中国国家审计：问题与改革———次问卷的综述，本文主要内容关键词为：中国论文,问卷论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、调查背景
问卷调查“既可为准确评价和改革现行审计体制提供重要的学术研究数据，也可为那些关心国家审计（注：是称“国家审计”还是“政府审计”？理论界和实务界对此看法均不统一。我们认为这两种叫法含义是不同的，有必要加以区分。现代国家机构主要包括国家元首、立法机关、行政机关和司法机关，相对应“政府”有广义和狭义之分，广义的政府指的是国家机构的总体，从这个意义看“国家审计”和“政府审计”就是一回事；而狭义的政府仅指的是国家行政机关，这种情况下“政府审计”与“国家审计”的异同要区分看：如果审计机关隶属于政府，叫“政府审计”则可以理解，但如果审计机关设立在政府之外的情况，再叫“政府审计”就不妥了。可见，总体上“国家审计”概念要大于或含括“政府审计”，是符合世界审计发展实践。所以在学术研究上，用“国家审计”更为稳定、科学和合理。）和人大预算监督问题的各界人士提供可资思考和参考的实证信息”（注：这是在问卷调查表首页中所标明的调查目标。）。
除之，实施此次调查还基于以下两方面考虑：
一方面，迄今为止，学术界尚未就国家审计问题在人大、政府、财政等这些与审计工作息息相关的领域和部门进行过一定规模或全国性的问卷调查。
另一方面，国家审计现象是一种复杂的社会现象，利用问卷调查平台，广泛收集、比较和综合社会各方面对中国国家审计的不同看法和意见，集思广益，这既可使审计理论研究更加接近于社会现实，研究结论和建议也更富准确性和说服力。
二、调查内容
调查内容划分为五大部分，共122个调查命题：
第一部分：中国国家审计基本状况（包括35个命题），重点调查国家审计在现实政治经济中的定位、现状和体制优劣等内容，这是评价与改革现行审计体制首先需了解的内容。
第二部分：预算执行审计基本问题（包括34个命题），重点调查人大预算审查监督与审计监督关系、预算执行审计现状和存在的问题、预算执行审计改革趋势等内容，调查突出了预算执行审计的特殊性和重要性。
第三部分：现行审计体制总体评价（包括3个命题），主要调查答卷者对现行审计体制总体认识以及改革倾向，“改还是不改”、“小改还是大改”这类民意性信息对于现行审计体制的价值判断及其改革设想的提出极为重要。
第四部分：审计体制改革应考虑的原则性因素（包括25个命题），重点调查影响或制约改革的政治经济环境、审计独立性和现实可能性等方面因素及其影响程度。一般讲，在判断一个体制或制度优劣时，需要首先有个评价标准，以便于对不同体制进行判断、比较与选择。
第五部分：各种审计体制观点的比较与选择（包括25个命题），依据第四部分调查结果及其与各种体制观点（注：共列举了七种审计体制观点：“现状论”、“审计院论”、“立法论”、“升格论、“垂直论”、“双轨制论”和“合并论”。）之间相关性分析，间接比较和推断出答卷者对不同体制观点的选择倾向（注：这种调查把答卷者的思考和选择过程与众多限制性因素相联系，尽可能地排除了答卷者某些既定的、表面的、感性的认识，会增强结论的准确性和说服力。）。
三、调查对象及分类
（一）调查对象
审计监督是一种社会性活动，牵扯多方面利益关系，为了确保调查结论的公允性，我们将审计机关以及与审计工作存在较强联系的系统或领域确定为调查对象范围，具体包括：
1.人大系统。一方面，人大工作本身就与审计监督存在密切联系；另一方面，人大机关领导大都曾担任过党政部门领导，具有比较丰富的党务和政府工作经验。所以他们对审计问题的看法应该是比较综合和成熟的。
2.政府及财政机关系统。财政部门是政府中负责组织财政预算编制和执行职能部门，也是审计监督首要对象。所以，政府和财政机关答卷者的意见（特别是对预算执行审计问题的看法）对于研究是极有价值的。
3.审计系统。广大审计工作者处于审计实践第一线，他们对审计工作有着丰富的经验和感悟，对审计问题也有深刻的认识，毫无疑问他们始终是首选的调查对象。
4.专家系统。理论工作者可以以专业的、学术的视角表达他们对审计问题的独特看法。鉴于审计监督是依法进行的财政财务监督行为，所以将法学、财政学、政治学以及传统的会计审计学学者纳入调查对象范围。
5.其他。主要是企业、法律、党务、政协等系统的工作者。
（二）分类
调查对象按系统和职务分类如下（为了便于统计和分析，用代码表示）：
1.人大系统(A)——全国人大干部(A1)、省级人大及财经委领导(A2)、省级人大一般干部(A3)、地市级人大领导(A4)、地市级人大一般干部(A5)。
2.政府和财政系统(B)——政府领导(B1)（注：主要集中在地方政府。）、省级财政机关干部(B2)、地市级财政机关领导(B3)、地市级财政机关一般干部(B4)、政府其他部门干部(B5)。
3.审计系统(C)——审计署（含特派办）干部(C1)、省级审计机关领导(C2)、省级审计机关一般干部(C3)、地市级审计机关领导(C4)、地市级审计机关一般干部(C5)、县级审计机关干部(C6)。
4.专家系统(D)——法学(D1)、财政学(D2)、经济学(D3)、政治学(D4)、社会学(D5)、会计审计学(D6)。(5)其他(E)。
四、调查规模
经过对问卷调查表的试答与评估，发现调查命题较多、填答难度较大。故将目标回函率估定在10%左右。为了保证基本的样本量，样本规模确定在1500名左右（注：由于调查对象特别是像审计署司（局）长和地方人大、政府、审计和财政机关的领导职数是一个相对有限的量，再加上在调查对象落实上存在一定的难度和不确定性因素（如职位变更和届中调整），所以再扩大调查对象规模的确有困难。）。
借助于政府网站、通讯录、出版物及有关单位和个人协助等多种途径，最后确定了具体调查对象名单，共计1498名，具体分布见表1。
五、调查实施
问卷于2005年6月陆续发出，随后于8-9月进行了追函（即对未回函者再次发函督促）；截至2005年10月31日，收回问卷438封，其中有效问卷401封。另外，因地址、答卷人变动和书写等原因退函44封。
回函率30.12%（注：总体回函率为30%左右，大大超出我们的预定目标。但相对于全国性的问卷调查来说，总体回函数量略显不足。我们的解释是：第一，调查对象群体的规模有限；第二，调查命题较多，再加第五部分设计较为繁琐，填答有一定难度；第三，调查对象已超出审计界，而审计工作毕竟带有一定的专业性，这在一定程度上增添了其他各系统调查对象填答难度；第四，审计体制改革牵扯到政治体制，一些调查对象对此较为敏感，有所顾虑；第五，大部分调查对象为所在部门或单位的领导或担任有一定行政职务，工作较忙，时间有限；第六，个别调查对象有抵触情绪。）(438/1498-44)，有效回函率27.58%(401/498-44)。回函分布与比率（见表1）：
在所收回的调查表中，按系统细分，比重在5%以上的答卷者为（见表2）：
表2 回函比重在5%以上的答卷者
答卷者 比重
地市级人大领导（人大常委会正副主任）14.19%
地市级审计机关一般干部 13.07%
省级审计机关一般干部11.47%
地市级审计机关领导（正副局长）
9.60%
省级审计机关领导（正副厅局长）
7.20%
地市级财政机关领导（正副局长）
5.07%
审计署（含特派办）干部
5.07%
合计65.67%
六、统计分析程序和方法（内容略）
七、调查结论
经过对调查数据的统计分析，得出了以下总体性结论：
1.答卷者对中国国家审计的现行行政型定位和体制弊端有较为明确、一致的认识。
2.改革现行审计体制是大多数答卷者的意见。
3.改革观点不统一，但相对而言，“立法论”更容易得到各方面比较一致的认同。
此外，一些具体结论（或解释性结论）主要是：
1.答卷者认为，现行审计体制是“劣势突出而优势不明显”。即答卷者对于现行审计体制劣势的认同比较一致，整体上看法差异不大；但对现行审计体制的优势则难以取得比较一致的认同，整体上看法差异较大。
2.审计系统答卷者对于审计与政府关系的认识上存在一种比较矛盾的认识，既离不开对政府支持的依赖，同时又希望保持一定的独立性。
3.答卷者对中国国家审计存在理论上（或法理上）与现实上两种不同的认识，即对许多审计问题存在“理论上不合理，但现实中却似乎是合理、可行的”的矛盾认识。
4.许多有关中国国家审计在理论上或传统上达成的“共识”，现在受到答卷者的质疑甚至否定，且主要集中在对现行审计体制优势的看法上（注：比如，“审计事业的发展在很大程度上依赖于政府领导对审计工作的重视与支持”（该命题同意率排名第三，这是一种制度安排），但“审计工作容易得到政府和政府领导的支持”却受到质疑（该命题同意率排名倒数第一），这反映出制度设计初衷与现实状况出现较大的背离。还有像“政府领导直接抓审计工作，有利于工作的开展”，“现行审计体制有利于审计经费的保障和工作条件的改善”等命题和认识已得不到大家广泛的认同。）。
5.大多数答卷者认为，审计工作的开展与审计体制存在密切的关联关系，当前凡是与行政型审计体制相适应的审计工作发展就快。
6.在大多数答卷者眼中，审计与人大之间的间接关系，不能和审计与政府之间的直接关系混为一谈；审计监督与人大监督之间关系的深化必然受到现行体制的限制。这也意味着审计机关对人大的服务面临体制性“壕沟”。
7.绝大多数答卷者并不认为现行审计体制是完善的。
8.大多数答卷者认为应该对现行审计体制进行比较彻底的改革，但何为“比较彻底的改革”观点不统一；相对而言，“立法论”是各系统答卷者更可能认可的改革观点。
9.答卷者普遍强调改革的理论意义和必要性，但对改革的现实可能性则相对考虑不多，而否定改革的观点恰恰强调的是现实可能性方面的因素。
10.相对多的答卷者（除人大系统答卷者）并没有从宪法和人大制度本身的限制性因素考虑“立法论”改革，即尚没有考虑到改革在具体制度设计和技术层面上的因素（注：比如没有结合人大监督权内容和要求来考虑审计机关隶属关系和审计监督职责的重新安排。）。
八、几点说明
1.根据调查结果，可按同意率和综合得分将上述七个审计体制观点为三个层次：
第一层次：“立法论”，“审计院论”；
第二层次：“垂直论”、“升格论”和“双轨制论”；
第三层次：“现状论”和“合并论”。
第一个层次中的两种审计体制观点是得分、排名和支持率最高的审计体制观点，最后一个层次中的“现状论”与“合并论”则是答卷者最不支持的两种审计体制观点。这也说明审计体制改革具有较为广泛的民意基础，并且这种改革不是在原有的体制基础上作小的或局部的变动，而是一种全新的体制。
2.总体上看，答卷者对于所调查的中国国家审计问题的看法是一致性大于差异性。但因系统、部门、职务以及利益倾向不同，在个别问题上（特别是在对改革的态度和改革观点选择上）仍然存在比较明显的系统性差异（注：所以仅仅以某一方的观点为标准或依据去设计改革设想可能存在片面性。）。比如：
(1)审计系统答卷者与专家系统答卷者在对现行审计体制优劣势的看法上存在相对明显的差异；审计系统答卷者与人大系统答卷者对改革观点的选择上明显不同，前者多从加强审计监督角度出发，还相对多的选择“审计院论”和“垂直论”，而后者多从完善政治架构和加强预算监督出发，还相对多的支持“双轨制论”。
(2)不同级次的地方审计机关答卷者的观点不尽一致，比如，省级审计机关与县区审计机关的答卷者在改革观点的选择上就明显存在差异，前者偏向“审计院论”而后者更偏向“垂直论”。
(3)审计机关答卷者与政府系统答卷者对于审计与政府关系认识上，特别是有关审计独立性、审计经费、审计结果公告等问题上，并不因为审计机关是政府的组成部分而取得一致，这反映了一种潜在的监督者与被监督者的关系。
(4)人大系统答卷者和专家系统答卷者对改革的期望程度相对要大于政府财政系统答卷者和审计系统答卷者。
3.人们的某种改革倾向并不是一成不变的，会随特定环境条件的变化而发生变化，所以在设计改革设想时，应充分考虑并把握住环境条件的发展变化及其带来的影响。
4.以上是我们从现有的调查数据中得出的基本分析与结论，但由于抽样技术和问卷设计本身的一些缺陷，调查难免会有一定的误差。这就要求在应用上述分析结果时，应从现实情况出发，考虑多方面的因素，确保对分析结果有一个灵活、准确、综合的应用。