页岩气产业政策比较及其引申，本文主要内容关键词为：页岩论文,产业政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
页岩气作为储存于页岩层中的天然气，是一种不能采用常规技术进行开采的非常规天然气资源，是当今世界新能源产业发展潜力的重要方向①。国家“十三五”规划纲要提出，“十三五”时期我国页岩气的发展目标是：到2020年页岩气年产量突破300亿立方米。全面完成我国页岩气资源潜力调查与评价，准确把握页岩气资源潜力与分布，优选一批页岩气有利区和目标区，建成一批页岩气勘探开发区和页岩气田，完善页岩气管网与配套设施，实现大规模商业性开发。“十三五”规划纲要还具体提出了“加快四川长宁—威远、重庆涪陵、云南昭通、陕西延安、贵州遵义—铜仁等页岩气勘查开发”的举措。 加快重庆涪陵等地的页岩气开发对推动我国能源结构优化升级具有重要意义。重庆市作为我国页岩气资源最丰富的地区之一，页岩气的产业政策制定并没有达到应有的示范性水平，其产业技术政策创新和突破面临的首要问题是确立页岩气产业技术政策创新与突破的基本思路、理论路径和创新方向。这要求在构建重庆市页岩气产业政策体系过程中，遵循页岩气产业技术生命周期，对于页岩气发展较早的国家以及我国更早发展页岩气地区的重要经验，应积极借鉴与汲取。这里从美国、加拿大两个典型的北美国家的页岩气产业政策体系出发，结合页岩气产业从开发到进入市场的产业发展路径，构建重庆市页岩气产业政策体系。 一、相关研究综述 现阶段，关于页岩气产业技术政策的研究逐渐受到国内外学者广泛关注，在实践领域也日益受到重视。页岩气产业技术政策是指为鼓励页岩气产业实现突破性发展，提升页岩气产业技术水平，推动页岩气产业高端化、深度化发展而实施的一系列政策。主要包括提升页岩气技术创新水平的产业技术开发政策、技术引进消化政策，优化页岩气产业发展环境的投融资政策、财政税收优惠政策，以及在保护环境、实现可持续发展前提下的环境监管政策等。产业技术政策是体现产业技术社会性、推动产业技术进步的拉力性因素。页岩气产业技术政策既体现了产业技术政策一般性作用，又具有页岩气产业技术政策的特殊功能。 产业技术政策属于技术政策的重要组成部分，近年来国内已有大量学者针对不同产业的特点对一些产业的技术政策进行了研究。如陈岩峰针对广东新兴的科技服务业，提出了促进广东科技服务业发展的产业技术政策建议。[1]窦鹏辉(2012)把技术政策置于产业发展的基础之上，侧重研究农业产业技术政策。总结已有产业技术政策的研究，可发现对信息产业、钢铁产业、化工等产业的产业技术政策研究较多[2][3]，而对能源的产业技术政策研究较少，特别是针对页岩气产业技术政策就更少。 对已有页岩气产业技术政策研究文献进行梳理，可发现已有研究主要从“页岩气产业技术政策体系与特征”和“页岩气产业技术政策体系的发展趋势”两个维度对我国的页岩气产业技术政策进行研究。 关于页岩气产业技术政策体系的研究集中在如何制定产业技术政策框架、影响产业技术创新的速度和绩效方面。陈尚斌等采用文献分析方法对我国页岩气研究现状和趋势进行总结，提出政府提供政策扶持和资金资助对于页岩气企业开展科技攻关、提升技术创新水平具有重要意义。[4]廖永远等在对美国页岩气开发扶持政策借鉴的基础上，从财税、投融资、科研支持和环境监管等方面构建了页岩气产业技术发展的支持体系。[5]林文斌等系统分析了北美页岩气产业的技术政策，认为健全的激励机制、高水平的技术研发能力以及开放的市场环境是影响北美页岩气成功开采的主要原因。[6]还有一些学者从单维度的政策出发，分析其对页岩气产业发展的影响，并提出相应的对策和建议。[7][8] 关于页岩气产业技术政策体系的发展趋势的研究集中于从绿色生产、绿色消费的视角对页岩气产业技术政策进行分析。岳婷等在对页岩气勘探开发技术与环境的关系进行分析的基础上，提出建立页岩气开发监管机制，使得页岩气产业全链条实现绿色环保。[9]陈刚等指出借鉴美国页岩气开采和商业运作模式有利于促进我国页岩气绿色开发，形成页岩气开发的可持续发展。[10]郭小哲提出资源—环境—技术三者的约束与互动的页岩气开发总体思路[11]，并提出相应的对策，以期实现页岩气资源的合理开发与应用。此外，还有一些学者从页岩气开采和使用的视角进行分析，提出页岩气勘探和利用对于推动节能减排具有重要作用，因此在制定产业技术政策时必须将实现节能减排任务纳入考虑范围。[12] 二、中国与北美页岩气产业政策比较 我国页岩气产业发展已被写入国家“十三五”规划纲要，政策层面相继推出促进页岩气产业技术进步和产业发展的政策体系。但是，我国对页岩气的实践研究尚处于探索阶段，至今尚未进行大规模商业性勘探开采。[13]从国家层面系统分析和评价我国页岩气产业的技术与政策现状对构建重庆市页岩气产业技术政策体系具有重要意义。 (一)中国与北美页岩气产业政策比较分析 2013年10月，国家能源局制定了《页岩气产业政策》，就页岩气勘探开发、市场定价及销售、国家财政及地方政府补贴、页岩气环保开发与节约利用等方面进行了规定。 从相关文献来看，美国、加拿大的页岩气开发最为成功，在能源开发系统中占有重要位置。[14]页岩气产业属于战略新兴能源产业中重要的构成部分，其产业发展同样遵循产业发展生命周期的规律，产业政策体系的构建应该恪守这一规律。因此，在系统分析美国、加拿大两国页岩气产业相关产业政策构成的基础上，结合页岩气从勘探开发到进入市场的发展路径，将美国、加拿大相关产业政策按照规律划分为页岩气开发政策、研发政策、市场政策及监管政策四大类。 综上，我国页岩气产业政策与北美(美国、加拿大)页岩气产业政策相比[15]，在涵盖范围上的差异如表1所示。从表1来看，我国在页岩气产业政策制定方面还存在内容上和范围上的缺失。2011-2015年，我国发布的与页岩气产业相关的政策见表2。
我国页岩气产业政策体系的构成部分虽然涵盖的内容较丰富，但构成单一，主要的政策为2013年10月出台的《页岩气产业政策》。总体来看，在页岩气产业政策体系的完备性和充分性方面，我国与北美国家还有一定的差距。 (二)北美页岩气产业政策体系的启示 美国、加拿大页岩气产业政策体系的构成对重庆市构建页岩气产业政策体系有诸多启示。 第一，就页岩气产业发展而言，研发技术与政策支持是不可或缺的两大重要因素。美国和加拿大的页岩气产业之所以迅速稳定发展，主要得益于其对勘探开发技术的重视以及对相关支持政策体系的完善构建。重庆市在构建页岩气产业政策体系的同时应首先树立技术与政策并重的理念。 第二，页岩气产业开发研发政策应基于对页岩气产业发展规律的客观认识。既要充分认识页岩气产业的自然条件优势，又要深入分析在页岩气开发阶段可能面临的技术上的阻碍。为加快页岩气在开发阶段的进程，应在矿业权和开采权、优惠税收、政府补贴和津贴、优惠融资等方面出台相关政策。在促进多元化科技主体加入页岩气产业研发方面，政府应充分发挥引导作用，建立攻关项目、设立重大基金项目以鼓励相关科研机构、高校和高新企业的加入。 第三，页岩气产业发展是否长期稳定的一个重要方面是页岩气的市场化是否完全。美国、加拿大在页岩气产业发展方面取得成功的另一重要因素在于其页岩气市场充分开放，在产业参与主体、管网设施和页岩气价格制定方面都构建了公平和自由的竞争平台。在构建重庆市页岩气产业政策体系过程中，应重点引导民营企业和多元化投资主体进入页岩气产业。 第四，页岩气产业发展效益的重要评价指标是勘探开发过程中对于生态环境的损害程度。无论是美国还是加拿大，在积极研发技术和充分市场化的过程中，并没有忽略页岩气开发对于生态环境的消极影响。因此，在构建重庆市页岩气产业政策体系过程中，除重视页岩气开发研发与市场机制构建外，还应关注对页岩气产业生态环境的监督与管理。 三、重庆市页岩气产业政策现状 《页岩气发展规划》指出，我国页岩气勘探开发将以四川、重庆、贵州等省市为重点，建设富顺—永川、鄂西渝东、南川、秀山等19个页岩气勘探开发区。重庆市页岩气储量在10万亿立方米左右，可采量达2万亿～3万亿立方米，主要分布在南川、秀山、彭水以及黔江等地区，页岩气可采量占全国的近1/10，可供我国使用近20年。[16]2016年，重庆市将实现页岩气年产量70亿立方米，成为全国页岩气开发的主战场。页岩气开采的巨大潜力给重庆市带来了一系列的积极影响。多数拥有页岩气概念的上市公司股价涨幅超过大盘，激发了重庆企业和许多民营企业的积极性。[17]这要求政府更加注重政策的完善和制定。重庆市相关部门应积极开展政策完善和制定工作，形成系统有效的地方性页岩气产业技术政策体系。 由于我国页岩气产业起步较晚，开发技术不成熟，页岩气的商业化还处于探索阶段。因此，在重庆市制定合理的地方性产业政策时，除依据国家层面的《页岩气发展规划》和《页岩气产业政策》外，还应该在合理范围和程度上，借鉴页岩气产业发展较早的北美国家，以及同为我国页岩气富产地区的四川省和贵州省的相关做法。在对重庆市页岩气产业政策进行梳理的基础上，可得出重庆市页岩气产业政策体系构建的进程及现状(见表3)。
总体来看，近年来重庆市对页岩气产业发展给予了高度的重视，在促进产业发展及技术创新的政策体系构建方面取得了阶段性的进展。但是在重庆市现行的页岩气产业发展的技术政策体系中，投资主体单一、融资方式缺乏灵活性、关键勘探开发技术缺乏、缺失有效的环境监管体系等问题依然存在。因此，当前重庆市页岩气产业政策体系的构建要以《页岩气产业政策》和《重庆市页岩气产业发展规划》为基础，制定符合重庆市页岩气产业发展实际的地方性产业技术与创新政策体系。 四、重庆市页岩气产业政策需求 从重庆市页岩气产业政策体系构建的进展来看，由于页岩气开采在我国尚处于起步阶段，相关技术政策体系还不完善，结合重庆市具体实际，这里认为在着手制定页岩气产业技术政策体系之前，应对以下问题引起重视。 (一)重庆市页岩气产业政策需求关键点与风险分析 第一，重庆市页岩气产业分布地形与其他国家及国内其他省市存在差异。我国页岩气开采及产业政策制定起步晚，重庆市又落后于其他率先开展页岩气开采的地区。要想在今后的页岩气开采工作中取得满意的成果，在技术创新及其政策制定方面应该多向优秀的国家或地区学习，积累经验。虽然借鉴其他先进地区的页岩气开发产业政策是我国乃至重庆市初步构建产业政策体系的主要参考，但是在政策体系构建时应充分考虑到重庆市页岩气资源分布地形与适用开发技术的差异性。例如，重庆多山地，大多数页岩气存在于地下3000多米，开发有难度，所规划的地区人口较多(如永川)，重庆市页岩气产业技术政策中需要明确页岩气开发问题的解决方案。 第二，页岩气产业发展重在核心技术的不断开发。重庆市在制定产业政策时，要着重考虑促进页岩气产业发展的产业开发技术创新政策，主要包括设立专项自主创新资金、设立页岩气技术项目、设立技术攻关项目等政府资助项目的政策，或者通过鼓励相关企业自主技术研发、开展技术引进、与国外先进地区进行战略合作等方面的政策制定来促进重庆市较快研发适应当地页岩气开发的核心技术。 第三，页岩气产业市场准入秩序的制定。重庆市未来经济发展需要大力开发页岩气以缓解能源紧缺问题。在鼓励企业参与开采页岩气的过程中，应该重视页岩气开采的市场准入机制及秩序，即严格市场准入门槛。[18]进入市场的主体应同时满足技术上和资金上的双重要求。重庆市页岩气产业政策体系应包括页岩气开发主体的准入门槛和准入秩序、天然气管网运营企业的准入门槛和秩序以及页岩气企业配套服务体系的准入秩序等。 第四，页岩气商业化需要社会多元化主体参与。页岩气开发是高投入、高风险、技术要求高和回报不稳定的能源投资项目。只由参与的主体或企业进行资金投入或由政府分担，市场和商业化的风险仍然相当巨大，为分散风险，应该鼓励社会各种资本进入页岩气产业商业化过程中。[19]重庆市页岩气产业政策体系中不可缺少的是鼓励各种社会资本与多元化主体参与的政策。除相关税收减免、开发补贴和津贴外，还应关注相关技术开发参与主体与相关页岩气商业化服务机构体系的知识产权保护政策。 第五，页岩气产业商业化需要多元化金融支持。除政府的直接资金投入外，其他的金融支持也许会成为支持相关企业的更加长久有效的资金源泉，如金融机构贷款、担保公司担保等。[20]因此，重庆市页岩气产业政策体系中应包含政府主导的鼓励各种社会金融机构的参与页岩气开发项目的政策。尤其是应加大对民营金融机构的支持力度，出台有针对性的产业政策。 第六，页岩气产业开发技术的创新应借助重庆高校及科研机构的力量。重庆高等院校数量众多，页岩气研发科技应与各高等院校联合，培养更多页岩气开发技术人才，提高高等院校研究能力。因此，在重庆市页岩气产业政策体系中应包含鼓励重庆市各大相关高校和科研机构参与页岩气开发技术研发项目或促进校企联合及产学研共同推进开发技术与产品市场化的相关政策。 除此之外，在重庆市页岩气产业技术政策制定方面还缺少预防性与监管政策，这些政策可以预防和减小各种不确定因素在页岩气开发过程中对于生态环境的破坏。 (二)重庆市页岩气产业政策需求分析 基于其他国家和国内相关省市的页岩气开采及产业政策制定情况，结合重庆市实际和对于重庆市页岩气产业政策体系构建关键问题的分析，可知重庆市在页岩气开采方面的产业技术和创新政策需求(见表4)。开发类政策是指重庆市在页岩气开发时所需要的相关支持性政策；研发类政策是指重庆市在页岩气开发技术创新与技术引进等过程中所需要的支持性政策；市场类政策是指在完成开发后页岩气商业化阶段所需要的支持性政策；监管类政策是指重庆市页岩气产业发展除技术与商业化规范外应该遵循的其他监督、指导与管理政策。
从现阶段重庆市页岩气产业的发展情况来看，开发类政策和研发类政策是政策需求的重点，应该结合已出台政策的实施情况不断完善。市场类政策和监管类政策也要陆续出台，以适应页岩气产业的快速发展。页岩气产业政策是一个整体，要注意不同类别政策之间和同一类别不同政策之间的相互协同。 五、重庆市页岩气产业政策体系构建 通过对重庆市页岩气产业现有政策的分析及对北美页岩气产业政策的借鉴，这里提出构建重庆市页岩气产业政策体系的对策。 (一)重庆市页岩气产业政策体系构建原则 第一，开放原则。重庆市页岩气开发要促进与国内外技术创新资源有机结合，通过多种形式合作，提高重庆市页岩气产业技术创新能力和水平，同时也要注重政策的开放。 第二，协同原则。在重庆市页岩气产业技术创新建设中，要营造良好的知识技术扩散机制，调动各开发企业和高校的积极性。 第三，政府引导原则。现阶段，在页岩气开采利用方面，企业创新组织能力较差，因此应加强政府的引导，更好地促进页岩气产业技术的创新。 第四，合法合规原则。对页岩气产业技术的创新要符合国家规定，保护国家利益，要在不损害国家和人民利益的前提下进行，同时也要在不危害环境的基础上进行创新。 (二)重庆市页岩气产业政策框架设计 根据表4中的重庆市页岩气产业政策的相关需求，这里认为，在进一步的重庆市页岩气产业政策体系构建工作中，应首先进行四大类共十五项相关产业政策的制定(见表5)。
从政策体系的执行目标来看，开发类政策是为了鼓励各种经营主体进入页岩气开发行列；研发类政策是为了增强技术研发与创新主体参与的积极性，加快页岩气开发技术研发进程；市场类政策是为了规范页岩气产业发展与商业化行为；监管类政策是为了稳步推进页岩气产业的发展，实现经济效益与生态效益并重。 以上四个方面的政策内容各有侧重、互相补充，可以充分体现“开放、协同、政府引导、合法合规”的政策制定原则。政策的制定可以考虑“整体策划、分步推进”的方式，以开放的姿态，结合“一带一路”、“创新驱动”等国家战略的需求，积极、稳妥、有序地开展页岩气政策体系的构建工作。总之，页岩气政策体系构建的根本目的是通过技术创新、体制机制创新和商业模式创新为页岩气大规模商业性开发提供有力支撑。 页岩气是战略性新兴产业中非常规天然气的重要构成要素。我国应结合自身具备的页岩气自然条件与技术条件，有计划、有步骤地开展非常规天然气的勘探开发，从深化页岩气产业认识出发，加强相关人员与技术的研发，借鉴国外经验，为非常规天然气可持续发展奠定基础。重庆市页岩气产业发展政策体系将不断完善。《页岩气发展规划》和《页岩气产业政策》等一系列页岩气扶持政策的出台，对重庆市页岩气产业发展带来了很大的政策利好。重庆市页岩气产业政策体系构建及相关实施细则工作的完成，将会加快重庆市页岩气开发利用进程，加快重庆市的绿色发展。 ①参见《页岩气发展规划(2011-2015年)》。
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