国债监督方面的法律问题及对策，本文主要内容关键词为：国债论文,法律问题论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着我国经济的不断发展，国债的作用越来越多的被人们所认识。国债不仅成为政府筹集资金的手段而且更是个人投资者进行投资的较为安全、可靠的一种投资方式。目前一个具有中国特色的国债市场已经初步建立起来，它的建立为社会主义市场经济的发展起到了重要的作用。市场经济就是法治经济，在国债市场发展中，同样也需要法律的规范和保障。尽管国家也在国债管理方面制定与实施了一系列措施并取得了一定成效，但是，以法制化为目标，形成完善的国债管理法律环境，促进国债监督机制的发展这一领域仍是国债市场改革中的不足之处。
一、我国现行国债监督的法律制度
国债监督是指对国债的发行、流通、支付过程的监督，包括对国债的发行方式、规模等以及国债在流通、转让和兑付中的一切活动的合法性、真实性、有效性所实施的检查和督促，它是国债管理方面的重要内容之一。我国国债从1981年发行至今，已有近二十年的历史。这期间国债从行政分配认购发行国债的办法逐步走向市场，出现了国债发行一级市场和国债流通的二级市场，建立了政府债券的托管、登记、清算系统等基础设施。伴随国债发展的历史进程，有关国债监督方面的法律制度也随之趋于完善。
首先，国债监督方面的政策、法规大量出自于财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会联合下发的文件中，涉及到国债发行、流通、兑换等方面。
（一）国债发行市场方面有关监督的政策、法规制度
解放后，我国最早的规范国债发行方面的条例是国务院于1981年1月16日发布的《中华人民共和国国库券条例》。该《条例》明确规定，伪造国库券或破坏国库券信誉者依法惩处并授权财政部处理。随着国债发行方式从行政摊派发展到承购包销，国债发行的一级市场的初步形成，国家从1981年起，每年都制定相应的国库券条例。根据《条例》，财政部与中国人民银行联合下发每年《国库券发行工作若干具体事项的通知》（以下简称《通知》）。《通知》中明确规定，由财政部门根据各管辖部门的介绍开出国库券领用通知单，领出的国库券要设立登记簿保管，账实要相符。国库券交款工作结束后，各地分行要将发行结束报告表上报总行，剩余的国库券要交回，由中国人民银行统一组织销毁。在购买国库券时，经办单位要严格审核后，方可办理收款手续等。这些规定明确了国债发行中的一些具体监督措施。不仅财政部行使着国债监督职责，中国人民银行也是国债发行时主要监督管理机关。例如，1994年中国人民银行下发的《关于1994年三年期国库券发行工作几项规定的通知》中规定，各级银行要切实加强国库券收款凭证的监管工作，各级人民银行要定期对承销银行发行和买卖国库券凭证业务进行检查，如发现超发，所收款项一律上缴中央总金库，不得挪作他用等。由于财政部是国家发行国债的代理人，因此，它在监督国债发行活动中起着主要作用，针对国家发行的不同种类的国债，行使着监督管理职责。如1995年1月，在发行第二期凭证式国库券时，财政部以财国债字[1995]52号文通知形式，规定各地财政部门和人民银行对承销单位的发行业务进行检查，严禁超发。发行结束后，财政部和人民银行按合同签订的数额核对各承销单位上划的款项，核对无误后，由财政部颁发确认书。针对国债券代保管中出现的一些问题，财政部下发了《关于统一使用财政部监制的＜国债券代保管凭证＞的通知》，又于1995年9月，以财国债字[1995]第37号文下发了在全国范围内对财政部监制的《国债券代保管凭证》的使用情况进行检查的通知，一方面规定，凡是经营国债的机构，在开展国债券代保管业务中，一律使用统一的凭证，另一方面又对实施情况进行检查，成立专门检查组。这样保证了国债一级市场的健康发展。
（二）国债流通市场方面监督的政策、法规制度
国债流通市场是随着1988年我国证券中介机构开始出现而发展起来的。为加强对国债流通市场的管理与监督，中国人民银行作为政府的财政代理人，财政部作为政府债券管理者制定了相应的政策和法律，行使着不同监督职能。如1993年金融领域发生了重大变革，即中国人民银行不再向政府财政透支，也不得直接认购、包销国债，专业银行转变为商业银行。在这种情况下，国债一级自营商制度建立。为加强一级自营商的管理，财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会制定了《中华人民共和国国债一级自营商管理办法》（以下称《管理办法》）。该《管理办法》明确规定了金融机构进行国债交易业务的资格必须经审查确认，同时每年要对国债一级自营商在二级市场的交易量及报价有无违反规定的现象和有无违法行为等进行审查，经审查作出复审结论，以给予相应处罚。为进一步加强对国债一级自营商的监督管理，财政部又下发了《关于进行国债一级自营商资格年审的通知》，对一级自营商履行合同情况进行审查，对其参与二级市场交易情况有无违反国家有关法律、法规及政策行为予以监督。随着国债流通市场发展，又出现了国债派生工具，即国债回购业务，同时又出现了国债交易的新方式，即国债期货。为规范国债回购业务和国债期货的发展，中国证监会、财政部、中国人民银行联合制定了《国债期货交易管理暂行办法》、《关于重申对进一步规范证券回购业务有关问题的通知》。这些规定中都涉及到国债期货交易、结算及交割业务和国债回购业务的具体管理措施。如交易所上市国债期货必须报财政部、中国证监会审批，中国证监会随时派员检查会员单位的有关国债期货交易业务、财务状况；开办证券回购业务必须经过批准，并且在指定期限内填写《证券回购登记表》报中国人民银行总行批准，否则，取消其从事回购业务资格。严禁金融机构以出售国库券代保管单等形式盗用国家信用，非法集资或变相高息吸收存款等，违反规定者给予相应处罚。为加强国债的财政监督职能，规范证券机构财务监管制度，财政部又制定了《证券中介机构财务管理办法》和《关于加强对各地证券部门期货业务财务监管的通知》等。上述这些规定，保证了国债流通市场稳定、健康地发展。
（三）国债兑付监督方面的政策、法规制度
国债除了发行、流通外，还存在兑付环节。国债兑付过程中的监督管理，主要是兑付资金如何解决，对国债兑付金的使用、监督等。为使到期国库券如期兑付，减少资金调度环节，财政部发出通知，将部分国库券发行收入款转作兑付资金，同时要对这一过程实施监督、检查。在委托邮政部门代办国库券还本付息工作时，专门与该部门签订委托协议书，具体规定了邮政部门在兑付中所享有的权利与义务，并对其实施监督。中国人民银行还专门下发了关于《银行办理国家债券还本付息会计核算手续》的通知，明确规定要严格审查个人、单位购买国家债券到期的兑付，中国人民银行根据各省、自治区、直辖市分行上划的债券发行款项和兑付本金按比例逐级下拨各地，督促国债兑付帐务清理核对工作。为加强国债兑付，设立了国债兑付基金，针对国债兑付基金管理，中国人民银行下发了《关于加强国债兑付基金管理的通知》，要求定期检查国债兑付基金，严禁存入帐外，挪作它用。针对国家债券券面假的较多的情况，对国库券的印制和国库券销毁问题，兑付工作的防伪和识别问题等，中国人民银行和财政部都制定了相应的办法，采取了一定措施。总之，国债兑付环节中这些规定，对国债兑付工作监督起到了一定的作用。
其次，其他有关国债监督方面的政策、法律制度来自于中国证券监督委员会下发的文件中。鉴于政府债券属于证券种类，因此，中国证券监督委员会下发的有关证券管理法的法规同样适用于国债。如中国证监会发布的《证券市场禁入暂行规定》等，这是对证券市场规范和监管的重要手段，它与中国证券监督委员会行使对证券发行、交易监督管理以及对证券经营机构等的监督管理职能是分不开的。另外，中国国债协会、证券交易所为规范本行业的管理，加强监管也制定国债管理的办法，这从另一方面体现出对国债的监督。还有，作为地方证券监管部门的中国证监会的分支机构，为加强证券行业行政区域内的证券经营机构、证券登记公司及从业人员的监督和管理，根据中国证券监督委员会的授权，也制定了一些地方性的国债监督方面的管理办法，这也是有关国债监督方面政策与法规的体现。
最后，有关国债监督方面的法律出自于全国人大常委会新修订的《中华人民共和国刑法》中。与证券市场的其他法律、法规相比，《刑法》属于较高层次的法，其威慑力也更强。我国新修订的《刑法》首次将证券交易犯罪列入其中。如对证券内幕交易、操纵证券交易价格、编造并传播虚假信息等犯罪行为作出定罪和处罚规定，这些规定是对国债事后监督的有力措施。《刑法》这一规定，以其强制力和惩治性，对证券市场监督、管理起到了积极作用，同时也弥补了国债监督方面的其他政策与法规的不足，是对国债监督以及整个证券市场的重要保障。
二、国债监督方面存在的问题
（一）国债的监督缺少统一层次和较高的法律、法规
我国国债作为证券的一种，在我国国民经济中发挥着重大作用。但是，长期以来，国债监督方面仅仅是一些零星的政策、法规。1981年由国务院发布的《中华人民共和国国库券条例》只是国债发行条例，而在国债流通、转让及兑付中，只有财政部以通知形式下发的有关国债的行政性规章。如《财政部关于国债券非法交易活动的通知》（90财国债字第29号文）、《财政部关于加强对各地证券、期货业务财务监管的通知》（财国债字[1995]50号文）等等，另外是财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会联合或单独下发的有关国债或其他证券方面的规章。目前，在证券市场上最高层次的法属于全国人大常委会1998年12月29日发布的《中华人民共和国证券法》，但它仅仅是规范除政府债券以外的其他证券的发行和交易行为，并未涉及国债的发行和交易，而在财政部、中国人民银行、中国证券监督委员会单独或联合下发的规章中，涉及国债监督方面的措施、手段也较少，而且相互存在着冲突、重叠之处，在国债市场上尚未有统一的《国债法》来规范它，这一切都是导致国债市场监督机制缺乏统一规范的主要原因之一。
（二）政府监管力度不够，缺乏行业自律性监管
中国证券监督委员会是国务院证券管理机构，它对整个证券市场实行统一管理、监督。由于它行使对整个证券市场的监管职能，所以它不能明察证券市场的复杂变化，亦不能有效地克服市场所带来的危机。另外，我国国债市场上又缺乏行业自律性监管。目前，我国国债自律性组织主要是中国国债协会、中国证券业协会、上海和深圳交易所等，这些自律性组织的监管职能未能很好地发挥出来。例如，上海、深圳两地交易所是地方政府重要财源，地方政府在一定程度上存在着非规范性干预，虽然地方证券管理机构垂直领导于中国证监会，但也难免受到地方政府的影响，不能完全实现其监管职责。中国证券业协会有监督、检查的职责，但权力不够，在多种因素影响下，行业自律性职能不能很好地发挥出来。从目前行业自律性监管情况看，我国国债自律性组织虽然都订有自制性规则，但缺乏自律性监管，而参与国债市场的机构在业务部门之内，未有自己强有力的监管部门，这一切与美国等一些发达国家以行业自律性监管为主的证券市场形成对比，也是我国国债市场监管方面存在的不足之处。
（三）国债监督缺乏强有力的执法手段
国债监督方法可分为事前监督、事中监督、事后监督。事前监督是国债发行、流通、兑付前对发行额度、规模、兑付资金等过程事先付诸实施的监督、检查，它起到防范作用。事中监督则是发行、流通、兑付国债过程中财政机关及有关的政府机关在国债运行中的监督，如国债交易活动的监督等。事后监督则是对被监督者已发生行为运用法律措施手段进行的监督。国债整个运行中即通过事前、事中、事后的监督与检查，最终发现并纠正错误，并采取一定的惩治措施。目前，在国债监督整个环节中，国债发行方面的监督是由财政部专门下文实施的，而国债流通方面主要是中国证券监督委员会负责监督管理的，监管方面的不统一使执法也未能形成统一的执法机构，同时新修订的我国《刑法》中虽然规定了证券犯罪，但实施过程中尺度的确定是有弹性的，这也给执法上带来一定难度。同时，执法力度不够也是直接导致在国债市场上发生违法、违规现象的重要原因之一。如1993年我国实行的国债期货交易，由于不具备开展国债期货交易基本条件，国债期货市场多次发生严重违规交易，这与对违规人员惩治力度不够也有直接的原因，以至最终导致停止国债期货交易的结果。
三、国债监督方面的法律对策
国债监督的问题涉及到对国债整个运行机制的检查、督促，因而它应有一整套国债的监督机制。这是一个广泛的体系，它有来自于政府的监督，同时也有监察部门的监督，还有来自于法律的监督以及社会的监督等。针对国债监督的现状及存在的问题，国债监督应采取以下对策：
（一）尽快制定《国债法》，对国债进行管理和监督，形成完善与配套的国家信用法律制度
国债属于我国证券业的一种，它作为政府债券对我国证券市场的发展起着重要的作用。因此应尽快制定专门的《国债法》，以加强对国债的监督和管理。目前国债已成为财政收入的重要来源，作为财政信用，它以国家为后盾，其来源具有可靠性，这决定了国债与其它债券的不同，所以我们要建立完善的金融基础设施，重要的是创造一个法律环境，要在国债方面形成一个完整、配套的国家信用法律制度，这对规范国债管理，加强国债的监督起到巨大作用。这也是贯彻国家在证券市场上的八字方针，即“法制、监管、自律、规范”。
（二）加强证券市场的自律性监管
目前我国实行的国债监管仍然是政府监管为主，而国债市场的自律性监管不能很好地发挥作用，如中国证券协会，中国国债协会等这些自律性组织的监管在实践中未能发挥它应有的作用，它们的权力、职责不能真正到位。因此，只有加强自律性监管，建立自己的监管部门，独立于业务部门，这样才能更直接地行使国债监管职责，对国债市场上发生的问题及时予以解决。在这方面，我们不妨借鉴美国、英国等西方国家关于依靠证券行业自律性监管的方法，这对中国国债市场以及整个证券市场的发挥都有很大作用。当然，作为政府的证券监督机构还需要对自律性组织的设立严格审批，对其活动也要进行监督。
（三）充分利用现代通讯设备，发挥计算机网络作用，形成全国联网的市场监控系统
随着国债市场的发展，迫切需要监管者了解市场，及时发现和处理市场出现的问题，目前，国债的发行、兑付是多渠道的，很多部门都参与了国债的发行、兑付等工作，同时，国债的二级市场也发展较快，上市国债与非上市国债的交易都需要进一步规范。不论是国债的发行、兑付，还是国债的交易，都需要一个有效的手段来监督其是否规范、有无违法违规现象。为此，我们要充分利用现代化计算机通讯设备，通过建立全国联网的电脑监控系统，对国债的发行、流通转让及兑付等一系列活动实施监控，发现异常情况能够及时处理并解决，根据电脑监控系统提供的情况，公开信息，定期披露违法违规事件等，这是国债监督的重要手段之一。
（四）加强培训监管人员，提高监管人员的素质
一个合格的国债监管人员，不仅需要证券的相关知识，还需要具备现代科技人才的条件。因此；国债监管人员的资格审查和培训是十分必要的。首先，国债监管人员必须进行统一的资格考试，合格后经审查才能上岗；其次，应对国债监管人员进行技术培训，使其充分了解、掌握现代化的监控手段，提高在市场中识别各种违规现象的能力，以便及时发现并采取相应的惩治措施；第三，在有条件的情况下，将一些监管人员送到国外进行培训，学习外国先进的证券监管经验，借以完善我国的证券监管体制。
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