中国产能过剩的根本成因与出路：非市场因素及其三步走战略，本文主要内容关键词为：成因论文,中国论文,出路论文,产能过剩论文,三步走论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
自“九五”计划以来，产能过剩一直是我国经济结构调整和产业升级中的突出问题。政府不断出台各种整顿治理措施，但产能过剩不仅没有得到根本解决，反而呈现出愈演愈烈之势，由初期的部分行业过剩演变为当前众多行业产能过剩，甚至是总体性的产能过剩。特别是2008年全球金融危机以后，我国强力刺激经济增长的财政政策、金融政策和产业政策的副作用逐渐显现，产能过剩已经成为一个系统性、长期性、深层次问题。为解决这一问题，2012年、2013年中央经济工作会议以及党的十八届三中全会均对产能过剩问题予以重点关注，提出了“加快调整产业结构，提高产业整体素质”、“大力调整产业结构”和“建立健全防范和化解产能过剩长效机制”的主要工作任务。从全局和长远来看，产能过剩问题如果不能得到有效解决，不仅会继续造成资源闲置与浪费，也有可能诱发系统性风险。这里试图从产业政策评价的角度追根溯源，搞清症结，对根治这一顽症提出一些改革思路，包括“路线图”和“时间表”等具体政策建议。
一、我国产能过剩的基本态势
对于我国当前产能过剩的基本态势，有的数据比较乐观，似乎问题并不严重；而有的数据比较悲观。至于产能过剩的原因，更是众说纷纭、莫衷一是。这种局面一方面会影响中央决策，另一方面也会向国内外市场提供杂乱的调整信号。这里提出如下三个基本判断。
(一)综合产能利用率低下，而且并非结构性问题
产能利用率是衡量产能过剩程度的指标，也是很多国家反映宏观经济景气状况的常用指标。也可以作为反映就业压力和通货膨胀压力的间接指标。产能利用率可分为综合利用率、行业利用率和企业利用率三大类。综合产能利用率体现的是国民经济各行业的综合平均产能利用水平。在现实经济中，既能观察到总体态势上的产能过剩，也能观察到某些行业产能短缺的情况。这种现象看起来是矛盾的，实则不然，前者指的是综合利用率，后者指的是行业利用率。换言之，我国存在综合利用率低下的问题。而非单纯的行业或企业层次的结构性产能过剩。
一些国际组织和很多国家的央行或统计部门会定期发布产能利用率数据，但我国缺乏官方定期正式发布的产能利用率数据，一些相关数据只是散见于政府部门的研究报告和证券、投资公司等的调研报告。虽然不同信息来源和测度方法得出的数据差异较大，但仍能据此形成对我国产能过剩态势的基本判断。例如：国务院2013年10月发布的《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》披露，2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别为72％、73.7％、71.9％、73.1％和75％，低于国际通常水平。国家统计局网站2013年11月发布的信息显示，全国工业产能利用率为78％，是2009年第四季度以来的最低点。在各相关行业协会调查的39个行业中，有21个产能利用率低于75％，其中光伏等行业甚至不足60％。工业和信息化部2013年12月发布的《中国工业通信业运行报告》显示，6万余户大中型企业产能利用率平均低于80％，产能过剩从钢铁、有色金属、建材、化工、造船等传统行业向风电、光伏、碳纤维等新兴行业扩展，部分行业产能利用率不到75％。财政部2013年7月发布的《产业经济运行分析及建议》显示，钢铁产能利用率为67％，水泥和平板玻璃产能利用率低于75％，船舶产能利用率仅为50％左右。
然而，国际货币基金组织2012年7月公布的《第四条款磋商工作人员报告》披露，中国综合产能利用率近年来急速下降，2011年仅为60％(见图1)。
图1 IMF对中国综合产能利用率的估算(1990～2011年)
综合上面的数据，就综合产能利用率指标而言，国家统计局和工业和信息化部的估计数据(分别为“78％”和“低于80％”)非常接近国际正常标准。反之，如果依据国际货币基金组织的估算数据，情况则大为不同。这里根据政府部门的立场惯例、行业调研和专家咨询，初步判断目前我国的综合产能利用率处于70％左右或70％至75％之间，明显存在产能过剩问题。还必须看到，尽管某些行业(如石油、芯片、高性能机床、精密仪器仪表、高档汽车及其配件、精细化工等)仍存在产能不足问题，但不可否认我国经济是整体产能过剩，并非是有多有少、多少相抵的结构性矛盾。
(二)产能过剩严重的都是竞争性行业，而且是长期现象
从行业分布角度看，还可发现一个重要的特征，即在我国综合产能利用率低下的整体格局下，那些产能利用率严重偏低(或产能过剩率严重偏高)的全属竞争性行业。无论是钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、造船、机床等传统行业，还是多晶硅、风电设备等新兴行业，其显著的共同特征是都属公认的竞争性较强的行业。自“九五”计划以来，这些行业的产能过剩问题成为我国经济结构调整和产业升级中的突出顽症和长期现象。竞争性行业出现较长时期的产能过剩，是不符合经济学常理的。
根据产业经济学常理，在正常的市场经济环境中，竞争性行业即使出现比较严重的产能过剩也只能是短期现象，因为企业的优胜劣汰、进入退出的主要竞争途径就是通过产能调整来实现的。反过来说，竞争性行业长时期出现产能过剩，就应从非市场因素方面找原因，如是不是既有的制度性或政策性因素阻碍了市场决定性作用的正常发挥。在转型经济环境下，这种非市场因素可能是地方政府的过多行政介入，也可能是出于社会稳定目的的过度保护，还可能是由于政策歧视而使高效率民营企业竞争力得不到充分发挥，等等。
(三)产业政策的效果与初衷背离，存在越审批产能越过剩的情况
从政府政策角度看，化解产能过剩一直是我国产业政策的重要目标。原国家经贸委在1999年1月、1999年12月、2002年6月先后发布了三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品目录》。随着原国家经贸委被撤销，此类目录不再发布，但其他相关导向性的产业政策，几乎每年都会通过国家发展和改革委员会、工业和信息化部等政府部门明文发布。但是，这些产业政策并未取得明显成效，相关行业产能过剩现象不仅没有得到有效抑制，反而呈现出整体扩张趋势。自2003年以来，进入产能严重过剩名单的行业，已从最初的钢铁、水泥、电解铝三个，大幅跃升至目前的21个行业。
2013年5月13日，国务院机构职能转变动员电视电话会议指出，由于多种原因，像钢铁、水泥等行业上项目都是需要审批的，但多年来恰恰没有管住管好，以致造成产能严重过剩。相比之下，家电、服装等行业早已走上市场化轨道，不用政府审批，靠市场优胜劣汰，并没有严重的产能过剩问题。这说明，该审批的审批不严格、执行不到位的，费力办了事而又事与愿违。[1]这一讲话提出了审批制与产能过剩之间的悖论，即审批制的初衷是防止项目盲目上马，遏制产能过剩，反而造成了更为严重的产能过剩。基于此，提出所要解答的核心问题：即竞争性行业本来不会出现持续的产能过剩，但由于非市场因素(以审批制为特征的产业政策)，也出现了整体性、长期性的产能过剩。显然，这是一个事关重大、必须搞清的理论和政策问题。
二、产能过剩的本质与分类
学术界和政策层面从不同角度对产能过剩问题予以了解读，但无论在理论研究还是在政策制定和执行过程中，依然存在对产能过剩相关基本概念的误解、因果关系的误判和政策建议的偏颇，从而难免或者束手无策，或者开错药方。因此，这里先对相关基本概念进行辨析。
(一)产能过剩相关概念的误区与辨析
1.产品过剩与产能过剩
产品过剩与产能过剩是一对容易混淆的概念。通常来说，产品过剩易于观察，如市场较长时间的存货大量增加和积压等；而产能过剩则不易被观察，因有些情况下设备闲置是否合理不易判断，企业出于商业秘密的考虑也不愿如实奉告。一般而言，产能过剩容易导致产品过剩，但产品过剩不一定是由产能过剩造成的；反过来说，有时表面上产品过剩并不严重，实际上可能存在着严重的产能过剩。二者之间有四种组合关系或情形(见表1)。其中，第I种和第IV种情形“表里如一”，不易误判。在第II种情形下，产品虽然出现过剩迹象或明显的积压现象，却是因产能过度利用而造成，并不是真正的产能过剩，这时容易出现态势误判。在第III种情形下，产品无积压或产品过剩迹象并不突出，但同时产能存在过度闲置，开工率不足，甚至有严重产能过剩问题，这时更容易出现态势误判，低估产能过剩的严重程度。这里认为，我国当前的态势误判属于第III种情形。
2.短期现象与长期现象
关于产能问题，微观经济学中有两个密切相关的概念，即“停产点”和“短长期”。“停产点”是指企业平均可变成本曲线的最低点，低于此点企业会选择停产，而高于此点时即使仍然低于平均总成本曲线最低点企业也会选择进行生产，因为这样虽然不能获得正常利润，但可抵补部分固定成本的损失。当然，这也是个短期概念。经济学意义上的短期与长期的划分是相对的，不是统计或会计工作中约定俗成的年度或季度概念。至少有一种生产要素(与产能相关)不能调整的期间便是短期，而在长期中，所有生产要素都能进行调整(于立、吴绪亮，2007)。因而，在市场正常运行情况下，企业在短期内可能由于某要素不能及时调整而造成产能过剩；但就长期而言，企业会对各生产要素进行调整，也就不存在产能过剩问题。
这里认为，引起我国产能过剩的根本成因是非市场因素，或者说是市场在调节产能过程中没有起到决定性作用。从时间长短角度看，有下列几点理由可以支持这个观点：
第一，我国的产能过剩是长期现象，超过任何意义的生产要素调整所需的必要时间，无论是从技术经济视角还是供求变动视角来看均是。一般行业中，从决策到实际退出需要至多2～3年的调整时间，超过这个时间甚至出现长达10多年“久治不愈”的产能过剩就不正常了，多由非市场因素所造成。
第二，夕阳行业淘汰过剩产能需要较长时间尚可理解，但我国产能过剩是跨行业的综合现象，而综合性的产能过剩一般都会随着经济周期从衰退转为复苏而消失，不会是长期现象。假如由于发生大规模或根本性的技术进步和创新，导致较多行业的大范围产能过剩，那可能是比较长期的现象，但我国当前的产能过剩不属此列。
第三，我国严重的产能过剩发生在竞争性行业，而竞争性行业产能过剩只能是短期问题，不应是长期现象。这是因为，竞争性行业中的企业进入和退出障碍都比较小，企业根据市场供求通过灵活调整存量意义上的现有设备开工率(工时或班次)，或稍费时日地增加或减少增量意义上的设备产能，都会使行业的产能利用自动调整到适当水平。一般的规律是，出现严重产能过剩的行业利润率水平(有时需要区分超额利润和正常利润两种情况)会趋于下降，甚至达到普遍亏损的程度，从而效率低下企业的产能或是退出行业或者被效率较高的企业收购重组。当闲置产能被淘汰得足够多，或者产品需求出现一定回升的时候，供给与需求在新的水平上达到均衡。因此竞争性行业的产能过剩，在市场机制决定作用下只能是暂时的，而不会是长期现象。
3.政策失误与政策失灵
虽然针对具体问题时不易进行严格的区分，但政策失误与政策失灵在概念和性质上是根本不同的。政策失误是由于决策者知识和能力不足造成的，更多是“非理性”行为，如信息不足、认知偏差、预测不准、误听误判等，可以通过提高决策水平来缓解或解决。而政策失灵是与市场失灵相对的概念，更多的是“理性”行为，不是由于决策者知识和能力不足，而是由于机制设计存在缺陷或体制固有的弊病所决定的，如规制俘获、设租寻租等。政策失误能够避免，而政策失灵则不可避免。学术界和政策层面以往对“市场失灵”比较重视，甚至强调过多，而对“政策失灵”则讨论较少，有所忽略。
产业政策效果不佳，固然有决策层因对实际情况了解不够、误听误判而出现的政策失误，但更多的需要从政策失灵上查找病根。如在产业政策制定中的慎重决策与时效性悖论、官员任期制与行为短期化矛盾等，这些都是产业政策的天生不足。虽然产业政策低效往往是政策失误与政策失灵共同作用的结果，但当前最需要的是从政策失灵的角度思考产能过剩问题。
(二)产能利用率的区间分类与产能过剩的判断
国际上多是从产能利用率的角度观察产能闲置率状况，从而间接判断产能过剩情况。因此，这里先对产能利用情况进行基本分类，以便提供分析和解决政策问题的参照系。显然存在如下关系：产能利用率＝1－产能闲置率。在此基础上，低于某种标准(比如20％)的产能闲置不属于产能过剩，超过一定标准(比如25％)的产能闲置才是产能过剩。一般而言，不同行业的产能利用率可以相差较大而且经常变动，但整体的综合产能利用率应该相对高而稳定。观察大多数国家的情况，判断综合产能是否过剩的经验数据如表2所示。
表2给出的只是一般性参考标准，不同国家在经济发展的不同阶段或时期，判断标准可有所不同。当然，以上划分并非绝对，在各区间内亦可再细分出过渡区间。有的国家将产能利用率达到85％视为产能充分利用，超过90％则认为产能不足或会引起通货膨胀，明显低于80％则认为存在产能过剩。在我国，某些行业产能利用率可能低于75％，这种情况不一定需要过分担忧，但如果综合产能利用率低于75％，则表明存在严重产能过剩，应予以高度关注。
第I区间：产能利用率在80％以上，或产能闲置率在20％以下，通常属于产能正常闲置，不存在产能过剩。一般而言，处于此区间行业的企业会预留部分生产要素用于生产应急或应对市场需求波动，使生产具有一定灵活性，从而既能在市场需求增加时扩大生产，又可在市场需求减少时避免遭受严重损失。正常的产能闲置有助于应对生产和需求波动，是一种理性的生产决策行为，有学者将其称为生产要素“窖藏理论”[2]。此外，这种产能闲置也可能是在位企业有意形成的企业策略，目的在于构成阻止潜在企业的进入障碍，此时产能闲置可以起到威慑信号的作用。[3]在正常情况下，产能利用率过低意味着生产要素的闲置，但产能利用率也不是越高越好，特别是综合产能利用率过高，比如超过90％，则很有可能意味着宏观经济过热和存在通货膨胀压力。
第II区间：产能利用率在75％至80％之间，或产能闲置率在20％至25％之间，属于产能非正常闲置或轻度产能过剩。一般而言，此区间内产能过剩问题尚不是特别严重，特别是如果属于短期现象，则更不必过分担忧。但就我国而言，如果真的像某些机构的乐观估计，综合产能利用率能达到78％左右，则不必过分担忧。
第III区间：产能利用率在75％以下，或产能闲置率在25％以上，属于产能严重过剩。综合各种信息来源和实地调研，这里形成的基本判断是，我国经济当前处于产能严重过剩的第Ⅲ区间。如果某些行业出现产能利用率低于75％的短期情况，不必过于担心；但如果是综合利用率低于75％且成为一种长期现象，则应予特别关注。
表2是为进一步分析和研究问题所划分的一般性参考标准，这也与国际上的通常划分标准基本吻合。国际上通常有这样几个临界水平，即在正常经济运行条件下，综合产能利用率在80％左右为正常情况，而且经常伴随着2％左右的经济增长率；90％以上说明通货膨胀压力较大，宏观经济过热，难以长期维持；低于75％表明产能过剩，设备闲置过多，有经济衰退迹象。我国的情况比较特殊，虽然综合产能利用率低于75％，但经济增长率仍维持在8％左右，出现了“利用率低而增长率高”的现象，与多数发达国家“利用率高而增长率低”形成鲜明对比。对此现象，有必要深入剖析。
三、产能利用率与经济增长率的一般规律及“二率剪刀差”
这里先分析产能利用率与经济增长率之间的一般性规律，再以此为参照分析我国的特殊情况。考察重点有三：一是横向比较发展中国家与发达国家间的二率组合有何差异，二是纵向考察同一国家的二率关系如何演变，三是重点分析我国的二率关系有何特点。
(一)产能利用率与经济增长率的横向比较
根据表2的产能利用率区间划分，再加入代表性国家的产能利用率与经济增长率的数据，便可构成表3。其中，经济增长率数据易于获取，全球有三十多个国家定期测算并公布产能利用率数据①。课题组曾尝试选择多个代表性年份进行比较，后来发现仅用2012年数据就可以大体说明问题。
从表3可看出，处于第Ⅰ区间的加拿大、德国和瑞典等国家，产能利用率在81％至88％之间，经济增长率则在0.7％至1.7％之间；处于第Ⅱ区间的美国、比利时和阿根廷等国家，产能利用率在75％至80％之间，经济增长率则在1.8％至2.8％之间；处于第Ⅲ区间的中国、泰国和印度尼西亚等国家，产能利用率在60％至73％之间，经济增长率却在6.2％至7.7％之间。发现大致有这样的规律：第Ⅰ区间国家的产能利用率在80％以上，但经济增长率只有1％左右；第Ⅱ区间国家的产能利用率在75％至80％之间，经济增长率则在2％左右；第Ⅲ区间国家的产能利用率在75％以下，而经济增长率却在6％以上。总之，产能利用率与经济增长率之间呈现负相关的基本态势。为进一步验证这种基本关系是否具有普遍性，课题组又考察了上述国家的多年平均产能利用率和平均经济增长率，发现依然大体存在这种负相关态势。
是否可以这样对这种产能利用率与经济增长率之间的“横向负相关”态势进行解释？即在不同经济发展阶段，经济结构和宏观管理水平等多种因素共同作用，决定了较高的经济增长速度不得不以较低的产能利用率为代价。如果高经济增长率与高产能利用率不能并存，那么把经济增长率适度降低是否就可能带来产能利用率提高，化解产能过剩问题？一般而言，发展中国家为实现经济赶超，采取粗放式投资驱动的发展模式，并伴以强烈的产业政策干预，往往造成过多的设备闲置，产能利用率大起大落；发达国家由于市场经济发展程度较高，产业结构健全，经济增速虽然较低，但产能利用率基本处于合理区间。而且进一步分析还会发现，新兴高速增长的经济体大多具备两个基本特征：一是以GDP指标为标志的经济高速增长大多表现“空而不实”；二是经济高速增长的同时伴随着较严重的资源浪费和要素闲置。对于任何国家，这种正面有“虚”、背面却“实”的组合搭配显然是不可取的。
这里需要考虑两个重要问题：一是即使产能利用率与经济增长率之间存在一定的“负相关”态势，也有一定的合理性，但我国的二率关系偏离常态，这在多大程度上是不合理并可以克服的？二是通过横向比较得出的“规律性结论”，在多大程度上可以通过纵向分析得到解释和修正？
(二)产能利用率与经济增长率的纵向趋势
从表3中第Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ区间中各选一个典型国家。即加拿大、美国、中国，外加欧盟，分别进行产能利用率和经济增长率关系的历史考察，发现另外一些非常重要的规律。
图2中，除我国二率关系情况有些反常外，加拿大、美国和欧盟基本呈现出“二率协调”的基本规律。这种协调性有三个特征：一是同起同落、方向一致；二是基本同步、幅度相称；三是趋势比较稳定，甚至在2008年金融危机时期，二率关系仍保持一致。或者说，在成熟的经济体或发达的市场经济中，产能利用率和经济增长率通常表现出“纵向正相关”趋势，呈现出“二率协调”的基本态势。从较长时期平均趋势可看出，发达国家二率协调的基本特征是：经济增长低而平稳，产能利用率有效适当。
图2 典型国家产能利用率与经济增长率的纵向观察
数据来源：加拿大央行、欧洲央行、美联储、世界银行、日信证券。
从图2可以明显看出，我国的产能利用率和经济增长率除符合上述第一特征(同起同落、方向一致)外，另外两个特征不相符合。这种“二率不协调”，以2003年为交点，表现出较明显的“二率剪刀差”现象，而且至今没有恢复正常的迹象。在2003年之前，二率有逐步趋于协调的趋势，这个时期的发展态势既符合横向比较得出的“二率负相关”规律，也符合纵向比较得出的“二率协调”正相关规律。但在2003年之后，特别是2008年以来，产能利用率持续大幅度下降，经济增长也有减缓的趋势。经济增长趋缓并非不合理，但产能利用率偏低，应该说在很大程度上是不合理的。有人认为，我国以如此低的产能利用率(低于15％)就能获得近两年7.7％的经济增长，假如产能利用率达到80％左右的正常水平，经济增长率岂不可以达到10％以上？这种想法太过乐观。
(三)我国的“二率剪刀差”现象与成因
为进一步进行分析，将2001～2012年我国“二率剪刀差”的数据局部放大，构成图3。从图3可以看出，“二率剪刀差”经过2003年的交点后，实际上分成两个阶段。第一阶段是从2003年到2007年，我国的产能利用率先是从75％以上的较为正常区间下降到产能过剩区间，后又恢复到正常区间，而与此同时的经济增长率一直趋于上升。但在2008年进入第二阶段之后，产能过剩日益严重，经济增长率在2010年稍有上升，而后则趋于减缓。从大的趋势看，“剪刀差”收敛或二率趋于协调可通过两个途径实现：一是经济增长继续保持现有速度，同时单方面大幅度提高产能利用率；二是经济增长速度有所下降，同时适度提高产能利用率。这两个途径都是可取的，但综合考虑结构调整、国内外需求和增长潜力等多种因素，似乎第二个思路更符合我国经济现实。
图3 我国的“二率剪刀差”现象与趋势
数据来源：日信证券。
为顺利实现二率协调的目标，有必要探讨近年来我国“二率剪刀差”现象形成与不断扩大的原因，才能有效解决这一问题。其实，通过观察我国经济近10多年来的发展状况不难找到答案。
总体来说，“产业政策更为大行其道，市场化进程相对缓慢”的判断与图3中的剪刀差高度一致。2001年我国加入世界贸易组织以后，投资增长强劲，国内房地产市场如火如荼，但消费、投资和净出口对GDP的贡献比例不平衡，投资一直是我国经济发展的重要支撑因素。在2003年消费和净出口都达到最低点的时候，恰是投资的小高峰，也是产能利用率与经济增长率的交点。此后一直到2007年，二率趋势基本符合纵向正相关关系，但产能利用率75％左右的水平与经济增长持续保持10％左右的增速也有不小的反差。
特别是2008年全球经济危机爆发后，政府为保持经济增长，迅速出台了纺织业、钢铁业、汽车业、船舶业、装备制造业、电子信息产业、轻工业、石化业、物流业、有色金属业等十大行业振兴规划。我国经济增长中的投资贡献达到顶峰，净出口贡献出现负值，消费贡献没有多大变化。为应对危机，政府还出台了经济刺激计划。从表面投资方向上看，投资似乎没有直接进入产能过剩行业，经济刺激计划背后的引致投资不可忽视，比如基础设施建设与产能过剩行业就存在密不可分的联系，其后的间接影响则更为深远。可以说，2008年以后我国整体产能过剩，特别是钢材、水泥等行业的产能过剩在较大程度上受到了投资需求信号的影响。
多年来，各级政府为凸显政绩，热衷于GDP高速增长，一直采取扩大投资和出口的方式拉动。地方政府一般会设定比中央更高的经济增长率目标，通过各种优惠政策上项目，产能过剩问题由此进一步加剧。在经济增长率高、外部需求量大的情况下，产能过剩矛盾不是很突出，但长期积累的矛盾随着外部需求的减少和经济增长率的下滑，会加剧产能过剩矛盾。与此同时，国有企业的存在也可能会进一步加剧产能过剩。例如在市场行情好时，国有企业增加投资，扩大产能，吸纳人员，但在市场行情不好时，国有企业一般不会因亏损而缩减产能，结果导致全社会的产能过剩问题更加突出。
值得欣慰的是，2014年中央经济工作会议提出大力调整产业结构的主要工作任务，提出要着力抓好化解产能过剩和实施创新驱动发展；要求地方政府坚定不移化解产能过剩，不折不扣执行好中央化解产能过剩的决策部署；把使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来，坚持通过市场竞争实现优胜劣汰。这些政策让人们看到了解决问题的曙光，但仍然需要具体措施和实践层面的配合。问题的关键在于，如果承认近年来的产能过剩主要是由非市场因素造成的，那么就不仅要有正确的政策方向，还要有让市场真正起到决定性作用的改革措施和相应的政策思路。那么，对产业政策的根本性反思不可回避。
四、产业政策的反思与归宿
至此，可对我国产能过剩的非市场因素作一概括。第一，产能过剩是整体的综合性过剩，不是局部的行业性过剩；第二，产能过剩的都是竞争性行业，不属“市场失灵”；第三，产能过剩呈现出长期性趋势，不是短期性现象；第四，引起产能过剩更多的是政策失灵因素，尽管也有政策失误的原因；第五，产能过剩与经济增长之间关系呈现出“剪刀差”趋势，这不能用“市场失灵”来解释；第六，产能过剩多是前期“投资驱动型”经济增长的后果。总之，我国产能过剩的根本成因是非市场因素。
(一)产业政策与竞争政策的此消彼长规律
第一，我国经济30多年的快速发展有产业政策的因素，但基本和主要的原因应归于竞争政策。众所周知，市场经济的运行基础是产权界定(相关的法律是《物权法》)，维护其正常运行的是《反垄断法》，而《反垄断法》是竞争政策的核心。《物权法》和《反垄断法》虽然分别于2007年、2008年才正式实施，但一方面是由于《反不正当竞争法》、《价格法》、《合同法》和《民法通则》等相关法律法规在一定程度上较好地发挥了替代作用，形成了较为有效的竞争政策；另一方面是以承包制、股份制为特征的“小产权”，以地区间竞争为特征的“小财政”和以双轨制为特征的“小市场”这样的“三小法宝”共同推动了经济改革与发展。[4]否则，如果单有产业政策就会与计划经济无异，而且经济运行中存在的主要问题也都是竞争政策作用发挥不够的结果。
第二，产业政策的某些支持者认为，以日本、韩国为代表的国家在政府主导下实现了较长时间的持续增长，因此如果产业政策能够得以正确实施，将有益于经济发展。这种观点有失客观，存在谬误。以日本为例，虽然产业政策在特定历史时期，对培育优势主导产业、调整产业结构、提升产品国际竞争力、实现国民经济赶超战略等发挥了积极作用。但是，随着经济发展，产业政策的弊端也逐渐暴露。国际上和日本越来越多的经济学家对于日本产业政策的态度经历了由“肯定”到“质疑”，最终到“否定”的转变。
第三，国内外的实践经验充分证明，在经济体制的转型过程中，普遍经历了从产业政策为主、竞争政策为辅，到竞争政策为主、产业政策为辅的转变，二者之间呈现“此消彼长”的规律和趋势。从各国经验来看，在经济发展初期，为加快经济增长，政府通过实施产业政策进行干预，可以收到某种“急功近利”的效果。但当经济发展到一定阶段，产业政策的弊端不断呈现，政府应逐步降低对产业发展的干预程度，转而为产业发展创造更好的环境与条件，更多地发挥市场机制的作用。我国的经济转型不可能违背这个基本规律。在市场经济体制不断完善的情况下，产业政策的积极作用已经明显减弱，消极作用日益增多，因此应更多地发挥竞争政策的作用。实践已经证明，试图依靠制定详细的产业政策化解产能过剩的做法，只能适得其反、劳而无功。
(二)我国经济发展三阶段“路线图”与产业政策归宿
既然产业政策与竞争政策存在此消彼长的一般性规律，而且我国建设市场经济体制已经多年，但为何在产能利用方面还存在较多的非市场因素呢？这可以从历史与发展的角度。根据我国经济发展三阶段“路线图”来说明(见图4)。
●目标驱动 依靠行政命令排斥市场作用 商品普遍短缺常有投资过热 ●投资驱动 产业政策主导行政干预较多 产能多有过剩多有资源错配 ●需求驱动 竞争政策主导市场决定为主 企业有进有退结构整体均衡
图4 经济发展三阶段及其特征
第一阶段是计划经济阶段(从新中国成立到1978年)，经济增长和产业发展主要依靠政治动员和目标驱动。这一阶段的基本特征是依靠行政命令，排斥市场作用，虽然常有投资过热现象，但经济效率低下，商品和服务普遍短缺，也不存在产能过剩。匈牙利经济学家科尔奈的短缺经济学理论对此给予了较好的解释。[5]
第二阶段是转型经济阶段(从1979年到今后一段时期)，开始从计划经济向市场经济转型，但经济增长主要依靠政府投资驱动。这一阶段的基本特征是产业政策主导、行政干预较多，市场化作用发挥效果虽然显著，但在关键领域受到限制。这一阶段转型经济特征明显，商品短缺现象不再存在，反倒由于过度依赖投资驱动，从而经常出现产能过剩以及由此引发的资源错配。经济发展中出现的主要问题基本上都由于市场化改革不到位而造成。
第三阶段是市场经济阶段(某段时间之后)，在关键领域实施市场化改革之后，逐渐让市场能够正常发挥决定性作用，经济发展主要不是靠政府投资，而是依靠民间和国际需求驱动。这其中还需要若干年的过渡时间，按照党的十八届三中全会的设想，也许要到2020年。那时的基本特征是竞争政策主导、产业政策为辅，企业在行业间自主进退，经济结构整体均衡协调。虽然还会有新的问题产生，但长时期的严重产能过剩问题将不复存在。
五、解决产能过剩的对策建议
通过分析论证可知，我国当前产能过剩主要是由产业政策等非市场因素造成，而产业政策低效是政策失误和政策失灵共同作用的结果，尤其是政策失灵。因此，根治产能过剩需要更多发挥竞争政策的作用。从战略角度来看，处理好产能利用率与GDP增速之间的关系，转变过去那种粗放型发展方式，制定科学的中、远期发展方略，再辅以正确的改革措施是解决产能过剩问题的根本出路。从政策设计角度来看，产业政策应逐渐让位于竞争政策，同时应针对不同行业分别采取“简政放权、放松规制、改进规制”的“十二字方针”策略。
(一)“二率协调”三步走战略
现阶段，我国正处于从转型经济向市场经济过渡的关键阶段。在此阶段，转变发展思路，摒弃不合理政策干预尤为重要。从发展方向上讲，逐渐缩小“二率剪刀差”不合理现象，可实行“二率协调”的三步走战略，大致的“时间表”如表4所示。
第一步，从2014到2015年，利用一两年的时间，转变不可持续的粗放型发展方式，即改变第I组合：70％产能利用率/8％经济增长率。2013年12月召开的中央经济会议提出，“抓住机遇保持国内生产总值合理增长、推进经济结构调整，努力实现经济发展质量和效益得到提高又不会带来后遗症的速度”，这明确反映出中央考核重点的变化，为地方政府考核标准的改变创造了条件，作出了示范。此举正符合第一步战略的改革思路，需要继续切实推进。
第二步，从2016年到2020年，采取有效提高综合产能利用率、配合适度降低经济增长率的发展方式，实现第II组合：75％产能利用率/7％经济增长率。产能利用率的指标升到75％左右，逐步升至表2中的第II区间，由严重过剩到轻度过剩，经济增长率保持在7％左右即可，大力缩小“二率剪刀差”。这一阶段的主要任务是在转变粗放式经济发展方式的基础上，适度调低经济增长率，为产业结构调整和转型升级提供时间和空间。采取符合科学规律的措施，充分发挥市场机制的作用，有效解决困扰经济发展的产能过剩问题。
第三步，从2021年到2030年左右，实现合理的综合产能利用率，配合稳定的可持续经济增长率的发展方式，即达到第III组合：80％产能利用率/5％经济增长率。产能利用率达到80％左右，实现从轻度过剩到正常闲置的第I区间，经济增长率争取保持在5％左右。彻底改变过去那种高能耗、高污染、低效率(“两高一低”)的粗放式发展方式，整体上消除“二率剪刀差”趋势，进入“二率协调”的可持续发展阶段(见图5)。在此期间及以后，如能在提高综合产能利用率到80％以上的同时，还能实现5％以上，甚至7％的经济增长速度，那将加快我国经济发展。从资源条件、国际环境、改革红利、社会稳定等各种有利和不利因素综合分析，能实现第III组合，已是不错的结果。
图5 “二率协调”三步走战略
(二)政策调整与改革的“十二字方针”
为实现“二率协调”三步走的中长期发展方向与战略目标，需要有效化解产能过剩并处理好相关行业的改革与发展问题，因为国民经济是有机整体，不能只就产能过剩行业“头痛医头、脚痛医脚”。近期的改革思路是大力发挥市场的决定性作用，同时在政策上实施分类指导策略。具体来说，产业政策应逐渐让位于竞争政策，进行市场化改革，让市场更充分发挥决定性作用，以从当前的转型经济顺利过渡、发展到真正的市场经济。在具体操作中，可针对不同行业分别采取“简政放权、放松规制、改进规制”的“十二字方针”分类指导策略(见表5)。
第一，竞争性行业主要交给市场，采取切实措施简政放权，弱化并减少产业政策的运用，转而由竞争政策主导。通过竞争政策实现对企业的优胜劣汰是解决产能过剩问题的根本出路。通过简政放权，可有效避免因产业政策的盲目调节、扭曲调节、过度调节与滞后调节而陷入越调控越过剩的困局。在该思路指导下，进一步推进具体改革措施，尤其是对审批制的改革，避免重蹈覆辙，一般的投资项目逐步交由市场解决。同时从根本上杜绝地方政府为追逐政绩考核造成的产能过剩，并大力推进国有企业改革。
第二，对于本可竞争但目前仍然管制过多的行业(假垄断性行业)，应该引入竞争机制，逐步放松规制，减少政府干预，更好地发挥竞争政策的主导作用。典型的行业如航空、电力、石油、银行以及医疗、教育等。现代经济理论和各国实践均已表明，这些行业的“市场失灵”问题并不严重，科学的竞争政策对这些行业是高度有效的。
第三，在机场、铁路、电网等非竞争性行业(或自然垄断业务环节)，政府可发挥积极作用。但在实现并发挥这些行业的规模经济、范围经济和网络经济的同时，又要有效地限制垄断弊端。需要注意的是，政府的规制方法必须改进，应逐步向激励性规制转变，实现激励相容的目标。现有规制方法多以行政命令、行政控制为主，规制效果往往不佳。产业政策即使是必要的，也应顺应市场经济规律，而不应“强拧硬拨”。改进规制的目的仍是为了更好地发挥市场的决定性作用。
“十二字方针”的核心，是产业政策与竞争政策的此消彼长关系，需要优化组合。过去的经验表明，随着科学技术(如互联网)进步和经济发展，企业的商业模式和产业组织形式都会不断发生相应变化，政府政策必须适应。未来产业政策与竞争政策的此消彼长关系也会出现新的特征，政策改进是无止境的。
参加研究讨论和数据整理的成员还有冯博、刘玉斌、徐志伟、毕晓方、王明、李泽华、刘郸等。
注释：
①目前定期测算并发布产能利用率数据的国家有欧盟成员国中的14个，此外还有阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、印度尼西亚、日本、马来西亚、墨西哥、菲律宾、波兰、俄国、南非、韩国、瑞士、泰国、土耳其、美国等。我国至今没有正式公布产能利用率统计数据，因而零散的数据来源前后不一、差异较大，只能大致估计。