高额村级债务的主要原因与主体责任——对村均债务25万元以上72个地市数据的解析报告，本文主要内容关键词为：债务论文,万元论文,地市论文,主要原因论文,高额论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高额的村级债务已构成当前农村改革与发展的巨大障碍。然而，对高额债务的主要原因，政界、学术界一直没有相对一致的、有依据的判断，本研究试想补充这个缺憾。
一、一个分析框架：乡村公共品供给责任与村级债务
1.从乡村公共品供给角度对村级债务的考察
（1）村级债务：政府责任角度的考察
转型期的乡村公共品的供给体系是一个以政府承担法定主要责任，其他主体（包括农民）自愿积极参与的基本构架。
对一具体的乡村公共品的供给项目，政府全额负担，没有资金缺口，则不存在如下一系列的负担、债务问题；若有缺口，但农民对此项目非常欢迎，自愿出钱，也不存在以下债务问题；若此缺口，已被通过一系列手段，使农民同意出钱，此只表现为农民负担增加，也不表现为村、乡债务；若对政府转嫁的法定责任，农民不同意，但事情已表现为非做不可（村已组织实施），村组织又不能用自有资金补入，则表现为村级债务；若村级组织（农民集体）对政府转嫁表现为不同意，但事情已表现为非做不可（乡已组织实施），乡级政府本身也无财力补此缺口，其则表现为乡级债务；若上级政府在当年有“转移支付”可以用来补此缺口，此类债务则在当年化解，不然则表现为乡村债务累增。
在乡村公共品领域，由政府责任（资金缺口）引发的农民负担、村级债务、乡级债务、政府转移支付等存在着彼消此长的关系。
（2）村级债务：农民责任角度的考察
乡村公共品有两大特征（项目地：乡村；主要受益人：农民），这使农民对其供给有道义上的责任，即农民的经济能力若有可能，为政府的乡村公共品项目供给提供一定的配套也是合情合理。事实上乡村税费改革前的“统筹、提留”，改革后的“一事一议”就是为乡村公共事务筹集专项资金。农民责任来自于两个方面：一是对村级公共经费使用方向偏离公共品领域、公共资源被侵蚀的制止不力责任，如：农民将对放任村集体资源进入盈利为目的的活动而形成的后果付出代价，如办企业失败留下的债务；二是对被委托代理人的选择不当、失察失控责任。村干部个人违法乱纪造成的后果，当然由此个人负责。但村干部履行职务形成的后果，最终显然是“组织的代价”。
（3）村级债务：村干部责任角度的考察
村干部是应公共事务需要“管理人”而产生的。目前人们见到的事实是：数千亿的村级债务大多是山村干部操作的。对村干部责任角度的考察，某具体债务，若能证明其是经营“公共事务”、“公共服务”——“公共产品”有关而必然留下的，村干部就能免除责任；不能证明的，则应追究个人责任。
世纪末中国农村出现的巨额村级债务，是在特定的历史时期（转型期），在一特别领域（乡村公共品领域），“四个人”（国家、农民两个主体人、乡政府、村组织两个代理人），所发生的与各自的责任分担、利益维护有关的博弈的结果。国家、乡政府、村组织、农民四个主体共同的行为影响着村级债务的规模、性质及前途。
2.指标确认：成债要因与主体责任的链接
（1）指标筛选：
依据可获性，本研究从全国村债清理表及相关资料中采集了44指标，运用定性（Delph法）与定量（运用Excel程序做相关分析）方法，筛选出16个指标。
Z1.招待费用形成的债
Z2.村办企业投资形成的债
Z3.乡刚性支出占财政收入比重
Z4.村组干部报酬形成的债
Z5.村向合作基金会借款
Z6.村欠个人款
Z7.村向个人高于国家利息借款
Z8.村上缴国家税收形成的债
Z9.村上缴部门收费罚款形成的债
Z10.村上缴乡统筹形成的债
Z11.村集体净收入
Z12.村教育支出形成的债
Z13.村卫生支出形成的债
Z14.村道路修建支出形成的债
Z15.村非经营支出占总支出比重
Z16.乡级负债总额
（2）指标的分类与倾向
此16个指标可分为两大类：一类是与债务的来源、背景、环境有关的因素（Z5、Z6、Z7、Z11）；与来源有关的因素大多不是直接因素，它作为背景存在，它主要决定能不能借，能不能借到，能借到多大规模等，而不决定用到什么方向（谁用），什么方向用多少。第二类是与支出方向及主体关联有关的因素。它是可直接表现各方面的负债强度、各主体的相应责任的。其又可按三个主体分为三组：第一组是与村民责任强关联因子（Z15、Z2）；第二组是与村干部责任强关联因子（Z1、Z4）；第三组是与政府责任关联的因子（Z3、Z8、Z9、Z10、Z12、Z13、Z14、Z16）。
（3）有混合倾向的指标存在
值得指出的是有些因素双重关联的存在使之并不能完全归于某主体责任，如修渠。公共大渠道的组织者与主要出资人肯定应是政府，但田间级渠道则该是农民负责。相类似的修路等，也应如此分工、分类。此在实务中农民是清楚的，调查表明，现账面滞留的修路、修渠之村债，主要是“公共”部分的亏欠。
还有另一种与国情、税制有关的村级债务（Z8；Z9；Z10）。国家的农业税、乡政府的乡统筹、各部门的收费与罚款是通过“村”来汇齐、解缴的。且绝大多数地区将乡对村干部的补贴兑现与之完成的“三上缴”挂钩，导致村先“交大票”——没收齐之前借债先“完成任务”的做法，其责任当然应归类为“政府责任”。
二、样本选择与材料处理：高额村债样本的确认、成债因子的影响强度估计
1.材料背景
本文材料来源于本人搜集到的各省、市截止1998年底各地的乡村债务情况（涵盖14个省，有218个地级市，每套表格有乡级指标55个，村级指标62个。村表内容覆盖当地人口、收入、支出、资产等背景类数据7组；债权类数据7组；债务来源类6大项11组；支出类5大项类19组；逾期情况3类4组；担保情况3类7组）。
2.72高样本在218样本中的位置
观察218个市的村均债务样本，发现如下现象：中国村级债务的分布具有典型的Pareto特征。
村均债务高于50万元的28个市，约占观察样本的13％，其债务总额约为整个样本的53％（A类）；村均债务在50—25万元的44个市，约占观察样本的20％，其债务总额约为整个样本万元的22％（B类）；村均债务低于25万元的146个市，约占观察样本的67％，其债务总额约为整个样本的25％（C类）；
表1 218样本与大样本覆盖面对照表单位：万元，个数
注1：*大样本是指1999年乡村债务清查时开展此项工作的省份；* *14个省包括：江苏、安徽、湖北、吉林、福建、新疆、甘肃、陕西、广东、湖南、山西、四川、重庆、河南；* * *218个地、市中有重庆市下属27个地、市、区，其他皆为中国行政建制中地市级别的地、市；* * * *重庆市所包括的地市数按在直辖市前同口径地市级别的地市计入。
注2：218样本对研究对象的代表性、偏差及其校正：218样本具有较高的覆盖范围，它涵盖了1998大样本村级债务汇总表中的汇入村数的57％和汇入债数的56％；218样本在村级债务的来源结构、支出结构、逾期结构等方面皆有较高的吻合程度，其最小偏差是0.02％（管理费用欠债），最大偏差是：2.19％（其他支出欠债）。
注3：218样本中的乡级债务1191亿元，村级债务1192亿元，比例接近1∶1；而大样本的4000多亿乡村债务中，乡级与村级的债务比例为1∶1.144。在结论表达时需注意这一偏差。218样本中来自于制度内的金融机构的债项低于大样本近2个百分点（约42.56亿）。这意味着218样本的制度外金融债项的表现强度将大于大样本。
3.选择村均债务25万元以上的72个地市作专题研究的意义
中国村级债务的分布的Pareto特征表明：约1/2的债发生在约1/10的地区；约占样本债务总额3/4的债，集中发生在1/3的地、市。对上述A、B两类地区的特别关注，对其成因要因探求、深究，对在整体上快速降低村级债务的总水平至关重要。村均债务25万元以上，在本研究被定义为高债组，它是上图中的A、B两个区域，共有72个样本，约占总样本的33％，但占总债务的75％。
4.材料处理：对村均债务25万元以上72个地市数据的解析
（1）计量模型
本实证选用SPSS统计分析软件对村级债务作多元回归分析。目的是检测分解各因素对村级债务影响的显著性、强度与方向。设：
其中，Y为：村级债务总额；
C为：常数项
ai为：各自变量的系数
e为：随机扰动项
Zi为：自变量（前文所罗列的变量指标，计16个，如上）。
（2）结果估计
三、分析与讨论：
1.对高额村级债务的主要原因的估计
表2 村均债务25万元以上72地区各因素对村债总额y的多元回归结果表
注1.Beta为自变量Zi的标准化系数，其数学含义近似表达为：若各因素对Y作用的总强度为1，那么各自Zi的标准化系数则分别是它的作用影响程度。
注2.Bota的符号是其影响力的方向。“-”表示降低的幅度；Beta值前没有标出的为“+”。
注3.显著性标志为Sig值。“* * *”、“* *”，“*”分别表示该值达到1％，5％、10％的统计显著性水平。
注4.在计算机对上述各组数处理中发现：（1）村欠个人债（Z6）与村向个人高于国家利率的借款（Z7）两指标具有较强的“共线性”，所以，舍弃了Z6；（2）乡级负债总额（Z16）对乡刚性支出对财政收入的比重（Z3）对强替代的情况，所以，舍弃了Z3；因此，本表反映的只是计算机对14个指标处理的结果。
①对村债增加起显著“+”作用的指标
Z15.村非经营支出占总支出比重 0.390* * * 1
Z12.村教育支出形成的债0.347* * * 2
Z2.村办企业投资形成的债 0.225* *
5
Z14.村道路修建支出形成的债0.211* 7
Z11.村集体净收入 0.156* *
8
② 对村债增加起显著“-”作用的指标
Z8.村上缴国家税收形成的债-0.278* *
3
Z5.村向合作基金会借款-0.260* * * 4
Z1.招待费用形成的债 -0.212* 6
③对村债增加起“+”作用（不显著）的指标
Z4.村组干部报酬形成的债
Z7.村向个人高于国家利息借款
Z6.村欠个人款（被Z7替代）
Z10.村上缴乡统筹形成的债
Z9.村上缴部门收费罚款形成的债
Z13.村卫生支出形成的债
④对村债增加起“-”作用（不显著）的指标
Z16.乡级负债总额
Z3.乡刚性支出占财政收入比重（被Z16替代）
（1）情况：依据72样本分析结果的提示，对成债主因子作如上“排序”：
（2）分析与解释
①村非经营支出占总支出比重（0.390* * *）显著地排在高额村债原因的首位
这符合人们的一般判断，这说明高债组的债务成份大多与直接的发展生产无关。这是一危险的信号。它说明村的消耗性支出的积极性强于发展生产的积极性。用同样的方法检测，在中债组（村均债务25—8万元，72个样本）、低债组（村均债务8万元以下，74个样本）没有发现此情况。田野调查也能提供此类事实：不仅在发达地区高债发生地的村级办公条件高档化非常普遍；在贫困地区的高债发生地也常发现此类情况。
②村教育支出形成的债（0.347，* * *）是明细支出类别中最大的债
据国务院发展研究中心的调查（2001），中国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县级财政负担，省财政负担11％，而中央财政只负担约2％。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80％-90％。[1]
现在人们一说起来就责怪农村机构庞杂、冗员多，这当然是事实。目前全国乡镇一级由财政供养的人员编制共有1280多万人，其中280万人已离退休，在职人员1005万人。这1005万人中属于党政干部的，也就是属乡镇政府、党组织的才140多万人，而教师有近700万人。精简政府机构、人员，确实势在必行，可一共只有140多万人，能精简掉多少？ 省下的这些开支对农民到底能减轻多少负担？[2]
我国县乡政治体制是一种“压力型体制”[3]。这种“压力型体制”通过将政府确定的经济发展任务、指标层层分解下达，从县到乡镇，再到村甚至每个农户，由于这些人物和指标的主要评价、考核方式采取“一票否决制”，将每个组织和个人的“政绩”、荣辱、升迁与之“挂钩”，这在无形中形成了一种自上而下的压力。这种层层承包式的“经济—政治”体制，实质上是一种“县—乡镇—村（党支部）连坐制”，此不难解释为什么在“村”的层面上要为此负如此高的债。
③村办企业投资形成的债（0.225* *）是高额村债的重要组成部分
“把自己塑造成农民致富的领头人”是村干部的“最佳选择”。“借债办厂”是若干办法中的捷径。根据本人调查访谈及对218个地级市的情况数据分析，借债办企业及办企业失败留下的债务无论从发生的频率、覆盖的地域、还是占总债务的比重在大样本中处于第一位。为什么村干部们对“借债办厂”情有独钟呢？因为这选择既符合村干部两大目标（群众支持最大化、经济利益最大化），又符合“经济人—理性”判断下的“成本最低原则”。因为，现体制下，村是出资主体（若借债办厂，则村为借债主体），企业办成了，领头人肯定是名利双收——既获群众支持、又得经济利益；若是办败了，结果则由“村”承担。这种只有收益并无风险的事，要是不干，倒是不符合“经济人”原理。
值得指出的是：办企业及办企业失败形成的债不仅在全国普遍，且在中债组、低债组所占比重、显著程度更高（分别为0.397 * * *；0.401*）。
④村道路修建支出形成的债（0.211，*）是构成高额村债的主要原因
不仅这一判断值得重视，这一因子在各地区的表现更值得重视。修路等公益项目村级负债从东部地区的不是主要原因，上升到是中部地区的主要的但排在第三位原因（0.106*），直到在西部地区成为第一位的原因（0.517* * *），这反映了“要致富，先修路”——交通对带动经济增长的作用更被西部地区的人们所重视。由于整个西部地区经济能力的限制，而修路所涉及的资金量更会大于其他项目，此肯定会在西部某些地区出现做大事、做好事透支的较为严重的情况。此与田野调查的实例吻合。
这也说明：使本指标在高债组中有突出表现的主要作用力来自于西部。
⑤村集体净收入指标对村级债务的增长起到了推动作用（0.156**）
中国的村级债务两大基本类型：一是主要发生在中西部不发达地区的因为“穷”才产生的债务（借债上缴、借债发报酬、借债修路…）；另一是主要发生在东部发达地区的因为“富”而产生的债务。
218样本中，三个特征区域比较：论村均债务，苏北S市的水平（21.30）处于湖北（35.96）与安徽（16.91）的水平之间（中、西部地区样本村债平均值为24.59），苏南W市的水平是S市的10倍；而广东D市的村均债务水平又是W市的10倍！
若进一步考察一下高债的地区组成，218大样本中的A区28个地市的构成（注：218样本中村债清理汇总表（1998年）中村均债务超过50万元的28个市：东莞、深圳、佛山、中山、广州、珠海、无锡、厦门、苏州、乌鲁木齐、汕头、江门、长春、天门、鄂州、惠州、松原、常州、郑州、南京、潜江、徐州、襄樊、晋城、荆州、武汉、阳泉、四平。），人们解决中国村债问题的信心就会大增：富裕地区的村级债务膨胀的最主要原因是因为“富”。“村集体净收入”高（指当年村收入减去村支出尚有余额），其偿债能力强，能刺激更多的债务发生，因有钱而希望更富的借债是这里的债务的主要原因。在东部地区，此项对村级债务的作用份额达0.636***，排在所有项目之首（第一号原因）。
⑥村上缴国家税收形成的债不是高额村债形成的原因（-0.278* *）
稍有常识的人们会同意这个判断。在高债组村均数百的债务中，因农业税上缴而形成的负债肯定只占其中的极小份额（而在低债组则可能占较大份额和较强的正向作用，例：西部样本0.218***）。
⑦村组织向合作基金会借款对村债膨胀有明显的抑制作用（-0.260* * *）
1998年之前，农村合作基金会发展比较普遍（特别是在东部地区）。它是中国农民、村干部自己为解决我国目前的围农金融架构对农村的制度内金融供给不足问题的创举，它的存在对于缩短债务链（减少关联累计中的债）、降低高利贷的盘剥……，完善农村服务体系等是有积极意义的。
⑧招待费用形成的债不是村债形成的促进原因，相反在高债组中有相反的表现（-0.212*）
“大吃大喝”是引起村民对村干部不满的主要原因。但就72样本而言，却不是村级债务形成的主要原因。
村级招待费形成的债务及占村总债务比重是作为衡量对干部的财务管理水平的指标被选中的。但从各样本检查的结果来看，没有发现此指标与债务增长有必然联系。甚至出现个别样本反映出其有负的相互关系。如：大样本、东部样本、特高样本（在村均债务50万以上28地市样本组）较显著的出现此指标值向上变动，村均债务出现向下变动的倾向。
这也可以解释：为什么在一些比较开放发达的地区，人们比较看重吃喝后的“正面效应”，而对干部们的吃喝带有一定的理解与宽容。
2.高额村级债务的主体责任
（1）依据主体责任关联，将显著性因子作如下“分类”：
（2）讨论
①村干部对村债形成应分担的责任
尽管人们能够在现实中列举出若干个村干部以权谋私，贪污腐败的实例（当然，人们也可以找到若干廉洁奉公、一心为民的实例）。但在72样本分析中，我们没有找到村干部对巨额村债应负直接责任的相关证据。尽管大家都知道：村干部是2000亿的村级债务的直接操作人。倒是他们直接支持、直接参与、并从农村合作基金会借款以解燃眉之急（从正规金融借不到），减少了村级债务中的高利贷份额，此举对抑制整个村债规模与结构的恶化起到了“好的作用”（* * * -0.212）。
①与债务环境、资金来源相关联的因子
Z5.村向合作基金会借款-0.260* * *4
Z11.村集体净收入 0.156* * 8
②与三大主体相关联的因子
A.与政府主要关联的因子
Z12.村教育支出形成的债 0.347* * *2
Z14.村道路修建支出形成的债0.211*7
Z8.村上缴国家税收形成的债 -0.278* * 3
B.与村民主要关联的因子
Z15.村非经营支出占总支出比重
0.390* * *1
Z2.村办企业投资形成的债0.225* * 5
C.与村干部主要关联的因子
Z1.招待费用形成的债
-0.212*6
“招待费”在村级债务形成中并没起坏作用。“大吃大喝”是引起村民对村干部不满的主要原因。但就高债72样本而言，却不是2000亿村级债务形成的主要原因。
②村民对村债形成应分担的责任
村民对村级债务的责任有两个层面的理由构成：
一是在乡村治理层面：法理上存在，现实中虚置，“村民原子化”[4]使其“委托人”身份缺位而造成选人失当、用人失察。这是最根本的一条，选人失当、用人失察带来的严重后果肯定由“委托人”来承担。仅对现有的2000亿村债的化解而言，能够承担责任的只有“三个人”——村民、村干部、政府。而要后两者承担责任的理由是必须证明其是直接责任，直接责任是需要严格证据的。对于那些不能提出严格证据来证明肯定应直接由政府负责、或直接由村干部负责的债务，它最终的解决途径就是“农民负担”。
二是在经济活动层面：村民也是“经济人”，“他”有追逐个人利益最大化的内在的、本能的倾向。如：在发生了别人侵占集体利益行为时，“村民原子化”的存在会出现“搭便车”，自己也捞一把的人甚至多于站出来反对的人；另一最普遍的现象是：若干地区的村民把办企业、办实体当中本该由发起人（经办人）“个体承担的风险”转嫁为“村集体风险”。“盈利归己、亏损归公”既是若干村企业失败的根源，也是村级债务形成的主要（0.225* *）原因之一。这部分债务要全体村民来共同承担是不公平的，此应在企业转制改造过程中加以甄别、确认，以真正的减轻农民负担。
“村非经营支出占总支出比重”偏高对村级债务有促进增加的作用。说明村民对村干部办理公共事务的督察责任，如：村级当年开支计划（预算）是否有借故加大农民负担的嫌疑；是否体现了“量入为出”原则；如何控制非经营支出不使之产生债务。
③国家对村债形成应分担的责任
国家对村级债务的责任主要体现在三个方面：一是对“国策类”项目是否做到了“钱随事走”；二是对需主要分担的乡村公共品供给项目是否做到了主要分担；三是从乡村征缴的各项税、费是否符合民情、民力、民意；是否对乡、村公共财务事项的账务处理及时加以规范与指导。
教育是典型的“国策类”项目。特别是九年义务教育是法定项目。这笔钱应该由政府出。村组织及农民若经济上有可能积极参与其中是应该予以鼓励的，但对他们而言，筹钱不是法定义务，政府不该转嫁自己的法定责任并造成不该承担此法定事项的村组织为此负债。72样本中此项对村级债务的作用份额达0.347***，排在支出类所有项目之首（第一号原因）。此相应的份额应全额由政府（各级政府）承担。
村修路、村卫生等乡村公共品项目，按现行国情国力属于多主体共同分担项目，值得检查的是：到底是政府的资金没到位留下了村债，还是村里上项目超规模而形成的村债。若是前者，政府应承担责任，并加以落实；若是后者，政府还是有责任的——政府以非常少的配套款来启动大项目，确实有逼村组织与农民借债的嫌疑。
本人调查见到的实例：H县上某项目（修水泥渠道），政府出配套款。配套款少，但农民不做此项目就拿不到一分钱，某村有五个组，村里筹到的当年可支配的钱只够修一个组的渠，而村里的钱是来自五个组的，村里做不到将五个组的钱只供一个组来用，最后的结果是：村里借款，五条渠一起上。村债由此而猛增，根源就是县、乡政府的“配套款”。
72样本分析揭示：村修路等乡村公共品项目对村债的作用强度有0.211*。
72样本反映：“村上缴国家税收形成的债”不是村级债务形成的原因，它的表现为：-0.278**。这与人们常说的“一税（农业税）轻、二税（村提留、乡统筹）重、三税（各种乱集资、乱摊派、乱罚款）是个无底洞”相吻合。同时，本结论也不支持减税来降低村级债务的观点。
四、结束语
——72高债组在中国村债大样本中有特殊地位，该样本研究所揭示的情况、问题、要因、对策等对于国家有针对性的采取措施，大幅度降低村债总水平，有现实意义。
——若本研究搜集到的44种原因能够基本覆盖中国村债原因主要方面的判断成立，本文进一步表明：导致高额村债的主要原因就是村非经营支出占总支出比重偏高，（富裕地区）村集体净收入增长的刺激。具体地表现在：村教育支出、村办企业投资、村道路修建3个方面。而村上缴国家税收、村向合作基金会借款、招待费用形成的债3个因素不是导致村债的原因，相反其中某些因子对村债起到了一定的抑制作用。
——若本文尝试的村债成因与主体责任链接成立，村干部、村民、政府三个主体应该有如下责任：在村干部责任层面有两个最主要的因素从相反方向刺激了（实质是起抑制作用）村级债务，它们是“村招待费用形成的债”（-0.212*）、“村向合作基金会借款”（-0.260* * *）。这不是为了给村干部免除直接责任找理由，而是说，这两个因素对降低村债有积极作用。在村民责任层面有一个最主要的因素刺激了村级债务，它是“村办企业投资形成的债”（0.225**），在计划经济年代，“政经合一”、“政（村行政）企（村企业）一体”之时，办企业及村企业的债也都是“村内的”债，是可以混淆的；但在改革之后，政经分离、村民自治之后，村组织与村里的企业之间的债权、债务就不该再混淆了，因此对此债就该加以清理、确认、分离，最终由企业及与企业发起与经营有关的人们对此负责。在政府责任层面有两个最主要的因素刺激了村级债务，一是教育（0.347***）、二是修路（0.211*）。村为教育而负债，其直接含义是：各级政府未尽到法定义务，是各级政府层层推诿，最终向村强制压力与转嫁的结果。因教育是“国策类项目”，由此而产生的债务应全额由政府来承担；修路、架桥、建渠、……等一系列农户生产、生活所必需的乡村公共品，在现体制下是需要政府与农民分摊的，因它并不是“纯农户项目”（私人产品），而有强烈的“公共”特征，由此推定政府应负主要责任。
若此推理成立，中国村债的一大半责任应该由各级政府来承担。此判断有两层含义：一是在今后的乡村公共品供给中，政府应承担其主要份额；二是对现已存在的2000多亿村债，政府要承担一半以上的责任。
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