二十世纪中国行政法学的回顾与定位（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,中国论文,二十世纪论文,法学论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
三、行政法学在新中国的产生
（一）新行政法学产生的起点和终点 随着国民党政府的垮台，旧中国的行政法也被彻底废除了。与其他部门法学不同，旧中国的行政法学这份文化遗产，并没有得到新中国的继承，旧行政法学死亡了。但是，新中国仍然需要相应的行政法和行政法学。新的行政法学是新的宪政基础上重新产生起来的，中国行政法学经历了第二次创建。
行政法学界将新行政法学的历程划分为若干不同的阶段。有的学者认为，新行政法学经历了以下四个阶段：第一阶段（1949—1978），“行政法学研究在这一阶段难以全面展开，处于似有非有的状态”。第二阶段（1978—1983），“行政法学研究进入创立时期”。 第三阶段（1983—1989），是行政法学正式确定阶段”。第四阶段（1989—）， 是行政法学研究的新阶段。（注：前引张尚
主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第5页以下。）有的学者则认为，新行政法学经历了这样四个阶段：第一阶段（1949.10—1957.5），是行政法学的萌芽和初步发展时期。 第二阶段（1957.5—1978.12），“是我国行政法学停滞、徘徊和开始复苏时期”。第三阶段（1978.12—1989.4），是我国行政法学的“恢复、 发展和繁荣时期”。第四阶段（1989.4—），是我国行政法学理论进一步发展和完善”时期，或者行政法学的繁荣和高度发展时期。（注：参见许崇德等主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第1 页以下；胡建淼：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版。）其中，后一划分在我国行政法学界具有较大影响。
本文介绍学界对我国行政法学历程的回顾，并没有确定我国行政法学历程时间表的企图，而是为了对我国行政法学进行定位或评说。
我们认为，将新中国的成立作为新行政法学产生的起点，是可以接受的。一方面，“在新民主主义革命时期，由于处于战争环境，行政法制工作无法完善，行政法学的研究非常薄弱”，（注：侯洵直主编：《中国行政法》，河南人民出版社1987年版，第29、42、43页。）新行政法学产生的起点不宜追溯到新民主主义时期。另一方面，新中国成立后，国家已经认识到行政法学的重要性。早在1953年10月，时任中央人民政府副主席的董必武在谈到机构编制和干部训练时就指出：“我们应该把这方面的经验综合起来，写出若干条，作为我们研究行政法的基础”。（注：董必武：《论社会主义民主和法制》，人民出版社1979年版，第74页。）同时，学界也翻译、出版了多本苏联行政法学著作，开始介绍外国行政法学理论和讲授行政法学课程。但是，在新中国成立后的相当长时间内，只是我国新行政法学的萌芽时期，并未完成我国新行政法学的创建，几乎没有有关中国行政法的论著。这是因为，当时还缺乏新宪政这一行政法基础，行政法还没有产生和发展起来。因此，如果认为新行政法学在这一阶段已经完成其产生或创建过程，甚至已进入发展阶段，则显然是不妥的。
我们认为，新中国的行政法学到最近才完成创建工作，其主要标志就是以罗豪才教授主编的《行政法学》（高等教育法学教材）（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版。）为代表的一系列教材的出版。这些教材确立了行政法学的一系列基本范畴，如行政法关系、行政合法性、行政合理性、行政应急性、行政主体、行政相对方、被授权的组织、公务员、行政行为、抽象行政行为、具体行政行为、行政征收、行政许可、行政确认、行政监督、行政处罚、行政强制、行政给付、行政奖励、行政裁决、行政合同、行政指导、行政程序、行政违法、行政责任、行政赔偿、行政复议和司法审查等。（注：罗豪才主编：《行政法学》，“目录”，北京大学出版社1996年版；胡建淼主编：《行政法教程》，法律出版社1996年版，“目录”。）这些教材系统地阐述了行政法学的基本原理，如行政法律关系、行政行为的成立要件和行政行为的效力等；详细介绍了我国行政法的基本制度，如行政赔偿和行政诉讼等。这些教材奠定了我国行政法学理论体系的基础。如罗豪才教授主编的《行政法学》以对行政法的调整对象以及行政法律规范和原则的分析为基础，将行政法学的基本概念、基本知识和基本原理分为三个部分：第一部分为“绪论”，重点阐述了行政法的基本概念、基本法律关系和基本原则；第二部分是“行政主体和行政行为”，集中阐述了关于行政权的组织和运行原则，即调整行政关系的原则和规范；第三部分是“监督行政行为”，着重论述了关于监督行政的原则和规范，即调整监督行政关系的原则和规范，在体系上具有较严密的逻辑性。这些教材具有自己的行政法理念，将行政法学范畴、原理和体系置于一定的人文精神支配之下。如杨海坤教授在其《中国行政法基本理论》中专门探讨了我国行政法学的理论基础，（注：参见杨海坤：《中国行政法基本理论》，南京大学出版社1992年版，第33页以下。）罗豪才教授主编的《行政法学》，贯彻了行政权与公民权、行政法律关系与监督行政法律关系的平衡这一基本观念，（注：参见罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，“内容提要”、第6、16—30页； “平衡论”的文献资料集中于罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版。）拙作《行政法学》则体现了“公共利益本位论”这一理论基础。（注：叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，“前言”、“第二章”。）与此同时，涌现了以王名扬教授、张尚教授、罗豪才教授和应松年教授为代表的新中国行政法学家。尽管这些教材中的许多内容并不是各自的创造，而是我国行政法学界长期共同努力的成果，但却在这些教材中得到了系统的概括、有机的排列、明晰的阐述和合理的运用。尽管此前的某些教材也比较成功地概括过行政法学范畴和原理，但却缺乏相应地或有特色的行政法理念的支持。尽管这些教材的体系不一定十分合理，所体现的行政法理念也有待检验，但却为我国行政法学奠定了发展的基础或者说确立了批评的靶子。由此我们可以说，新行政法学真正产生了。
我们认为，把完成新行政法学的创建工作定位于80年代，（注：参见张焕光等：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，第110 页。）是不妥的。第一，我国在80年代尽管出版了许多行政法学著作，但从所出版的主要行政法学著作来看，行政主体、相对人、行政合同、行政给付、行政征收、行政合同、行政许可和行政赔偿等很多基本的行政法学范畴尚未概括出来，有的基本范畴虽然在80年代的最后两年已被提出但并未得到严密的锤炼和广泛的采用。（注：参见王珉灿主编：《行政法概要》，法律出版社1983年版，“目录”；参见应松年等：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，“目录”；姜明安：《行政法学》，山西人民出版社1985年版，“目录”；皮纯协主编：《中国行政法教程》，中国政法大学出版社1988年版，“目录”；罗豪才主编：《行政法论》，光明日报出版社1998年版，“目录”；应松年主编：《行政法学教程》，中国政法大学出版社1988年版，“目录”；参见张焕光等：《行政法学原理》，劳动人事出版社1989年版，“目录”。）其次，行政法学在内容上还具有浓厚的行政法学色彩，（注：侯洵直主编：《中国行政法》，河南人民出版社1987年版，第29、42、43页。）行政组织学、公务员制度等占有很大的比重，行政法学正经历着与行政学分离的过程。第三，作为行政学核心的行政行为和行政救济理论还非常单薄，“行政法学的体系正在形成过程中，”（注：侯洵直主编：《中国行政法》，河南人民出版社1987年版，第29、42、43页。）纯法律学的研究方法刚刚被采用，对外国行政法学理论的借鉴尚未融入我国的法文化，在行政法学著作中的“硬伤”还比较多。第四，行政法学的专著尚未问世，所出版的行政法学著作基本上属于教材或工具书。第五，行政法的理论基础或法理念问题虽已经应松年教授等提出，（注：应松年、朱维究、方彦：《行政法学理论基础问题初探》，载《中国政法大学学报》，1983年第2期； 前引应松年等：《行政法学总论》，工人出版社1985年版，第102 页以下。）但在当时并未引起学界的充分关注，提倡者本身也并未在以后的行政法学研究中始终不渝地予以坚持。
我们认为，把我国《行政诉讼法》颁行以来、到目前为止即90年代的行政法学定位为“繁荣”和“高度发展”，也是过于乐观的欠妥的估计。在90年代，尽管行政法学论著不断增多，理论研究日益深入，理论借鉴已基本完成，学科地位已得到一定承认，教学活动得以广泛开展，高层次专门人才得到了更多的培养，但这仅仅意味着行政法学创建工作的基本完成，或者说刚刚进入发展阶段，有的学者甚至认为这是我国行政法学的“低谷”时期。（注：参见前引张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第9页。）这是因为，与其他部门法学相比，行政法学的研究力量和成果无论在数量上还是在质量上都还有很大的差距，行政法学学科在官方文件中并不具有独立的部门法学地位（甚至还没有本来属于行政法学分支的“经济法学”的地位高），行政法学理论在总体上还停留在以“命令与服从”为人文精神的西方19世纪古典行政法学的阶段，更不用说已成熟到足以解决或较自如地解决实践问题的程度，宪法与行政法、公法与私法的界限在理论上并没有得到合理的回答，对许多重要的基本的概念和原理刚刚开始探讨。从有利于行政法学的发展出发，我们认为把我国当前的行政法学定位于“完成创建”似乎更为合适。
（二）新行政法学产生的特点 回顾新中国行政法学的产生，有许多值得我们总结的特点。
新行政法学是随着对宪政的重视和旧体制改革的展开而产生的。行政法不仅是技术意义上的法，而且还是政治意义上的法。法国学者韦尔指出：“行政法不同于，也不能同于其他的法。无论如何，我们不能比照民法上通常使用的标准，来衡量行政法的规则、概念和制度。行政法还研究国家与公民的关系、权威与自由的关系、社会与个人的关系这样一些政治学的基本问题。”“行政法的产生是一个奇迹，它的继续存在更是一个奇迹。不仅没有任何力量能够从物质上强迫政府服从法律规则和法院的判决，而且如果国家愿意，它就可以，至少在理论上说可以，抛弃它曾经同意的自我限制。”（注：[法]韦尔：《行政法》，徐鹤林编译，载《行政法研究资料》，下册，第266—267页。）我国的情况正是如此。新中国成立后，虽然颁布了宪法典，但宪政并没有真正实现，国家也应受法律约束的法治观念并没有确立，国家的任务是通过斗争和运动的人治方法来实现的，因而并不存在行政法产生的宪政基础。直到十一届三中全会后，国家于1982年颁行了新的宪法典，确立了宪法典的最高法律效力地位，表现出了实现宪政的决心和信心。同时，国家对权力高度集中的不受法律约束的政治体制进行了一系列改革，并终于到最近确立了依法治国的法治观念。于是，作为上层建筑组成部分的行政法终于缓慢地生长起来了，公法权利的司法保护机制逐渐形成了，起初是在《民事诉讼法》中作了应付性的规定，接着有了单行法的零碎条款，最后终于制定了《行政诉讼法》。在这一过程中，行政法学是作为借鉴国外经验，推动改革，促进立法的理论而产生起来的，或者说是围绕着体制改革而展开的。（注：参见前引张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第9页以下；张尚：《论改革与行政法》，载《中国政法大学学报》，1984年第4 期；袁曙宏：《论行政法在经济体制改革中的作用》，载《法学研究》1986年第2期；张树义主编：《行政法学新论》， 时事出版社1991年版，第37页以下。）因此，行政法学者从一开始就是以改革者而不是以保守主义者和法典注释者的面貌出现的，行政法学从一开始就是以立法论而不是以解释论的形式出现的。我国行政法学中的注释理论或规范分析，发展和流行于《行政诉讼法》颁行以后。
新行政法学是与行政法制建设互相促进而产生的。在法国、英国和美国，都是在通过革命、具有较发达的宪政基础上产生行政法和行政法学的；而在德国、日本和旧中国，却是在改良和宪政基础不成熟时，通过对它国文化的借鉴就产生了行政法和行政法学。前一类行政法学主要产生于行政法之后，后一类行政法学与行政法的产生则是交互促进的。新中国行政法学的产生，似乎也可以归为后一类。在80年代，我国的宪政建设刚刚起步，行政法现象尚未充分显露，而行政法学论著却纷纷出版问世了，行政法学者已经看到了行政法现象的到来及客观存在。正是行政法学研究的不断深入，行政法学者的共同和不懈努力，《行政诉讼法》才得以出台，行政法才成为一个独立的基本部门法。行政法地位上的独立和行政法现象的丰富，为行政法学的研究、概括和抽象提供了事实基础，为行政法学体系的建立和行政法理论基础的探索奠定了逻辑前提，使行政法学最终完成了自我创建。行政法学的产生又促进了行政法的完善和发展。
新行政法学的产生曾受苏联行政法学的影响。新中国成立后，政治体制和意识形态的榜样是苏联。苏联的一举一动都影响到了我国。建国初期行政法学的萌芽，就是对苏联行政法学的移植。然而，苏联行政法学是以命令与服从关系的翻版“管理论”为理论基础的，在内容上具有浓厚的管理学或行政学色彩，几乎没有行政法学自己的理论范畴，也很少有行政法学基本原理的阐述；在行政法学体系中，所津津乐道的是法制保障和法制监督，行政救济理论几乎是一片空白；在法与管理的关系上，法是从属于管理或行政的，法是管理或行政的工具和武器，管理或行政是法的逻辑起点。苏联行政法学上的上述观念，在90年代前的我国一直具有支配性地位。我国公开出版的第一本行政法学著作《行政法概要》，就是苏联行政法学的翻版；当时的多数论著都是按照“行政管理的法制化”这一思路进行的。相反，由于旧中国学者相继离开大陆和辞世，我国固有法文化对新行政法学却没留下多少痕迹，更未能阻挡苏联行政法学的影响；由于时代的变迁和思想的禁锢，我们也未对固有法文化进行挖掘和整理，只对当今台湾省学者的理论作过借鉴。对苏联行政法学影响的摆脱，得感谢王名扬教授对英国行政法学、法国行政法学和美国行政法学的系统介绍，得益于翻译界对外国行政法学的引进，当然也是行政法学者共同努力的结果。
新行政法学是在有关学科的夹缝中产生的。由于新行政法学受苏联行政法学的影响，以及行政法学作为一个学科在80年代被重新发现时所处的政治体制改革这一特殊社会环境，行政法学的一些阵地已被行政学所占领。政治学和行政学的繁荣，行政法学被置于从属于行政学的组成部分的地位，行政组织和公务员问题都是政治学或行政学的研究对象。当时的多名行政法学者，往往就是行政学者麾下的一员；当时的多数论著也是在“国家行政管理的法制化”这一论题下展开的。在法学领域，除了传统的刑法学，民法学和宪法学外，随着早于政治体制改革的经济体制改革的深入和经济建设的发展，“经济法学”已到了热闹非凡或空前繁荣的程度，在1986年前就涌现了“数百位经济法学家”，并形成了纵横经济法论、纵向经济法论、计划经济法论、综合经济法论和学科经济法论等各种不同学说。（注：《中国经济法诸论》编写组：《中国经济法诸论》，法律出版社1987年版，“前言”。）随着《民法通则》的颁行，民法学的研究对象和范围得到了确定。于是，经济法学对行政法学阵地的占领表现得更为急切和积极，认为行政法学的研究对象只能是行政组织和公务员问题及公安行政法问题，调整经济行政关系的法律规范或法律规范对经济行政关系进行调整的法律现象属于经济法学的研究对象。（注：谢次昌：《论新形势下经济法与行政法的关系》，载《法学评论》，1987年第3期。）前后的夹击， 使行政法学只剩下公安行政这一狭小的空间了，从而也去挤占宪法学的某些领域（如行政立法等领域），并与内部行政法制相结合，于80年代后期陷入了“政府法制”的误区。实际上，“市场经济必须是法制经济”并不等于经济法，对这里所讲的法制“应当从社会主义法制建设的整体来理解”。（注：罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，第Ⅱ页。）行政法学就是在这样的环境里，通过与行政学的剥离及收复失地生长起来的。这与西方国家行政法学，先与行政学分离，再与宪法学分离的产生规律显然不同。
新行政法学的产生道路是曲折而漫长的。在建国初期，我们未能在固有的旧行政法学文化素材的基础上，输入新行政法学文化的本质和精神，发展成为新行政法学。我们在借鉴苏联行政法学的同时，抛弃了本国旧行政法学的本质和精神，并且抛弃了它的基本素材，进行了新行政法学的彻底重建。相反，我们在借鉴苏联行政法学时，并没有立足于本国国情，而是移植或照搬，最后对它影响的洗涤花费了数十年的时间和过高的代价。长期以来，指导思想上的“左倾”主义，宪政基础的严重贫乏，蹂躏了行政法学的嫩芽，使行政法学经历了漫长的冬天后才长出了新枝和绿叶。“行政管理的法制化”、“体制改革的法制保障”和“政府法制”，也曾使行政法学误入“以法行政”而不是“依法行政”的“官房学”歧途，并在1987年前后形成了一个小高潮。（注：1987年12月，国务院法制局在广西南宁召开了全国政府法制工作理论研讨会，会议论文经集结后出版，即黄曙海等编：《政府法制工作的理论与实践》（新华出版社1989年版），较集中地反映了政府法制研究的状况。）然而，基本人权的尊重， 《行政诉讼法》的颁行， 终于使新行政法学在建国40年后走上了顺利发展的轨道。这一段曲折而漫长的历程，不能不令我们从更高的哲学意义上来反思上层建筑与意识形态的关系。长期以来，由于我们对马克思主义关于经济基础、上层建筑和意识形态关系原理的误译和斯大林的误解，意识形态与上层建筑的关系过于紧密，意识形态往往被视为上层建筑的奴役。实际上，意识形态虽然受经济基础的决定，但对于上层建筑而言却具有相对独立性。（注：参见朱光潜：《上层建筑与意识形态关系的质疑》，载《华中师范学院学报》，1979年第1期。）对此，旧中国行政法学的产生可以证明， 日本行政法学的产生和发展可以证明。日本在第二次世界大战后，虽然从大陆法系行政法转到英美法系行政法，但行政法学并未终止而重建，而是在原有基础上的修正，从而保持了行政法学的持续发展。这不能不说是一个值得我国汲取的教训。
四、新中国行政法学的成就
新行政法学尽管刚刚产生，但无论在理论上还是在实践中，都取得了许多重要的成就。
（一）新行政法学的理论成就 新行政法学的理论成就，主要表现为行政法学的产生或形成，行政法学学科体系、研究范围和学科地位的初步确立。
填补了我国法学体系中的空白。在我国的法律体系中应当包括行政法这一基本部门法，在我们的法学体系中也应有行政法学这一部门法学。尽管行政法学的产生可以从建国初期起算，但“行政法在我国是一个长期被人们误解和遗忘了的法律部门”，（注：罗豪才主编：《行政法学》（新编本），北京大学出版社1996年版，第Ⅰ页。）行政法学曾在约20年的时间内几乎是一片空白，导致了我国法学体系的严重残缺。行政法学的产生，填补了这一空白和缺陷。
概括出了行政法学基本范畴和原理。行政法学的基本范畴，作为一种概念性工具是推理和交流及建立行政法学逻辑体系的需要，作为对行政法现象的典型化抽象是立法的需要。概括出科学而严谨的行政法学基本范畴，既是行政法学走向成熟的标志，也是行政法学本身的理论成就。新行政法学在这方面已取得了令人瞩目的成就，并在继续发展之中。行政法学的基本原理，是行政法现象中基本的客观规律的理论化。本世纪英国著名法学家詹宁斯指出：“的确，我可以断言：法律家只有了解法律产生的社会条件以及法律施加于受治者的后果，才可能理解法律。但是，法律家对政治社会研究的特殊贡献，在于对某一时期内调整政治机构关系的原则所进行的考察。”（注：前引[英]詹宁斯：《法与宪法》，龚祥瑞等译，三联书店1997年版，“第一版序言”第11页。）新行政法学从本国国情出发，通过借鉴，建立起了行政主体、行政行为、行政合同、行政指导和行政救济等基本原理，成为行政法学的立法论和解释论的基础。这是新行政法学的又一重要成就。
探索了中国式的行政法学。在行政法学基本范畴和基本原理取得初步成就的同时，也基本完成了国外行政法学的本土化过程，并在此基础上进行了中国式行政法学的探索。这种探索是在行政法理学的高度上进行的，并初步形成了“平衡论”、“服务论”和“公共利益本位论”等多种学说。尽管这些学说还缺乏深入，但毕竟已经对中国行政法学自己的人文精神有了认真的思索。可能这些学说本身过于抽象，但却有利于对外来行政法学素材的重新组织，以及对行政法学基本范畴和基本原理的新阐释。（注：参见刘翠霄等：《1996年行政法学研究回顾》，载《法学研究》，1997年第1期；叶必丰： 《公共利益本位论与行政诉讼》，载《中央政法干部管理学院学报》，1995年第6期； 叶必丰：《行政行为的确定力研究》，载《中国法学》，1996年第3期； 叶必丰：《公共利益本位论与行政程序》，载《政治与法律》，1997年第4期； 叶必丰等：《公共利益本位论与行政担保》，载《中央政法干部管理学院学报》，1997年第5 期。）也许这些学说难以得到公认或难以说是一种成果，但却可以启迪人们的思想、提供一种新的思维方式，从而正如罗豪才教授给笔者来信中所指出的：“相信我们中国的行政法学者，定会构筑出一个具有中国特色的行政法学体系（或称中国行政法学派）”。
专题研究逐步深入。以拙作《行政处罚概论》的出版为标志，（注：参见姜明安：《近二年行政法学发展回顾与展望》，载《法学研究动态》，1991年第6期（总第156期）。）新行政法学作了许多专题性研究，发表和出版了一系列论著，取得了较显著的成果。这些专题研究成果，主要包括公务员法、行政行为法、行政立法、行政处罚、行政许可、行政程序、行政法律责任、行政合同和国家赔偿等方面。（注：有关文献可参见胡建淼：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版，第114 页。）这些专题研究以相应制度及其运行的完善为出发点和归宿，密切了行政法学原理与实践的联系，进一步锤炼了行政法学基本范畴，也检验和丰富了行政法学基本原理。
另外，新行政法学的研究领域得到了进一步拓展，对行政法学分论进行了初步研究，也取得了一些成果；（注：有关文献可参见前引胡建淼：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版，第113 页。）我国行政法学与国外行政法学的直接交流和对话逐渐增多，成功地进行了人员互访、举办了国际学术会议，学习了他人的先进经验、扩大了我国行政法学的国际影响。
（二）新行政法学的实际贡献 新行政法学研究的实际贡献，主要体现在依法行政观念的确立、参与立法和人才培养等方面。
依法行政观念的确立。长期以来，我国缺乏宪政，实行人治。直到十一届三中全会后，我国才确立起“以法治国”的观念。与此相适应，在行政领域确立起了运用法律手段加强管理的“以法行政”的观念。随着改革的深入，教训的积累，党的十四大报告终于提出了“依法行政”的口号。李鹏总理在八届人大的《政府工作报告》中也指出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事”。江泽民总书记在党的十五大报告中则进一步指出：“维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，任何人、任何组织都没有超越法律的特权。一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利。”依法行政观念的确立，为我国行政法制建设和行政执法提供了良好的思想基础。这一观念的确立，是以依法行政的科学理论为基础和依据的，是与行政法学对依法行政原理的研究分不开的，是行政法学者与各界人士共同宣传依法行政观念的结果。
参与立法。处于体制改革中和社会转型期的行政法学者，始终是以将行政法理论应用于实践为己任的。早在1986年10月4日， 中国法学会行政法研究会就在人民大会堂成立了由行政法学者和实际工作者组成的，在全国人大常委会法律委员会领导下的行政立法研究组。（注：在有的资料上，该组织的成立时间为1997年。参见前引张尚主编：《走出低谷的中国行政法学》，中国政法大学出版社1991年版，第102 页。）它的“主要任务是研究制定中华人民共和国行政基本法和中华人民共和国行政诉讼法的必要性和可行性，为立法部门提供具体方案。”（注：有关文献可参见前引胡建淼：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版，第104页。）它广泛联系行政法学者， 通过对行政法基本问题比较全面的研究，直接参与了《国家公务员暂行条例》、《行政诉讼法》、《行政复议条例》、《国家赔偿法》和《行政处罚法》等一系列重要法律的制定工作。例如，《行政诉讼法》试拟稿的起草小组14人，其中行政法学者7人； 《行政处罚法》试拟稿的起草小组中，行政法学者所占的比例更多。这些法律的出台，最终宣告了行政法作为一个独立的基本部门法的产生和形成。现在，行政法学者又积极投入了对立法法、行政许可法、行政收费法和行政程序法等立法的论证和起草工作。可以说，对行政立法和最终形成行政法律部门的成功推动，是我国行政法学最重要的成就。
人才培养。新行政法学在产生阶段就非常重视专门人才的培养和行政法学队伍的建设。早在1982年，安徽大学就开始招收了行政法硕士研究生。此后，中国政法大学、北京大学、中国人民大学、中国社会科学院法学所、武汉大学、杭州大学和中南政法学院等都招收了行政法专业硕士研究生，为实际工作部门和科研教学单位输送了许多高层次的专门人才，使行政法领域的人才严重短缺现象得到了一定的缓解。到90年代，北京大学、中国政法大学和中国人民大学又开始培养行政法学博士研究生，使新中国拥有了自己培养的行政法学博士。西北政法学院和中南政法学院还在本科教育中创设了行政法系，黑龙江大学法律系等则在本科教育中设有行政法专业，也为行政法专门人才的培养作出了自己的贡献。除常日制教育外，行政法学的培训工作，同样取得了显著的成绩。尤其应当指出的是，早在行政法学师资力量奇缺的1985年，中国政法大学受司法部委托成功地举办了第一期行政法学师资培训班，提高了行政法学教师队伍的素质。
五、新中国行政法学所面临的问题
我们认为，新行政法学的进一步发展面临着或必须解决的问题很多，如研究力量的薄弱、理论与实践的统一、研究方法的更新等，但我们认为更为重要的问题却是宪政与行政、公法与私法、现象与精神、“战争”与“和平”的关系问题。
（一）宪政与行政 我们认为，宪法与行政法尽管都是公法，但宪法是调整整体利益与整体利益关系的部门法，行政法则是调整公共利益与个人利益关系的部门法，即是两个彼此独立的不同部门法。宪政与行政的关系问题，涉及宪法与行政法的界限，宪法学与行政法学的研究对象及范围，从而进一步关系到有关原理的应用和解决实际问题的法律机制的设计。例如，行政法及行政法学的存在和发展需要什么样的宪政基础，宪政上的基本权利对行政征收等行政行为具有什么样的约束力；司法不独立将在何种程度上影响到行政诉讼的开展和行政法治的实现；制定行政法规和规章的“抽象行政行为”是一种宪政行为还是行政行为，其法律补救属于宪政诉讼的范围还是属于行政诉讼的范围；行政机关相互之间、行政机关与其他国家机关之间的关系是一种宪政关系还是一种行政关系，调整这种关系的法律规范是一种宪法规范还是一种行政法规范；英美法系行政法的主要内容属于宪法的范畴，与大陆法系法学上及我国法学所说的行政法是否属于同一个范畴，我们在讨论或借鉴的时候是否能不加分析地作为论证依据或学习榜样。诸如此类的问题，既是一个法理学问题，也是一个宪法学和行政法学所共同面临的课题。然而，我国法学界长期以来对宪法与行政法的认识只停留在法律效力的区别上，对上述具体问题却未予足够的重视，宪法学与行政法学之间也缺乏良好的对话和沟通，行政法学者往往不具备扎实的宪法学基础，宪法学者往往又缺少相应的行政法学知识，从而导致了所构筑的理论体系的混乱和法律机制设计及应用上的障碍。尽管最近以来个别学者已经注意到这些问题，进行了初步探讨，（注：参见叶必丰：《论部分法的划分》，载《法学评论》，1996年第3期；叶必丰：《行政法学》， 武汉大学出版社1996年版，第8页以下；叶必丰：《行政程序法的两大模式》， 载《中外法学》，1997年第1期； 罗文燕：《对抽象行政行为进行司法审查的法律思考》，载《杭州大学学报》，1996年第4期； 费善诚：《论宪法在司法审判中的适用》，载前引胡建森：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版，第121页以下。） 但远未引起广泛的讨论并达成共识，而有待更为深入的研究。
（二）公法与私法 在大陆法系国家，公法和私法具有不同的规则，公法学和私法学具有不同的原理。按通说，行政法就属于公法的范畴。我国的法律体系虽然既不属于大陆法系也不属于英美法系，但与英美法系相比，在部门法的划分和法律文化上更接近于大陆法系。行政行为和民事法律行为，行政诉讼和民事诉讼等，都具有不同的法律规则和法学原理（我们的思维习惯也接近于大陆法系的演绎思维，而区别于英美法系的经验思维）。这就需要我们去界定行政法的调整范围和行政法学的研究范围。然而，“由于行政法学研究对象极为广阔，加之我国行政法学先天不足，许多应属于本学科研究的领域，目前还未充分展开或根本未涉及。如对行政法在社会主义市场经济法律体系中的地位及其与其他相关部门法学的相互关系和界限”等问题即缺乏深入探讨。（注：前引罗豪才等：《行政法学研究现状与发展趋势》，载《中国法学》，1996年第1期。）又如，行政机关对国有企业的投资， 行政机关对办公设施的建设，国有企事业单位对内部职工的辞退和处罚等单方行为，公共设施的建设及其瑕疵所引起的法律纠纷，一方面体现了主体上的不对等性，另一方面这种不对等性又并不是直接基于法律上的行政权而是基于其事实上的实力或垄断地位而发生的，那么到底是属于行政法现象还是属于民法现象，到底是作为行政现象更有利于问题的解决还是按民法现象更有利于问题的解决？在大陆法系法学上，一般认为这属于行政法现象，并把有关行为称为“行政私法行为”。（注：参见许宗力：《基本权利对国库行为之限制》，载许宗力：《法与国家权力》，台湾省月旦出版社有限公司1993年版，第1页以下；陈新民：《行政法学总论》，台湾省三民书局1995年版，第27页以下。）笔者认为，这在我国也是可以考虑的。例如，贷款兴建的武汉长江二桥这一公共设施是有偿使用或通行的。如果某公民与收费者发生纠分，由于收费者的收费是基于收费许可证进行的，那么该公民与收费者之间仅仅通过民事诉讼是无法解决问题的，因为只要该收费许可证存在则收费这一“民事法律行为”就是合法的。如果要解决这一问题，就必须以许可证颁发者为被告提起行政诉讼。这样的问题，如果作为民法现象，该公民只有经过两个诉讼即行政诉讼和民事诉讼才能解决，如果作为行政法现象则在一个案件中就能解决，从而降低诉讼成本。这些问题目前已经引起民法学者的注意，（注：参见梁慧星：《道路管理瑕疵的赔偿责任——大风吹断路旁护路树砸死行人案评释》，载《法学研究》，1991年第5期。） 但行政法学上只在介绍国外行政法学理论时有所涉及，（注：参见姜明安：《行政法与行政诉讼》，中国卓越出版公司1990年版，第342页以下。） 对我国的现实却尚未作出回答。另一方面，私法手段或私法原理在行政法上的运用，已引起行政法学者的关注，并取得了一些成果。这是令人欣喜的。然而，公法的私法化及私法的公法化，却又成了经济法作为一个独立部门法的新的立论。（注：参见程信和：《公法、私法与经济法》，载《中外法学》，1997年第1 期。）经济法学者往往在未作法理学上的论证，对各部门法进行科学划分前，就认定经济法是一个独立部门法。“这就是划分：即把法律划分成他所想象的几个部分；然后解释：即解释他用来说明任何可能出现的法律的方法”。（注：[英]边沁：《政府片论》，沈叔平等译，商务印书馆1996年版，第94页。）对这一涉及学科完整性和学科地位、法律的准确适用和法律设施的科学设立的问题，许多行政法学者却因自己所研究的领域非常广泛而持无所谓或漠不关心的态度。
（三）现象与精神 在新行政法学的产生阶段，对行政法现象的描述多于行政法精神的探讨，制度研究和规范分析多于基本原理的抽象和概括，提出的观点很多但却缺乏扎实的理论论证。（注：参见杨解君：《关于行政法理论基础若干观点的评析》，载《中国法学》，1996年第3 期。）即使是作为专著出版的一些行政法学著作，在具有系统性和资料性的同时，也缺乏理论深度和高度。尽管新行政法学是在改革中产生并作为一种改革理论而存在的，但新行政法学对改革和立法的支持始终缺乏深厚的理论积淀，导致了法律、制度相互间的抵触和脱节。例如，《行政诉讼法》规定，对违反法定程序的具体行政行为应予以撤销；《行政复议条例》规定，对有程序上不足的具体行政行为决定被申请人补正，对违反法定程序影响申请人合法权益的具体行政行为予以撤销；《行政处罚法》规定，不遵守法定程序的行政处罚无效。尽管都是违反法定程序的具体行政行为，但不同的法律、法规却分别规定了“撤销”、“补正”和“无效”三种不同的补救方式。立法上的矛盾不能不说是理论上混乱的反映。同时，自《行政诉讼法》颁行以来，概念法学和规范分析日盛，而理性思辩则明显不足。尽管概念法学对行政法学基本范畴的概括作出了很大的贡献，但与规范分析一样，只见现象不见精神。这正如有的行政法学者所指出的那样，行政法学上“高水平的学术成果尚不多见，低层次的重复研究现象却相当严重。每当一部新的行政法律、法规出台，各种版本的注释、解说、讲话就蜂涌而出。这些普及读物虽有它传播普及法律的积极作用，却分散了有限的学术资源力量，不利于学科水平的迅速提高和学科队伍的健康成长。”其中的原因之一就是，“缺乏深入讨论的空气，学科队伍的总体素质急待提高。目前行政法学学科队伍从总体上具有年轻化的特点。年轻人思想活跃，善于提出和发现问题，但他们中除少数学科带头人和学术骨干外，同时又存在学术积累薄弱、理论功底不足的缺点，这种情况常使许多观点没有发展成为有价值的学术思想。”（注：罗豪才等：《行政法学研究现状与发展趋势》，载《中国法学》，1996年第1期。）更值得指出的是， 行政法学的研究活动缺乏统一的人文精神的支持。这并不是说所有的行政法学者都应统一在一种人文精神之下，而是说作为一名行政法学者对自己的研究活动应当有一种前后一致、贯穿如一的人文精神，而不能在同一篇论文或著作中时而用控权论来说明，时而用平衡论来论证，又时而根据管理论来解释。这样的行政法学理论，即使在某一方面具有一定深度，但却缺乏完整性，因而也难以整合单行法律、法规及其所建立的制度。最近几年，讨论行政法原理的论文开始出现，对行政示精神的探索也形成了一个小热点。这正预示了新行政法学的良好发展趋势。我们可以相信，“中国行政法学的研究，将从制度、法规的研究转向基础理论的研究，行政立法超先（相对于行政法理研究而言——原作者注）、行政法理滞后的现状将会得到改变”。（注：有关文献可参见胡建淼：《中国行政法制与行政法学研究的回顾与展望》，载杭州大学法学院等：《法治研究》1996年卷，杭州大学出版社1996年版，第120页。）
（四）“战争”与“和平” 行政法的存在需要相应的人文精神，每个时代都有自己的人文精神。行政法的精神，就是特定时代的人们对行政法的一种价值判断和选择。在19世纪，资产阶级对封建专制统治的恐惧尚未消除，对源于启蒙时代的自由、人权的口号还没有来得及改写，新的无产阶级的反抗又已开始，自己的政权处于不稳定的状态。因此，他们对社会的总的价值判断就是人与人之间的战争、对抗和不信任。这种价值判断在政治社会的体现，就是分权制衡。在大陆法系行政法学上，社会的这种价值判断就是公共利益与个人利益，行政权与公民权的对抗，因而把行政机关与公民之间的关系解释为命令与服从关系，把行政行为解释成为主权者对臣民的强制命令。社会的人文精神同样体现在英美法系行政法学上，与大陆法系行政法学不同的是，更多地强调对行政权的控制及对主权者命令的约束。20世纪以来，尤其是第二次世界大战以来，世界范围的大规模战争终于结束，冷战的局面也被打破，人们向往和平与合作，社会需要稳定、繁荣和持续发展。这样，社会的总的价值判断就是和平、对话、合作、沟通和信任。狄骥甚至认为，第一次世界大战的胜利，就是以法国为代表的新精神战胜以德国为代表的旧精神的成果。（注：参见[法]狄骥：《宪法论》， 钱克新译， 商务印书馆1962年版，第二版序言”第9页。）于是， 行政法学的人文精神或价值判断也随着发生了变化，认为公共利益与个人利益、行政权与公民权是一种一致的关系，行政机关与公民之间的关系是一种服务与合作、信任与沟通的关系，行政行为是一种行政机关在相对人的配合和参与下所作的为公众提供服务的公共服务行为。为此，在行政法和行政法学领域进行了两个方面的改革。一方面，“逐步给行政部门灌输一些新的精神，因为行政部门已表现出某种倾向，它们对历史传统抱残守却，始终认为自己是一个实行统治的权力机关，它们对待国家的公民总有点像皇帝对待臣民的味道。”另一方面，“公民们自身必须抛弃那种认为行政事务是公共官员权力范围内的事，认为行政官员注定就是来为他们提供服务的，因而公民可以对行政事务不闻不问的陈旧观念。”（注：[法]勒内·达维：《英国法与法国法》， 舒扬等译， 西南政法学院法制史教研室1984年印，第109—110页。）通过改革，终于宣告了“福利行政法”或现代行政法时代的到来，行政程序、行政合同和行政指导也就成了20世纪人文精神的最重要的成果。在20世纪即将结束，21世纪即将来临的今天，我们的行政法学应具有什么样的价值选择呢？是选择“战争”与对抗，还是选择和平与合作？通观我国的行政法学论著，在80年代似乎更多地强调了管理与被管理、命令与服从的对立观念，在90年代则更多地强调了以权力制约权力、以公民权制约行政权、以程序权抗衡执法权的对立观念，行政机关与公民之间的相互不信任被大大地渲染，行政主体与国家公职人员之间的内部行政法关系更是一种“特别忠诚义务”关系而不能纳入统一的行政复议和行政诉讼渠道，行政法的人文精神还停留在19世纪西方古典行政法的阶段。因此，在这世纪之交，如何提倡和确立新的人文精神，将一种什么样的行政法文化带进21世纪，以怎样的姿态去追赶和适应时代发展的潮流，不能不说是我国行政法学现代化的一个重大理论问题。
结语
行政法学的产生有它的内在规律，在中国则经历了两次，有着特殊的历程。世纪之交的中国行政法学，刚刚完成自己的创建过程。它的理论成就和实际贡献已为人们所逐渐承认，它的成熟和发展有待于人们的继续努力。
标签：依法行政论文; 行政法基本原则论文; 行政管理学论文; 罗豪才论文; 法治研究论文; 法律出版社论文; 法律论文;