财政困难与南京政府裁兵编遣的失败，本文主要内容关键词为：南京论文,财政困难论文,政府论文,裁兵编遣论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1928年，以国民党全国经济会议为发端，南京国民政府对全国军队进行了大规模的裁兵编遣。当时国民党4个集团军和其他杂牌部队共有84个军272个师又21个独立师18个独立旅，约200余万人。根据全国经济会议的提议和国民政府的决议，全国军队将整编为60个师60万人，这就意味着将要裁减约240个师140余万人。如果这一裁减计划成功，对国家的各项建设将有着重大的意义。
由于裁兵编遣是由全国经济会议提出来的，反映了民心的向背，因而各军事将领虽然对裁军心有不愿，但在表面上都不敢公开反对，反而积极通电拥护，一时全国范围的裁兵编遣密锣紧鼓地开展起来。1928年8月，在国民党二届五中全会上正式确定对全国军队进行编遣。据此，国民政府于1929年1月1日举行军事编遣会议，制定了关于裁兵编遣的各种文件。各集团军将领为了取信于民众，纷纷宣布开始对自己所属军队进行编遣，截至1929年3月15日国民党第三次全国代表大会为止，第一集团军党中央直属部队共裁减官兵31万余人，第二集团遣散15万余人，第三集团裁减7.5万余人（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第640页。），第四集团军和其它各地方军阀也开始宣布裁减自己的军队。然而，国民党的这次裁兵编遣并没有达到预期的目的，随着中原大战和“九·一八”事变的爆发，这场历时近三年的裁兵编遣最终以失败告终。
裁兵开始之时，国民党中央及国民政府的决心不能说不大，国民党各将领的热情不能说不高，全国民众的督责不能说不严，召开的会议、制订的文件、宣布裁减的官兵人数不能说不多，然而是什么因素导致了裁兵编遣的失败呢？笔者以为除了国民党内部矛盾重重、各军事将领阳奉阴违等原因外，最主要的原因就是由于国民政府在财政上遇到了极大的困难。
要将120万国民党军队裁减，需要一笔巨大的资金，而这笔资金国民政府起初是估计不足的。1928年国民政府第十六次国务会议议定的编遣费为2000万元，但编遣开始后，所需费用远不只此数。国民政府需要支付的编遣费用有以下五个方面：
一是编遣委员会的开办费及每月支付的经常及临时费。编遣委员会下设有总务、遣置、编组、经理四个部，其中总务部应支开办费29972元，月支经常费24322元，月支临时费2270元；遣置部应支开办费19873.2元，月经常费21298元，月支临时费5260元；编组部应支开办费26202.5元，月支经常费23449元，月支临时费10770元；经理部应支开办费20892.4元，月支经常费14375元，月支临时费1400元，以上各项每月合计200084.1元，一年即达240余万元（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第637页。）。
二是欠饷。北伐战争开始后，由于战争紧张地进行，运输供给不上，政府对各军队的欠饷数目很大，以第一集团军为例，据第一集团军代表刘纪文在全国财政会议上称：“本集团军参加北伐时，总司令与财政部商定每月应给军费银1260万元，原预算银1600余万元。经理处收到财政部军费，3月份500万元，4月份773万元，5月份779万元，8月份640万元。以上各月仅收到2790万元，另外借过小洋票700余万元作为军队兑换辅币，现仅发给半数。自总司令部以下仅领到预算数60%，尚有借欠银行之款。”（注：沈云龙：《全国财政会议汇编》（一），〔台湾〕文海出版社，第41页。）若按此计算，政府欠第一集团军的军饷仅4个月即达2360万元。第一集团军如此，其它集团军更是可想而知，特别是冯玉祥的第二集团军，政府除给了200万元的军火供应外，军费一概未给，以至第二集团军数月没有关饷，官兵一律每月5元生活费，临战时才给士兵发二、三元考赏费。这一笔庞大的欠饷，在士兵退伍时都要结算清楚。
三是编余官佐预付退役俸及官佐士兵遣散费等项。国民党政府制定的编余官佐预付退役俸给及官佐士兵遣散费标准如下表：
编余官佐预付退役俸给及官佐士兵遣散费等定额表
预付退役俸遣散费旅费
备注
二等兵
11 10
一等兵
11 10
上等兵
12 10
下 士
14 10
中 士
16 10
上 士
20 10
准 尉
38.4
48 20
少 尉
50.4
63 25
中 尉
72
90 30
上 尉
96 120 40
少 校
141.75202.5 70
中 校
178.5 225 85
上 校
252 360 120
少 将
288 480 160
中 将
450 750 250
另外规定：1、官佐退役之际，预付三个月退役俸，自第四个月起，此项俸给向指定之发俸机关按月支领。2、士兵俸令遣散后，或因交通停滞或因特别情况不能即时首途，在满留期间应发给伙食费，每名日额二角，以十天为限。3、除表列各项以外，每名发蓝布单衣一套，约需洋二元，证书纪念章等约需洋五角。4、士兵阶级不按上等及一、二等兵区分者，则正兵与上等兵同，副兵与一等兵同，伙马夫与二等兵同（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第662页。）。
若按上述标准支付，国民党军队按裁撤240个师、每个师按6000人计算，每师6000人中计将官2人，上校4人、中校8人、少校30人、上尉69人、中尉109人、少尉62人、准尉114人、军士572人、兵5034人，支出费用计有以下6项：1、分别等级给遣散费：将官每人615元，二人共计1230元；校官每人平均272.5元，42人共11445元；尉官每人平均91元，236人共21476元；准尉每人48元，114人共5472元；军士每人20元，572人共11440元；士兵每人11元，5034人共50340元；以上合计每师应需经费106437元。2、军官预付三个月的退役俸：将官2人，每人平均369元，计738元；校官每人平均190.6元，计8005.2元；尉官每人平均64.2元，计22470元；总计93639.6元。3、旅费：士兵平均10共56060元，官长每人增均89元共35066元；4、运费：官兵一律用车或船送至适中地点，车船费每人约1元伙食费每人约1元，每师六千人共需12000元。5、退伍纪念章，每块6角，退伍证书每枚2角，每师共需4800元。6、兵士每人拟发给蓝布单衣一件约值8角，每师共需4484.8元。前列各项费用共计262427.4元，240师共需6298万余元。
四是战争中伤残军人和死亡军人的抚恤金和安置费。各集团军在战争中的伤亡人数没有精确的统计，据冯玉祥第二集团军的不完全统计，历次阵亡上级官佐18人，官兵18979人，因伤残废者3194人，均收容在残废官兵教养院，因战受伤者38605人。对于上述伤亡官兵，第二集团拟订了七项抚恤办法：阵亡官兵给予一次性抚恤金；残废人员除设院收养，每月给洋20元，并按原级支薪，同时给予一次性抚恤金；受伤人员按月以受伤次数给予津贴；阵亡将士的遗族在第二集团军中服务者，按月给予恤赏津贴；于各省会建立烈士祠、纪念馆，将阵亡将士衔名录于金册，书成牌位，送放各该原籍乡贤祠，并在开封、郑州、新乡、西安、兰州等处购置烈士墓地，建碑营墓，设烈士子女学校，以抚遗孤，发给残废及受伤人员纪念章及执照；设抚恤专署办理招待阵亡将士遗族，并发给抚恤金；在开封、郑州、新乡、西安、兰州等处设残废官兵教养院办设各种游艺，以备娱乐，并委聘教练官、技师，授以知识技能（注：《革命文献》第24辑，〔台湾〕中央文物供应社1978年影印本，第145页。）。上述七项所需支出的费用没有详细的统计，其数肯定不小，若加上四个集团军伤残亡官兵所需支付的抚恤费和安置费，其费用将更加庞大。
五是被裁官兵的安置费。裁兵容易安置难，南京政府对此有比较清醒的认识。蒋介石认为在裁兵编中，“以裁兵安置为最要而最难”（注：秦孝仪编：《中华民国重要史料初编—对日作战时期》第一编（绪编），中国国民党中央委员会党史委员会1981年版，第164页。）。何应钦也认为：“裁兵中比较困难的，是官长的安置问题。”（注：《革命文献》第24辑，〔台湾〕中央文物供应社1978年影印本，第104页。）只裁编不安置，会引起社会的动荡，“若空言裁汰，不为妥筹善后，饥寒交迫，挺而走险，或为土匪，或为反动派所利用，社会扰乱，将无已时。建设事业，仍难收效。”（注：秦孝仪编：《中华民国重要史料初编—对日作战时期》第一编（绪编），中国国民党中央委员会党史委员会1981年版，第168页。）为避免这种情况的出现，南京政府和国民党军政要人都提出了一些安置建议，探索安置被裁官兵的途径。蒋介石在1928年6月24日向南京国民政府的呈文和7月13日发表的军事善后书中提出了“切实厉行先总理之兵工政策”的四项建议：“一方面设备生产机关，将被裁士兵分途收纳，以从事于筑路、治河、开矿、造林、垦荒等事业。此外并应统计各省警备队及警察护路队等之总数，挑选士兵中之精壮者，分别训练，对于被裁官长，分别设立各种研究班，授以各种高深学问，储为国用。至于此项裁兵所需经费，拟请由财政部发行军需善后公债若干万元，限以若干时期内募集之。”（注：秦孝仪编：《中华民国重要史料初编—对日作战时期》第一编（绪编），中国国民党中央委员会党史委员会1981年版，第165页。）蒋介石设想，对被裁官兵可分区分期裁汰安置。“如第一期以四个月为限，江浙皖三省政府负责筹设安置冗兵各1.5万人，每期可裁汰4.5万人，一年之间可裁13.5万人，中央则设各种学校如警察、宪兵、路工、交通、电气、测量、睿河、航空各种人材养成所。每种多则3000，少则300人，约计可安置官兵5000人之数。其费用则由政府预筹，可发行公债3000万至5000万元。”（注：秦孝仪编：《中华民国重要史料初编—对日作战时期》第一编（绪编），中国国民党中央委员会党史委员会1981年版，第164页。）在1928年6月和8月先后召开的全国经济会议和全国财政会议上，都提出了筑路、垦荒、浚河等一系列安置被裁官兵的建议。据此，国民党二届五中全会决定：“化兵为工，为总理多年之主张。移兵垦拓，亦为中国向来之良政……此后裁兵计划，必须与此原则相结合，亦必须于国家及人民之能力相应。务须本此主旨，切实施行。”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第609页。）国民党第三次全国代表大会也明确规定：“被裁遣之官兵，应依总理之兵工政策，由国民政府制定工兵及屯垦计划，分别实施。”（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第653页。）
根据国民政府的决定，国军编遣委员会先后召开了一系列会议，制定了一系列安置被裁官兵的计划大纲，如《国军编遣委员会进行程序大纲》、《国军编遣委员会安置编余官兵实施办法》等，规定：凡编余遣散之士兵，除志愿退伍及应就近资遣者外，其余由编遣委员会遣置部妥筹分遣安置办法，改充保安队和警察以从事各种建设事业；编余军官老病不堪再任军职者，或自愿退伍改业者，依其绩劳优给岁俸或月俸，准其改业；中级以上军官，如再求深造，愿出洋留学考察，或愿在国内研究学术者，送军事学校或其他学校补习，并给薪俸；其余下级军官年富力强者，分别送入军事学校，或就现在国有或民间之工厂、学校附设铁路、汽车、土木、屯垦、水利、商业、矿业、电气、通信各科之讲习所，使分期学习，以一年至三年为期（注：中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第五辑第一编（一），〔南京〕江苏古籍出版社1994年版，第639页。）。
如果单从表面上看，南京政府的安置办法不无可行之处。但在实际操作上却发生了极大的困难。首先是大部分被裁官兵不愿意回家。中国的军人主要来自农村，他们中很多人当兵是迫于无奈，有的失去了土地而穷困潦倒，生活无着；有的与当地士绅或民众发生冲过冲突，在当地难以立足；有的是父母双亡，失去了生活依靠；有的本就是流浪汉。这些人当然不愿意回原籍，再加上各路军阀本不欲遣散自己的军队，这样实际上被遣散的官兵就很少。既然官兵大部分不愿意回原籍，就必须进行安置，随之而来的困难便是安置经费从何而来。南京政府筹划的安置办法有筑路、垦荒、浚河、办工厂等等。但是，从事这些事业，需要一笔庞大的资金。以导淮计划为例，根据预算，导淮工程总长4332878公尺，总土石方2097278054立方公尺，可容纳被裁士兵10余万人，需要工程费213094299元（注：沈云龙：《全国财政会议汇编》（一），〔台湾〕文海出版社，第97页。），若将垦荒、筑路、办工厂的费用考虑在内，所需经费更大。
粗略估计上述各项费用支出，当在数亿元以上。遣散费如此之巨，而南京政府的财政收入又是一个什么样子呢？
据国民政府1928年预算，全年收入约45000万元，仅军费支出即需54000万元，实发36000万元，行政费支出9500万元，偿还公债1500万元，仅此三项支出即达47000万元，亏空已达2000万元，其它建设经费根本就无从筹措。而且45000万元的收入还只是预算数，能不能收得到还是个未知数。当时“全国财政既未能统一，二十二行省及各种特别区中，仅苏、浙、皖、赣有较完全或确当之数目报告到部，可以稽考；其余省区有仅报告一部分者，有完全未报者，且有数种税款，因军费关系挪用借拨已空无所有者，情形各不相同，虽欲为之统一，苦难着手。”（注：《革命文献》第24辑，〔台湾〕中央文物供应社1978年影印本，第31页。）各省、各地方军阀各自为政，不听命于国民党中央，截留上交政府税款的现象十分严重。正如宋子文在全国财政会议上所说的：“全国税收之情形，其紊乱散漫，较之革命战争时期未必有若何之进步，各行省、特别区如两湖、两粤、陕、甘、豫、晋、察、绥等之国税，完全为驻军或地方行政机关自动支配，东三省及川、滇、黔更不待言矣。至于苏、鲁、闽三省税收虽悉充军政之用，而征收人员尚系由中央委派，其他各省并征收人员亦为地方或军队委派，其间或有报告，而大多数并报告而无之。”即使苏、浙、皖、赣四省也已是山穷水尽，赣省收入己悉充就地驻军的军费，皖省收入本来就不多，加上驻军复杂，交通不便，固有收入有绌无盈。苏浙两省里是富庶地区，但由于连年战争，又是首都所在地，机关林立，军政费用更是奇重。为筹措经费，一方面不得不将海关税、二五附加、卷烟、印花等税，相继拨充作发行库券、公债基金。在这种情况下，不得不挖肉补疮，将一部分税收“或拨充续发债票之需，或指作银行抵品，以救燃眉之急。”另一方面增加税收，但由于“我国连年战争，民不聊生，军事之后，继以灾歉，民生困苦，于此己极。”财政部长宋子文担心，“若于此时骤议加税，恐难收效。”（注：《革命文献》第24辑，〔台湾〕中央文物供应社1978年影印本，第32-33页。）“这种财政收支状况，连正常的运转都维持不了，那还有钱去从事裁兵编遣呢？财政部只好发行编遣库券7000万元，由于编遣期费用“急于星火，若从容筹募，至缓不济急”，财政部乃先将大部分库券向银行垫借，但垫款折扣太大，即使发行如此巨额的债券，也不敷裁兵编遣之需（注：《申报》1928年8月21日。）。
南京政府的这种财经状况，一方面使许多已被宣布退伍的士兵，由于经费无着，无法按时遣散回家。另一方面又无力安置被裁官兵，导致出现许多社会问题。我们只要看浙江省安置第26军的情形就可以明了。浙江省政府为安置26军及其他各军浙籍退伍士兵，由各机关推派代表，组成安置退伍兵委员会，并派林显扬为委员会主席，召开了第一次会议，指定余杭县牟山湖为暂住地，届时由省政府在该处妥为布置，以便招待，先维持其生活，其中有家可当者，则派妥员送至相当地点，先行回籍，并在牟山湖，每人摄照两张，一由该士兵保存，一则留省府备案，俟省方安置地方筹备完毕，除该士兵自己已有职业者，听其自由外，数月后无职业者，另立地点，再行集合，凭对照片，分部逐一安置。至于安置办法，决定：一、开垦、二、筑路、二、安插军警机关。实施结果是“惟开垦与筑路，非一时可办到，惟开垦经费太大，颇费斟酌。”（注：《申报》1928年8月31日。）浙江是蒋介石的家乡，也是较为富庶的地区，在安置被裁官兵时尚且如此困难，其它省便可想而知了。第二集团军因经费无着落，不得不“令各县农村凿井，大县二千，中县一千五，小县一千，即以遣散士兵充任工作，由各该田主酌给凿费”；或“合组小规模作坊，酌量情形，呈由官厅补助。”（注：《申报》1928年9月18日。）如此又加重了当地民众和地方政府的负担，导致民众的不满。被裁官兵难以得到妥善的安置，无奈南京国民政府只好采取简单的办法，不负责任地一律遣散回家，“给他们遣散费和旅费，按等分给，多者30元，少者21元，把他遣送到向谋生活的目的地去”。蒋介石为此辩解，认为“这就是最直截了当的安置法，也是万不得已的安置法。照现在国家的财政实况而论，若是想把大规模的安置事业办好，然后着手裁兵，真是河清难矣，必弄到安置事业和裁遣冗兵，两者都办不成；不如快刀斩乱麻，即行裁遣，再把平昔滥养冗兵之经费，移作种种建设事业之用，那时不但被遣之冗兵易得安置，就是冗兵外之失业壮丁也就可以谋生，这才是消弥匪患的通盘办法。如果我们还是守株待兔，徒中假借口实、延误大计者之诡谋，那就是慕虚名而蒙实祸了。”（注：《革命文献》第24辑，〔台湾〕中央文物供应社1978年影印本，第181页。）这又引起了被裁官兵的不满，各地不断出现被裁官兵聚众闹事的事件。裁兵当然就难以为继了。
显然，当时一些有识之士都看到了裁兵编遣的重要性和积极意义，但同时亦看到了国家的财政状况是“困难已极，裁遣费如此巨款，实不易筹措，故不能不另定消纳办法，务戎兵可裁而费有限也。”（注：沈云龙：《全国财政会议汇编》（一），〔台湾〕文海出版社，第116页。）
“编遣不难，编费实太可虑”（注：《申报》1929年8月27日。）。所以，经费的困难是导致南京国民政府裁兵编遣未能进行下去的最主要的原因。诚如孔祥熙所说：“大宗的开支是军费和债务。前者不能及时裁减，因为所谓共产主义在某些地区仍是相当严重的威胁；另一方面，我们还必须经常准备保卫我们国家的独立，即令某些地区的防军过于庞大，但是没有经费进行军事改编和改革当地的财政，也就不可能裁军。我们曾经在四川这样做了，结果很好，但是耗费了一亿元，而我们没有这宗财源来在其他地区这样去做。”（注：《中华民国货币史》第二部，上海人民出版社1992年版，第252页。）