国家社会福利保障体系的成功典范——新加坡中央公积金制度研究，本文主要内容关键词为：新加坡论文,社会福利论文,公积金论文,典范论文,保障体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998年10月25日至11月7日，笔者赴新加坡考察， 对新加坡公积金制度作了一定的研究。
30多年来，新加坡把东方文化与西方管理经验相结合，积累了一整套的强国富民的宝贵经验。其中：独创性地建立的新型国家社会福利保障体系——中央公积金制度，对减轻政府的负担与压力，妥善处理劳资关系，激励就业者的生产与工作热情，拉动经济不断增长，增强国力与造福于民，增强社会的凝聚力与稳定民心，发挥了举足轻重的作用，给笔者留下了极为深刻的印象。
一、新加坡中央公积金制度的基本内容与功能
（一）中央公积金的积存方式
新加坡的公积金制度是根据其会员运行各自户头所累积的资产为基础。公积金会员及其雇主双方按雇员每个月收入的规定比例缴交公积金，都存入积累式的个人帐户基金中。目前，不超过55岁的雇员公积金总缴交率是其薪金的40%，每月雇主统一缴交，其中20%是从其薪金中扣除， 另20 %由雇主缴付， 雇主与雇员各自的每月缴交额最高限额为1200元（元：新加坡元，其比价约相当于人民币的5倍；以下同）， 这是以雇员缴交公积金的月薪最高限额为6000元计算出来的。年龄较大的雇员公积金缴交率较低。其中，55岁以上至60岁者，总缴交率是20%（本人缴付12.5%，雇主缴付7.5%）；60岁以上至65岁者， 总缴交率是15%（本人与雇主各缴付7.5%）；65岁以上者，总缴交率是10 %（本人与雇主各缴付5%）。
这是一项按法律规定的强制性制度。尤其对雇主有极大的约束力。如其不能按时如数为雇员缴交公积金，将被警告、停业、罚款，严重者将被诉诸公堂，追究法律责任。
新加坡政府公务员原来实行的是养老金制度，自1972年起也实行了公积金制度，只是交纳比例与一般雇员不同，总缴交率为20%（其中公务员交纳其月薪的16%，政府另交纳相当其月薪6%的经费）。
1.公积金户头类别及其功能。
公积金存款和所赚取的利息都不必纳税，分别存在以下三个户头（同时享有利息）（参见表一）：
（1）普通户头：该款项可用于购屋、购买公积金保险、 增加养老的资产即投资等。
（2 ）保健储蓄户头：该款项可用于支付医院的帐单和获准的医药保险。
（3）特别户头：该款项是用于养老和特别急需。
表一： 会员每月公积金缴款存入的户头
年龄 普通户头 保健储蓄户头
特别户头
35岁和以下 30%6% 4%
35岁以上至45岁 29%7% 4%
45岁以上至55岁 28%8% 4%
55岁以上至60岁 12%8% -
60岁以上至65岁 7%8% -
65岁以上2%8% -
注：表中数字分别是占薪金的百分比。
公民如果属于自雇人士，按其个人月收入的6 %交纳公积金存入其保健储蓄户头，作为其和其家人的医药保健之需。
2.公积金的利率计算办法。
公积金赚取与市场相关的利率。这是按该国四大银行的十二个月的定期存款和月底储蓄利率的平均值定，并且是每六个月修订一次。新加坡公积金法令保证会员所获得的利率不低于2.5%。 至于存放作退休和更长时期使用的如特别户头和退休户头的存款，会员将赚取比平常的公积金利率高出1.25%的额外利率。
（二）中央公积金制度的基本功能
1.公积金对养老的作用
在今日的新加坡，人们的寿命越来越长，意味着奉养老人的年轻人会减少。所以，每个人须为退休生活作好准备。公积金能在这方面帮助他，即使他已停止工作，还是可以维持经济独立。
（1）养老提款方式
公积金会员到了55岁在保留一笔最低存款在他们的退休户头中作为晚年之用后，便可以将公积金存款提出。如果会员还继续工作，他们可以每隔三年后（即58岁，61岁，64岁，以此类推）再提取公积金。会员一旦达到他们的提款年龄，便可以马上领取他们的公积金存款。为了方便会员提款，公积金局甚至在他们生日之前寄提款申请表格给他们。如果会员因完全失去工作能力或永远离开新加坡，也可以提前提取他们的公积金。
（2）最低存款计划
公积金会员满55岁时须保留最低存款后才可以提取公积金。这笔款项是要给其在退休后应付衣、食、住方面的基本要求。
政府规定从1995年起，会员达55岁时的最低存款是4万元， 以后每年增加5000元，直到2003年达到8万元为止。 最低存款的半数必须是现金存款，以此确保公积金会员退休时每个月都有收入。另外半数则可以用抵押产业的方式来替代。已婚夫妇可选择保留联合最低存款数额；不过，他们必须指定对方为相等于最低存款额1.5倍存款的受益人。 （参见表二）
表二：公积金最低存款递增表
会员还可用其最低存款作三个投资选择：
①向获准的保险公司购买年金保单；
②存入获准的银行获利息；
③保留在公积金的退休户头获利息。
这将确保其在退休后仍有一笔收入。从60岁起会员将开始从他的最低存款中按月领取款项。
只有购买一份年金保单，公民才能确保终生有收入。银行或公积金局将按月继续支付给其存款，直到其最低存款中的款项和利息用完为止。会员55岁提取公积金存款，加上其最低存款和其用公积金购买的房屋，若有妥善的管理，相信其应能够过着舒适的退休生活。
（3）填补最低存款计算
在父母亲年龄超过55岁而公积金户头结存额少的情况下，公积金会员可自愿用现金或其公积金户头中拨出的存款来填补其父母的退休户头，也可以用现金填补自己或其配偶的户头。如果会员使用自己的公积金来作上述填补，那么他自己的户头的存款额最少必须是政府规定的公积金最低存款的两倍。
几名子女也可以各自填补父母的户头。填补父母的户头是让父母从60岁起从最低存款中领取每月的收入。
如果用的是现金来作上述填补，其还可以申请到每年最高达6000元的税务回扣。
2.公积金对保健的作用。
保健储蓄、健保双全和增值健保双全计划是帮助公积金会员和他们的家属支付住院费用。谨慎地使用保健储蓄，再加上一项医药保险计划，会员将能应付更长久的医药保健需求。
会员每月必须把部分公积金存入自己的保健储蓄户头。年龄在55岁以下的会员，每月拨充保健储蓄的公积金约等于他们月薪的6%。35 岁到44岁者，存款额是7%，45岁以上者，存款额是8%。
拥有所得税编号的自雇人员，如果每年收入超过2400元，也必须缴交保健储蓄，缴交率是其常年净营业收入（总营业额扣去营业开支）的6%。而没有所得税编号的自雇人员每月所缴保健储蓄额是300元（这是据其一年净营业收入为6000元的假设计算出来）。
（1）保健储蓄
保健储蓄可用来支付本人或直系家属在政府、重组或获准的私人医院求医的门诊、药品、手术等费用。这项储蓄也可用作某些门诊治疗如洗肾、化学治疗、放射性治疗和人工受孕等费用。这项储蓄甚至还顾及会员退休后的医药费。因此，如果会员动用其保健储蓄缴付医疗开销，他需把收到雇主或保险公司的任何款额归还保健储蓄户头中。这样他的医药保健储蓄才能保留更长久。
为了退休后能获得医药保健的照顾，会员在55岁提取公积金存款时，必须在其保健储蓄户头中最少保留1.5万元；以后每年提高1000元， 达到2万元为止。
（2）健保双全
健保双全是为属于新加坡公民和永久居民的公积金会员及其家属（即配偶、儿女、父母和祖父母）而设的一项收费低廉的医药保险计划，为协助会员应付治疗顽疾或重病的高昂费用。
每年只付12元保费，受保者就可索取每年最高2 万元和终身最高达8万元的医疗补偿费，每年的保费可以用保健储蓄缴付， 投保年龄可达75岁（但必须在70岁前投保）。健保双全付给的会员住院费用，每天可高达120元，而外科手术费用则可高达600元。这足够缴付住C级或B2 级病房的大部分费用。
（3）增值健保双全
增值健保双全是为会员拟住高级（A级和B1 级）病房支付大笔医疗费用而设的。增值健保双全有A计划和B计划，可供公积金会员选择，其保额比健保双全来得高。
A计划：每年保费介于60元至1200元之间（视年龄而定）， 终生索偿限额为20万元。在A计划下，增值健保双全付给的住院费用， 每天可高达500元；外科手术费用可高达5500元。
B计划：每年保费介于36元至720元之间，终生索偿限额为15万元。在B计划下，每天付给的住院费用可达300元；外科手术费用则是4500元。
会员本身和他们的家属可以使用保健储蓄缴付增值健保双全的保费。但是，用保健储蓄来支付保费限额是每人每年最高660元。超出660元的保费，须用现金来支付。如果本人今后生病仅想住C级或B2级病房， 那么投保健保双全便足够了，而不需要投保增值健保双全。
特别说明的是，会员须提前加入健保双全或增值健保双全，而不准让已患有重病的人士投保以上任何一种医药保险。
（4）保健基金
保健基金是由政府设立的，是一项援助贫穷的新加坡人支付住在政府和重组医院开销的基金。基金投资所赚取的利润都用来支付需资助者的医疗开销。
那些需要这项援助的人士，可向医疗社会工作人员提出申请。每一项申请都经医院保健基金委员会评估。援助款项的多少将视申请者的家境和现有条款而定。
3.公积金对解决住房的作用。
不论是购买建屋发展局的组屋（新加坡推出“居者有其屋”的计划后由政府统一组建的住房）或私人房地产，公积金肯定会让其会员更容易完成居者有其屋的心愿。具体实施的两项最受欢迎的计划即公共住屋计划和住宅产业计划，会帮助会员拥有自己的住屋。
（1）公共住屋计划
这项计划只能用于购买新建的或是由前业主转售的建屋发展局组屋。向建屋局购屋的付款方式是利用本人的公积金普通户头中的存款一次付清房款。如果购买转售组屋。会员可在建屋发展局委任的评估师估价之后，利用公积金存款按组屋购价或是市场价（二者中可取最低价）支付房款。公积金存款也可用来缴付印花税、律师费等购买组屋时所发生的费用。以家属联名购屋者，则可联合动用各自的公金存款购买组屋。
如是贷款购屋，可从本人今后所存入的公积金分期付款。
另外，也可以利用公积金缴付建屋发展局对旧组屋实施翻新计划的费用。
如果会员卖掉自己的上述房产，则须把曾提出的公积金款额和利息一起归还到本人的公积金普通户头中。这是为了确保其有足够的储蓄供退休之用。
（2）住宅产业计划
会员在这项计划下可购买所有建在永久地契或至少有60年租期的非永久地契土地上的产业。
会员公积金普通户头中的现有存款和未来存款都可以用来购买私人住宅产业，以及缴付有关购买该产业的律师费、印花税、调查费等其他费用。
任何年龄在21岁以上而且不是破产者，都有资格参与这项计划。直系家属成员可以联合动用他们的公积金存款共同购买及拥有这项产业。没有利用其公积金存款购买这项产业的联名业主，也必须是直系亲属。
如果会员卖掉房产，须把其曾提出的公积金款额和利息一起归还到本人的公积金普通户头。这是为了确保其有足够的储蓄供退休之用。
4.公积金对家庭保障的作用。
公积金提供的两项保险计划，为会员和其家属在发生不幸事件时能有一笔经济保障。这是会员使用他们的公积金存款的另一种保障。
（1）家属保障计划
这是一项为60岁以下会员所设的定期人寿保险，如果会员在保障期去世或终身残废，其家属就可获得最高3.6万的赔偿， 以利于度过难关。
每年的保费介于36元至360元之间（视年龄而定；35岁以下者， 每年缴付36元，55岁至56岁者，则需缴付360元）。 这笔保费从会员的普通户头中扣除。要是其户头存款不足，会员可以投保数额较低的保险或为取得全额保险而现金垫付不足的保费。
这项计划只限于是新加坡公民和永久居民的公积金会员才可参加。会员越年轻投保，对他们在55岁时享有保费折扣时则越有利。
（2）家庭保障计划
身体健康而又在“公共住房计划”之下摊还住房贷款的60岁以下会员，都必须被安排参加这项保障计划，如果会员在60岁以前去世或成终身残废，公积金局将会依其所投保的数额，替他们支付尚未付清的住屋贷款。
在申请参加这项计划时，会员可表明所要投保的贷款数额。如果是唯一的屋主，就必须投保100%的贷款。 其保费根据住屋贷款额摊还期和会员的年龄等几项因素确定。这属于一次性付费，会员可以现款或普通户头公积金、配偶的公积金或是现款与公积金混合的方式来支付。
会员在加入这项计划时必须身体健康。
5.公积金对增加资产的作用。
公积金虽提供几种投资的选择，但会员在增加他们的财富时，应该放长眼光。公积金主要是照顾其晚年的需求，所以，政府提醒会员在设法使资产增值时，应以谨慎为重。
（1）基本与增进投资计划
在基本投资计划下，会员可动用扣除了须保留的最低存款后的80%的总公积金存款进行投资。在增进投资计划下，其则可在扣除存于普通户头和特别户头内的5万元现金存款后，动用80%的总公积金。
会员在基本投资计划下，可动用公积金存款投资购买获批准的股票、单位信托或黄金。在增进投资计划下进行投资者，则可购买获批准的股票、单位信托、黄金和政府公债。他们也可把公积金存款存入银行定期存款、资金管理户头获息和购买人寿保险。
任何年龄在21岁以上、非破产而又拥有足够的公积金存款的会员，均可在这项计划下投资。
（2）非住宅产业计划
凡不是破产而其公积金户头中又有足够存款的会员，均可用其公积金存款购买在新加坡的办公室、商店、工厂和货仓等产业（这些产业必须是在永久地契或至少拥有60年租期的非永久性地契的土地）。
会员可以公积金存款支付上述产业的购款，还清全部或部分所欠的产业贷款，或支付每月的分期付款，此外，其还可以用作支付印花税及在购置产业中发生的律师费。
具体地说，会员可用在普通户头的100 %的存款及将来每月存入公积金户头的存款。然而，个别会员或集体购买者所动用的公积金存款，总提款额不能超过产业价值或购价（两者间以较低者为准）的70%。
家属或朋友可以集合公积金存款买非住宅产业。非家属动用其公积金存款参与购买产业的数额，必须和产业的股份成正比。
会员也可以投资在本国的商用产业。额外的公积金存款可以用来缴付与这项买卖有关的律师费、印花税和其他费用。
（3）教育投资计划
会员可动用普通户头和特别户头内的存款扣除所规定的最低存款额后余额的80%，支付所需的全额学费，使本人或资助子女去获准的大学，包括南洋理工大学、新加坡国立大学、南洋理工学院、义安工艺学院、新加坡工艺学院和淡马锡工艺学院攻读全日制大学学位或专业文凭课程。受惠的子女在毕业后一年或休学离校后一年开始连本带利偿还所借的款项，可以一次也可在十年内分期付清。
二、新加坡中央公积金制度取得的经验与成就
1.弘扬了自食其力、自力更生的优良精神。
新加坡实施的公积金制度，是总结和借鉴别国的经验教训，同时从本国的实际出发所作出的明智选择。从前任总理李光耀到现任总理吴作栋都不主张在新加坡实行国家福利主义制度，即国家向公民提供包括卫生、教育或住房等种种免费的照顾与津贴。李光耀认为，这样做的危险是人们会养成依赖政府、不求进取的毛病，长此下去必然国运衰微，人民萎靡不振。由此确定的新加坡公积金制度的核心就是取之于民，用之于民，即资金来自职工自身的收入，是职工抑制部分需求节省下来的钱，虽然雇主也相应代职工交纳一部分公积金，但严格地说，雇主给予的这份也是职工应得的部分，只是转换了交付形式以及雇主支付的这部分公积金可计入生产或经营成本，所以对雇主而言并不构成额外负担。政府运用自己的职能，用行政干预和经济引导办法，将职工的长期储蓄替代了完全由政府支付的社会福利保障费用。当职工需社会福利而使用公积金时，其实只是政府允许其动用了自己的长期储蓄存款而已。在公积金制度下，每人的保障待遇与其个人帐户上的存款直接挂钩，大家都明白，谁想拥有更好的住房、年老时生活得更好、获得各项优厚的社会福利待遇，平时就得勤奋工作，从而大大地激发了工作的积极性，推动了生产力的发展。这项制度不仅在全新加坡弘扬了自食其力、自力更生的社会基本价值观和优良精神，使政府避免了推行福利主义国家经常遇到罢工风潮的麻烦，而且由于多数的公积金计划都涉及到一家三代人，这项先进的制度又鼓励全家人守望相助、互相支持，进一步增加了家庭的凝聚力（尊老爱幼和家庭凝聚力是这个国家的一个核心价值观），为社会的稳定奠定了牢固的基础。
2.国家有了经济高速增长所需资本的重要来源。
实行公积金制度，不仅使新加坡公民社会保障水平有了大幅度的提高，还为政府的建设提供了大量的资金。从会员的最终利益着想，新加坡政府规定每个公民的公积金存款户头，都必须保持不能支用的最低存款额度。每个公民缴纳到公积金户头的资金，在公民没有使用或只使用了部分资金的情况下，国家则可以用上述结余的资金的80%，由公积金局全部购买政府建设债券，用于国家需要的投资和基础设施建设。据统计，1965年至今，中央公积金中共有600多亿元用于社会保障，600多亿元用于基础设施建设，这项制度为新加坡现代化基础设施建设与经济的高速发展提供了巨额的资本来源。
不仅如此，政府在1992年，针对新加坡只有14%（日本是27%，英国是21%）的成年公民拥有挂牌公司股票的情况，推出了“填补公积金购股计划”，促使广大会员利用公积金存款投资于股市，结果拥股公民达到140万人，几乎占人口的一半， 进一步为国家发展经济筹集了资本金。
而经济增长的结果，对公民的回报就是使他们获得更高的薪金及随之而长的公积金存款，其余额又成为政府发展经济所需资本的新的来源，由此在这样一个取之于民、用之于民的良性循环中使新加坡的经济和社会，不断前进、迅速发展。
3.稳定了国家的金融体系
公积金结存款项的绝大部分是用来购买政府的有价证券，政府用此资金资助公共投资，只有少量投资在短期债券上，以应付经营上的需要。因此，公积金局是新加坡政府的多种有价证券（国库证券除外）的最大持有者。1975—1978 年， 公积金局持有70 %的政府有价证券， 到1982年，增至78.2%。与此同时，该局亦成为新加坡建屋发展局资金供应的主要债权人。公积金局作为政府有价证券以及新加坡金融管理局预付存款的最大持有者，对稳定新加坡的金融体系产生了巨大的影响。
4.有了抑制通货膨胀的重要手段。
在新加坡70年代以前，公积金交纳率较稳定，80年代中期后，每年的公积金交纳率逐步提高，从70年代初的占职工收入的8%， 上升到占职工收入的25%。即当新加坡经济较快增长、职工工资提高时，随之公积金交纳率也提高，个人所得的相当一部分增加的收入被强制储蓄起来，由此，社会购买力得到了有效的控制，个人消费比例从1960 年的89.4%下降到了1983年的47.3%。新加坡政府就是通过以公积金制度不断调整个人公积金的交纳率，从而节制个人消费，抑制了通货膨胀。多年来通货膨胀率均一直保持在低水平，1970—1980年是5.1 %； 1980 —1983年是3.8%；1990—1991年是3.4%；1997年是2.0%， 从而使经济稳定发展。
5.为发展社会福利事业作出了重要的贡献。
新加坡政府经过几次改进，放宽了对公积金用途的限制，允许会员在退休前支取公积金购买政府组屋和私人住宅，购买新加坡的各种股票和用作家庭保健医疗计划等，大大改善了公民的生活水平和社会福利待遇。例如，政府充分利用公积金制度，在解决各国政府都面临的住房这个棘手问题上，作出了令世人瞩目的巨大成就。又如，政府还利用公积金制度成功地解决了一个狭小国家的交通拥堵问题。早在70年代中期，随着经济的繁荣与公民生活的富裕，个人购买小汽车日趋增多，与世界上的许多经济发展迅速的大城市一样，新加坡也产生了城市交通问题，严重影响了经济的发展。为了解决这个问题，政府决定大力发展公共交通以取代大批小汽车。如何筹措实施这项计划的大笔资金以及动员广大职工自愿放弃小汽车而乘坐公共车辆？政府出台一个政策，允许职工利用个人公积金去购买新加坡巴士公司的股票。公司利用这笔资金添置了大批乘坐舒适的新型公共车辆，改善了站点设施，增加了运行线路，提高了服务质量。职工购买了巴士公司的股票，利息加分红股收益高于单纯的公积金利息，还可得到一张优惠乘车证，享受低价乘车待遇，乘车人数剧增，小汽车数量下降，从而整治交通、解决了市中心道路阻塞的难题。公积金制度对发展社会福利事业方面所取得的巨大成效，使新加坡政府赢得了民心，稳定了社会。
6.促进政府的廉政建设。
新加坡的中央公积金制度，实际上也成了政府廉政建设的重要手段。这项制度对不廉洁的贪官污吏具有极大的“威慑力”。因为法律规定，如果国家公职人员违法犯罪，在被开除公职、丧失薪金、追回贪污款的同时，其辛辛苦苦积赞几十年多达几十万元，指望买房、养老用的丰厚的公积金将被政府没收。例如前商业事务局局长，因两件“说谎罪”被判刑3年，开除公职，没收的退休金、公积金分别为30万和50 万元（相当于人民币480万元）。所以，公职人员极少敢以身试法， 一失足成千古恨。难怪新加坡政府成了“世界上最廉洁的政府”。
三、新加坡中央公积金制度取得成功的原因
（一）政府提出了强国富民的历史使命。
新加坡最初的公积金制度是于1950 年， 由两名立法议员倡议。 1951年5月17日，公积金法案便提交议会讨论。那时， 政府设立一个退休福利委员会“以提出保障受薪人士退休福利的合意措施与可行性报告”。
1952年2月27日， 退休福利委员会建议对雇员实行一个强制养老金制度。在这个制度下每一名雇员每星期缴交6角钱， 退休后可在有生之年获得每月30元的养老金。
1953年10月，该委员会提出一个报告，建议设立新公积金制度，规定：月收入少于500元的雇员，必须按月缴交5%的薪金，而他们的雇主则为他们另外缴交相等于其5%薪金的公积金，那些收入超过500元的雇员则可以申请豁免。
这个建议终于被政府接受，1953年12月11日国家通过了公积金法令。
一开始，公积金仅作养老的用途。职工工会曾经几次要求政府公积金局允许雇员在失业或是生病的时候动用公积金存款应急，不过那时，公积金局全然不为所动。这个立场持续了10来年，放宽公积金用途的第一个徵兆于1968年4月出现，当时的总理李光耀先生透露， 政府正在研究如何应用公积金存款来协助人民购买建屋发展局的组屋（组屋：新加坡政府统一建造的公民住房）。
6个月之后，政府面向大众的“居者有其屋”的计划便诞生了。 从那个时候起，公积金局就逐渐放宽政策，满足人民不断改变的需求，使人民的个人利益与国家全局利益紧紧地结合在一起。
事至今日，新加坡的中央公积金制度，已成为世界众多社会福利保障制度中的一个显著成功的计划。新婚者利用他们的公积金存款来购买房子，而年轻的专业人士则动用它来投资股票。养家者则用公积金存款来支付家人的医药费、子女接受高等教育的学费，或是个人和住屋的保险费。而当会员在退休的时候，又都有一笔可观的公积金存款，足以让他们安享晚年。
公积金促进国民自力更生发展财力，成为国民财务规划的工具，成了伴随人生征途的一个必不可少的重要角色，与其他一些国家由政府支付全部或是大部分社会福利开支的福利保障制度相比，形成了鲜明的对照。
新加坡的社会保障涉及到四个层面。即：
个人：每个雇员都为自己的将来准备储蓄；以及勤奋工作以增加自己的资产。作为雇员，他们的雇主会为他们支付大部分的医药费，他们的雇主也会补偿他们的工伤损失和缴付公积金。至于自雇人士，则自缴公积金。
家庭：鼓励家庭成员集合资源照顾子女和奉养父母，视此为自己应尽的个人责任。
社会：个人通过保险计划使其家属受惠，保险计划提供受保人因发生意外时紧急之需。至于贫病与残疾的人士，慈善机构会照顾他们。
政府：真正的贫困者由政府发放津贴和救济金。
在这四个层面中公积金制度构成了前三个层面的基础，因此它不单使会员获益，同时也让在它直接保障范围以外的人也能受益，进而使他们和他们的家人能够自力更生。这一项制度最大的优点是能在协助国家应付日渐复杂的社会挑战与要求的同时，根据人们不断变化的需求与期望，灵活地作出不断的改进，终于形成了以公积金制度为基础，以各种保险计划为补充的多层次、多功能国家社会福利保障体系。这是伴随着共和国几十年的艰苦创业历程，在实践中不断探索、不断改进、不断完善所形成的一项重要国家制度（参见表三）。
表三：公积金制度的完善进程
公积金作用实施项目 出台日期
1.在55岁提取公积金存款
1955年7月1日
退休 2.最低存款计划
1987年1月1日
3.填补最低存款计划
1987年4月1日
4.保健储蓄计划
1984年4月1日
保健 5.健保双全计划
1990年7月1日
6.自雇人士保健储蓄计划
1992年7月1日
7.增值健保双全计划
1994年7月1日
住屋 8.公共住屋计划
1968年9月1日
9.住宅产业计划
1981年6月1日
家庭保障 10.家庭保障计划(房屋抵押递减保险)1981年11月1日
11.家属保障计划(定期人寿保险)1989年5月14日
增进资产 12.非住宅产业计划1986年5月1日
13.教育计划 1989年6月1日
14.公积金投资计划(合并基本投资
1997年1月1日
计划和增进投资计划)
可以认为，新加坡之所以能形成一个这样好的社会福利保障制度，是与政府提出的强国富民的历史使命所分不开。
新加坡政府确定自己的使命就是：“建立一个成功的、充满活力、安全稳定、欣欣向荣的卓越国家；为新加坡人达到更高的生活水平创造最好的条件；致力于造就一个人人相互尊重与关怀、充满爱心与凝聚力的和谐社会。”（据新加坡总理公署《公共服务宣言》）
根据这样一个历史使命，新加坡政府决心“竭尽所能帮助我们的顾客（民众，即纳税人）并满足他们的需求”。笔者在新加坡的所见所闻，无不反映出政府的这一承诺处处在变为现实。使人感到没有这样一个为民谋利的政府，就难以想象能创造出这样好的社会福利保障制度。
为了推进这项制度的顺利发展，政府通过推出各种计划奖励新加坡人分享国家的财富。例如先后有：
填补公积金购股计划：
政府从1993年起实行这项计划，协助新加坡人拥有国营企业私营化后所发的股票，即每位21岁以上的新加坡公民，只要在其公积金户头存入所规定的款项，政府就为其填补相当的资金，至今已先后作了三次填补（参见表四）。
表四：
填补公积金计划：
新加坡公民在1995年每月获得政府给予200 元存入其各自的普通户头内。这是政府奖励新加坡公民对国家经济发展所作出的贡献。这笔填补额可以用在任何公积金计划上。
增加公积金保健储蓄计划：
为了强调保健储蓄在国民应付保健需求方面所扮演的重要角色，年满21岁或以上的新加坡公民在1996年每月获得政府给予的200元， 存入他们的保健储蓄户头内，由于经济增长良好，政府又在1997年10月间给予会员分别为100元至200元之间的第二次填补金额。
填补保健储蓄计划：
政府在1995年7月实行填补保健储蓄计划，以支援在1934年4月1 日或之前出生，在1984年4 月保健储蓄计划实行时已退休或稍后退休的人士，他们没有保健储蓄存款或只有很少存款。
符合条件的年长公民如果在合格期（即每年的7月至12 月间）内存入缴款，他们（视他们的年龄而定）将获得一笔介于每月100元至350元的填补款。以此作为政府报答那些年长的对国家的经济增长作出贡献的国民。共分三次的这项填补额，已分别在1996年、1997年和1998 年的1月份存入符合条件的国民户头内。会员自己存入的款项和该填补额可以用来支付其住院和某些核准的医疗开销。
提名受益人：
为了让会员的家属受惠，公积金局鼓励其提名家属为其公积金存款的受益人。这样其公积金存款、在家属保障计划下的保额和获准机构的股票，将会根据其所拟定的百分比付给受益人。
如果会员没有提名受益人，公积金局将把其公积金存款和在家属保障计划下的保额移交给公共信托局，以依照法律作分配。其在获准机构的股票，以及用公积金存款所投资的项目和产业将成为本人的一部分遗产。
此外，新加坡政府还千方百计地维护公民的利益，保障会员缴纳的公积金不受通货膨胀和物价上涨的影响，能够保值增值。例如规定，公积金存款年利率最低不能少于2.5%， 而且存款利率是以本地银行的平均利率按期调整的。政府还对缴纳的公积金实行优惠政策，凡是存入公积金户头的款项，免交所得税。这些规定十分重要，也是公积金制度能够长期坚持下去的基础。否则，通货膨胀率高，货币贬值严重，公民存的钱就会受损失，参与这项制度的积极性就会受挫伤。
总之，政府的这些有利的政策，极大地鼓舞了新加坡公民参加公积金制度的积极性，到1997年，全国总人口中的91%都已成为中央公积金会员，全民的积极参与保证了这项重要制度的顺利实施。
（二）中央公积金制度与政府富国强民的各项政策积极配套
新加坡实行公积金计划，不是把它当作一种负担、包袱、仅仅是社会福利部门的事情，相反与整个国家的经济和社会发展的总体战略紧密配合，使政府的政策和公积金的方针相辅相成、互相促进，最终达到为人民谋取福利同时又促进经济发展的目的。
以广大新加坡人民受惠的“居者有其屋”计划为例，公积金局依靠自己的实力协助另一个法定机构“建屋发展局”兴建价格低廉的组屋，又动员国民利用公积金存款来购买属于自己的组屋。
在世界上包括许多高度发达的国家里拥有有产权的自住房子，对许多人来说，是一个遥不可及的梦想。但是在新加坡，几乎每10个家庭中就有9个拥有自住房子。 人们是通过成功推行公积金“公共住屋计划”，买下政府给予津贴建造的组屋。其他较高收入阶层（不允许其购买组屋），则在“住宅产业计划”下购买私人住宅产业。一些经济能力较好者，是动用他们的公积金买第二宗房产以作为一种投资。
在1964年政府推出“居者有其屋”计划之前，政府建的组屋不卖只租。1968年，中央公积金修正法令实施后，国民可动用自己的公积金存款购买组屋。但那时，公积金存款只能用来偿付购买组屋的部分购价，作出这样的限制和目的，是为了确保作为退休储蓄的公积金不会因而被全部化完。后来逐渐放宽管制，组屋的全部购价都可以用公积金普通户头的存款来支付。从1981年起，会员甚至可在“住宅产业计划”下，动用公积金存款购买私人产业，即除了非永久地契的剩余租期少于60年的产业之外，公积金存款可以用来购买任何一类住宅产业。
为了支持建屋事业，政府提供20年期贷款给建屋局，利率比浮动的中央公积金利率高出2%（1998年7月12日，中央公积金利率是4.9 %），以资助建屋局发展建屋计划（参见表五）
同时政府又提供抵押贷款绘给购买建屋局组屋的人们，利率比浮动的中央公积金利率高出0.1%。 购屋人员可以利用他们的公积存款归还每月的贷款。如果他们在公积金户头内有足够的累积存款，也可以一次性付清购屋款项（参见表六）。
表五：
新加坡政府建屋资金常年预算
建屋局与政府开支
FY97/98
FY96/97 FY95/96
预算 实际实际
百万新元 百万新元 百万新元
建屋局 4,653 3,0962,491
营运支出 12,30010,0828,040
资本支出 16,95313,178
10,531
营运支出 14,34814,159
11,449
资本支出
9,402 9,1285,962
23,75023,287
17,411
国民住屋计划 904 1087 824
政府常年预算的拨 3.8% 4.7% 4.7%
款百分比率
注：（1）建屋局为国家法令下之法定机构， 建屋局开支不归入政府开支项目，上表仅供比较。
（2）政府公共住屋开支包括：建屋局营运赤字补助金； 基本设施开支以及市镇理事会社会区管理补助金。
政府放贷项目
FY97/98
FY96/97 FY95/96
预算 实际实际
百万新元 百万新元 百万新元
建屋局贷款项目
住屋发展贷款 6,884 2,0552,750
抵押融资贷款10,262 8,3656,241
翻新融资贷款23 83
其他放贷项目17,16910,4288,994
总数
761
474 221
17,93010,9029,215
注：（1）住屋发展贷款：资助住屋发展计划和营运开支。
（2）抵押融资贷款：资助由建屋局提供给组屋买主之抵押贷款。
（3）翻新融资贷款：资助建屋局提供分期付款计划， 让住户分期支付组屋翻新费用。
表六：新加坡居者有其屋计划
由此形成了一个有特色的公共住房建设资金筹措渠道（参见表七）。实施公积金制度，成为新加坡在世界上能十分成功地解决居者有其屋的最主要的原因之一。
新加坡政府利用公积金制度出色地解决了民众需要拥有自己的住房这个生存的基本条件的问题，又因房产业的兴旺必然会牵动各行各业的发展及经济的振兴，由此进一步扩大了内需和提高了就业率，为实现国富民强的目标奠定了重要的基础。
（三）有一个好的管理体制及高效优质服务的管理机构
新加坡的中央公积金由总统监管，具体由中央公积金局管理。中央公积金局设主席1人、领导成员9人（其中政府2人、雇员2人、雇主2 人、另外3人为教授、博士等），组成了各方代表参加的董事会。 这些人分别代表各方面的利益，对公积金的各种计划进行审核和监督，确保公积金的合理使用。中央公积金局的具体运作是企业化经营， 设总经理1人，直接管理副总经理和内务审计部。副总经理之下设5部1处（雇员服务部、成员服务部、计算机服务部、团体服务部、财政部和人事处）。中央公积金局为全体公积金会员的受托人，其工作目标是保持会员的中央公积金存款的最高价值、并以最小的风险为存款者获得公平的市场利润。
公积金局本身是一个准金融机构。它从资金汇集、结算、使用到储存等构成为一个独立的系统，单独核算、自负盈亏，独立于新加坡的财政之外，不受政府财政收支丰歉的影响，国家财政也无权动用公积金存款；相反，政府财政负有担保偿还公积金存款的义务。此外，公积金存款大都投资于政府发行的债券或股票，都是以政府实际持有的资产作担保，而且有稳当的利息收益，这就保证了所有公积金会员在任何时候（只需符合用款时间和项目）都可连本带息地收回他们的全部存款。因此，公积金存款的信誉卓著，其稳妥程度超过新加坡的私人银行。
表七：新加坡公共建屋经费筹措渠道
新加坡公积金的规模庞大而且所提供的利益和服务众多，所以有效地管理公积金行政以使机构顺畅运作而不为繁文褥节所累，不变成一个可怕的官僚衙门，至关重要。
所幸的是，由于新加坡拥有一个精干高效的政府，公积金管理局也以其精明能干、健全的职能、科学的管理以及优质的服务，赢得了信誉与成功。其根本宗旨是：“一切方便于‘顾客’（公积金会员）”，每个会员可十分顺利地享受到以下服务。
公积金电话、电脑查询服务：
这项服务使会员可以舒服地在办公室和家中即刻得知其公积金的各种信息资料，包括甚至还可以依其所选的语言（如英语、华语、马来语或淡米尔语）获得服务。
公积金电话服务的时候是从每天早上八时至午夜，可以提供服务的内容十分规范与详细。如通过各种代号可十分方便地查知以下内容：最新的公积金普通户头、特别和退休户头存款；最新的保健储蓄户头存款；在公积金投资和教育计划下可供投资的公积金存款；最新收到的公积金缴款；户头存结单；在家庭保障计划下的保额；在公共住屋计划下的公积金提款；在住宅产业计划下的公积金提款；在公共住屋计划下的公积金提款存结单；在住宅产业计划下的公积金提款存结单；在公积金投资计划下的公积金提款和退还款项；售出优惠新电信股票后所赚取的盈利和要求把盈利取出；过去十五个月公积金缴款记录的存结单；在投资计划下的公积金提款和退还款的存结单；在公共住屋计划下，退还售出或转移组屋的公积金存款；在住宅产业和非住宅产业计划下，退还售出产业的公积金存款；健保双全计划和增值健保双全计划的保额情况；健保双全计划和增值健保双全计划的申请表格；家属保障计划情况；提名受益人情况；等等。
此外，会员所关心的上述各种信息资料还可以十分方便地在公积金局网页上查阅到。
自助服务机服务：
政府还设置操作简单的自助服务机，向会员就近、随时提供多项服务。会员只要输入个人密码便可使用，跟着荧光幕的提示，便可获得各项公积金计划和服务资料、各种公积金表格、各种存结单等等。
印发存结单服务：
会员每年分别收到上半年和下半年的两份存结单，上面清楚地列出其三个不同户头中所有交易的帐目，包括公积金缴款、保额费扣除款、投资转帐、分期付还购屋贷款、政府的填补款额等。
信息登报服务：
公积金局为了更好地联系所有的会员，在各报登载该局简讯。这份全版的简讯以四种语言刊登，以期能让各民族所有会员查阅所关心的公积金事项的最新动向。
毫无疑问，新加坡中央公积金事业之所以能蓬勃地向前发展，也是与其政府及作为法定机构的公积金局的工作作风、工作效率以及工作质量休戚相关。
四、新加坡中央公积金制度存在的问题
新加坡中央公积金制度也存在一些不足及值得研究的问题。主要是：
1.过度的公积金储蓄导致需求的缩减。
新加坡的公积金储蓄已大大超过其能够在国内作再投资的限度，而政府又不允许国民动用这笔储蓄用于社会消费，结果就是过度储蓄。在当前世界经济不景气的情况下又不利于新加坡政府把国内无法投资的资本转移到国外，造成了资本的过剩。在公积金交纳率不断提高、公积金总额急剧增加的情况下，这样人为地、强制性地限制国内消费的扩大，则会影响经济的发展。目前新加坡衰退的主要原因也在于此。
2.随着劳动力的老化，一次性领回公积金结存总额的会员将越来越多，由此产生的消费膨胀的趋势，会造成新的经济和社会问题。
参加公积金储蓄的会员，就其年龄结构看，大部分在20—30岁之间，其中20—29岁的雇员占总数的44.2%；30—39岁的占24%，共占68.2%。这些人在20—30年内，多数将要退休领回公积金结存总额，由此产生的消费膨胀的压力，容易成为引发社会不安定的一个因素。
3.公民的公积金结存数额差距较大。
有些会员结存公积金过多，有些则太少。如1982年，结存公积金款超过3万元的11万名会员（占会员数的6.6%），总共积累了65亿元（占结存总额的41.7%）。而结存不到500元的39 万名会员（占会员总数的23.1%），总共积累了7000万元（占结存总额的0.5%）。由此， 使众多的会员怀疑长久下去，公积金制度还能否为每一个雇员提供公平有效的社会保障。
4.会员用公积金投资仍存在风险。
新加坡30年来几次修改中央公积金条文，除允许会员动用公积金购买政府组屋、私人住宅以及用于家庭医疗保险外，还鼓励会员购买政府或私营企业的各种股票、债券，进行投资。可是这种投资并非都安全，一旦投资失败，必将会损害部分会员的利益。
5.公积金制度对经济发展也有一定的负作用。
在新加坡由于雇主为雇员所交纳的公积金率在不断提高，这又可计入产品成本，导致产品生产或营业成本随之提高， 企业盈利下降。 自1978—1981年，雇主为雇员所交纳公积金的交纳率从16.5%提高到20.5%，与此同时，工资成本增加率每年平均是3%， 超过了劳动生产率的提高率。1982年以后，雇主的上述公积金交纳率进一步提高，到1985年达到25%，造成工资成本和劳动生产率之间的差距进一步扩大，每年达到9%。由于工资成本和劳动生产率增减不同步，由此在过去六年里， 新加坡产品在国际市场的竞争力下降。此外，在新加坡建筑业萧条的情况下，公积金的交纳率却不断提高，结存的巨额款项由中央公积金局投资于建屋发展局，造成商业楼宇、旅店和酒店的过度膨胀，也影响了新加坡经济的发展。
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