立战略联盟，整合粮食物流资源，提高粮食运输的集约化、规模化水平。培育以仓储为基础、加工为支柱、贸易为龙头、物流为延伸的具有维护国家粮食安全能力大型粮食企业集团。鼓励和引导粮食购销、加工等龙头企业发展粮食订单生产，推进粮食产业化发展。发展农民专业合作组织和农村经纪人，为农民提供粮食产销服务。充分发挥粮食协会等中介组织行业自律和维护市场秩序作用。健全粮食市场体系，重点建设和发展大宗粮食品种的区域性、专业性批发市场和大中城市成品粮油批发市场。发展粮食统一配送和电子商务，稳步发展粮食期货交易，建立全国粮食物流公共信息平台，促进粮食网上交易。加快发展以散装、散卸、散存和散运为特征的“四散化”粮食现代物流体系，降低流通成本，提高粮食流通效率。
增强国家和地区粮食宏观调控的物质基础，重点是完善储备调节体系。进一步完善中央战略专项储备与调节周转储备相结合、中央储备与地方储备相结合、政府储备与企业商业最低库存相结合的粮油储备调控体系，增强国家宏观调控能力，保障国家粮食安全。调整优化中央储备粮油地区布局，重点向主销区、西部缺粮地区和贫困地区倾斜。
4.实行最严格的耕地保护制度，特别是基本农田保护制度。我国实行土地用途管制制度，严格控制农用地转为建设用地，对基本农田实施特殊保护，近年来又出台了强化对耕地保护的政策。1997～2007年，全国非农建设占用耕地年均20.71万公顷，比1991～1996年年均29.37万公顷，降低了30％，非农建设占用耕地规模逐步下降，城镇和园区等各类建设大量圈占土地的势头得到了初步遏制。但是，必须清醒地认识到，我国人口众多，人地关系紧张的基本格局没有改变，耕地保护的利益补偿等长效机制还不健全，地方政府、农村集体经济组织和农民对耕地保护的积极性不高。我国的基本国情和严峻的耕地保护形势决定了必须实行最严格的耕地保护制度。根据国务院批准实施的《全国土地利用总体规划纲要(2006～2020)》，规划期内努力实现以下土地利用目标：守住1.2亿公顷耕地红线，全国耕地保有量到2010年和2020年分别保持在12120万公顷和12033.33万公顷。规划期内，确保10400万公顷基本农田数量不减少、质量不降低。实现坚决守住1.2亿公顷耕地红线的政策目标，必须强化用途管制，进一步落实最严格的耕地保护制度。一是层层落实责任。地方各级政府主要负责人应对本行政区域内的耕地和基本农田保护面积负总责。要构建激励与约束机制，注重采用经济手段调动地方政府特别是广大农民保护耕地的积极性。二是强化耕地占补平衡的法定责任。三是划定永久基本农田，建立保护补偿机制。在全国范围内划定永久基本农田，严格保护，不得占用。对符合条件，确需占用的，必须论证、听证，依法报批，并要及时补划。加快国家级基本农田示范区建设进度，加大对基本农田的投入，不断提高质量。对承担耕地保护任务重、基本农田保护数量多的粮食主产区，国家探索建立补偿机制。加大中低产田的改造力度，提高耕地质量。
5.多渠道筹集资金，建立国家粮食安全保障基金。一是从粮食净调入省筹集一部分资金。粮食安全不仅是产区的责任，销区也应当承担相应的责任。为了建立粮食产销区之间粮食安全责任财政共同分担的机制，让粮食主销区承担更多的粮食安全责任，可以根据粮食调入量征收粮食安全补偿金。二是征收统一的“耕地使用税”，使之成为财政专门支持粮食安全的一个重要税种。将在土地征用环节征收的涉及耕地补充与保护各种税费(主要有耕地占用税、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等)统一合并为单一的“耕地使用税”，纳入预算内管理，专项用于中低产田改造、农田水利、耕地开发、农业综合开发、农村基础设施建设等。“耕地使用税”的税率如果平均设定为土地出让总价的10％，按2003～2005年的土地出让价款计算(总额为19076亿元)，每年平均可直接筹集600多亿元的农业投入。
6.加强农田水利基本建设，提高粮食抗灾能力。一是支持加快灌区续建配套和节水改造，充分发挥水利工程灌溉效益，提升农田水利设施服务功能，恢复和扩大有效灌溉面积。二是在水土资源较好、粮食增产潜力较大的地区，支持建设农业灌溉水源工程，充分利用水资源开发利用的潜力，增加新的灌溉面积。三是加大中央财政对小型农田水利设施建设补助力度。从中央到地方，建立小型农田水利建设专项补助资金，采取以奖代补等多种形式，鼓励农民投工投劳兴办小型水利事业。四是大力发展节水灌溉，对节水灌溉机具和设备给予补贴，提高水资源的利用效率和效益。五是建立农业水费财政补贴制度。按照核定的有效灌溉面积，将水费补贴直接发放到农户。
7.加大农业科技推广力度，提高粮食生产大型农机应用水平。经验证明，只有种子革命，才是解决粮食问题的根本渠道，每一次粮食的种子革命都带来粮食产量的一次飞跃。要增加国家在种子基础研究上的投入，加强种子基础研究和应用的研究。加快开发产量高、抗灾强的粮食生产新品种，提高良种科技应用水平。在测土配方施肥、深松深翻、提高土壤理化性能等方面加强技术指导和扶持，重点抓好节本降耗增产增效技术推广。加大大型农机具的推广应用，重点解决粮食主产区大型拖拉机购置和配套问题。按照公益性职能和经营性服务分离，事、企分开的原则，改革农技服务推广体系。建立农技推广人员定期培训制度，通过财政支持、制度保证、定期考核等方面的共同作用，促进农技推广人员的知识和技术更新。
8.发展粮食深加工业，实现粮食增值。粮食主产区工业化、城市化起步较晚、水平较低。在保证国家粮食安全的前提下，加强区域调控，优化产业布局，扶持粮食主产区走上依托农业资源，依靠高新技术，实现节能降耗、高效环保的新型工业化道路。把加快粮食加工转化作为解决粮食卖难、实现粮食增值的重要途径，培育一批粮食加工龙头企业，推进粮食生产大省向粮食加工大省的跨越，加快实现粮食增产、农民增收、财力增强相协调。生物能源生产要坚持走非粮道路，把握“不与粮争地，不与人争粮”的基本原则。
9.提倡科学健康的食品消费，强化从生产到消费全过程节粮措施。我国目前的食品消费结构，在热量、蛋白质和脂肪的人均日摄入量，已经接近发达国家和地区的水平，只是在牛肉、牛奶等消费方面，与美国、日本等国还有相当大的差距。我国的食品消费，追求西方发达国家高热量、高蛋白、高脂肪的饮食结构，是很不科学的，而且不利于民族的健康。要引导科学饮食、健康消费，抑制粮油不合理消费，促进形成科学合理的膳食结构，提高居民生活和营养水平。
在大力发展粮食生产的同时，应当大力实行科学用粮，减少浪费。加强管理，改进技术，降低粮食储备的损耗。大力推广种子精量精播技术，提高收获机具的精度和性能，减少生产环节的损失。加快粮食加工业技术进步，提高粮食加工水平，减少粮食损耗。按照建设资源节约型社会的要求，加强教育宣传，提高全民粮食安全意识，做到丰年不忘灾年，增产不忘节约，消费不能浪费，形成全社会爱惜粮食、反对浪费的良好风尚。完善运输装备和作业标准，减少粮食运输环节的损耗。加快推广农户科学储粮技术，鼓励粮食购销企业面向农民和用粮企业开展代购、代销、代储业务，减少粮食产后损耗。
10.坚持调控粮食贸易政策，积极利用国际市场资源。利用国际市场调节国内主粮品种供求，是保障我国粮食安全的有效途径之一，需要加强粮食进出口的宏观调控，并逐步健全机制。
从中长期看，我国小麦供求总量基本平衡，生产基本稳定。大米的口粮消费比重逐步提高，因水田减少稻谷种植面积下降，且难恢复与稳定生产，所以稻谷供求总量将长期偏紧。玉米由于饲料与工业加工需求逐年增加，即使控制玉米乙醇加工，其供需关系将日趋偏紧，我国玉米出口的贸易格局将发生变化。
从全球粮食生产与消费的角度看，供求偏紧的态势难以在近中期改变。相关资料表明，近10年来全球粮食消费年均增长1.1％，而产量年均仅增长0.5％。近年世界粮食库存消费比已接近30年来最低水平，导致了2006下半年至2008年的世界粮价危机。石油价格大幅度波动与粮食转化生物能源的趋势加快，均加剧了世界粮食供求的波动，这种趋势也将增加我国利用国际贸易调剂余缺的成本与操作难度。
为此，在保持稻谷和小麦自给、玉米基本自给的基础上，积极利用国际市场调节国内供需。我国小麦供求总量基本平衡，因此贸易调控也较稳定与自如。稻谷与玉米的供需总量趋势偏紧，宜实行偏紧的出口管理。同时通过政府间合作，与主要产粮国建立长期稳定的粮油贸易合作关系，基本稳定粮食进出口交易。
继续发挥国有贸易企业在粮食进出口中的作用，同时允许其他国内粮食企业渐进参与粮油国际贸易。稳步发展粮油产品的期货交易，目前我国资本市场尚未开放，现在需要考虑在开放的条件下，控制外资在粮油期货市场上的行为，如在准入门槛与交易规模上加以规范等。