对我国体育彩票业若干法律问题的研究，本文主要内容关键词为：体育彩票论文,法律问题论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G80-05 文献标识码：A 文章编号：1000-677X(2002)05-0036-04
体育彩票作为体育产业的一支新生力量，愈来愈显示出强大的社会集资功能。这种符合人类天性、创造幸运机会又能增加社会经济活力的博彩游戏，已经成为各国体育产业的核心产业。彩票业已经成为社会保障基金多元化的重要来源之一，它的发展将得到更为有效地保障。在各种保障形式中，国家立法是最有效的管理方式，也是衡量各国体育彩票业发展是否成熟的重要指标之一。我国彩票业走的是“先发展、后立法”的道路，目前暴露出一些急需法律调整的社会关系问题。这些问题伴随着我国体育彩票业发展的整个历程，极大阻碍了这一产业的健康发展。就目前我国体育彩票业发展的情况来看，纳入正规的法制管理是当务之急。本文对现阶段我国体育彩票业存在的法律问题加以分析，期望为体育彩票业的立法提供理论依据。
1 体育彩票发行主体的资格认定
体育彩票发行主体资格的认定是维护体育彩票市场秩序的重要方面。由于体育彩票发行数额巨大，涉及的参与者众多，为了防止不具备发行与经营资格的人员或单位有机可乘，损害公益事业的形象，严格限定发行主体的资格是各国体育彩票业规范管理的重要内容。
目前，随着参与购买彩票的群众人数大幅度增加，致使私彩迅速蔓延。自新加坡的一种私彩游戏传入我国，各种形式的私彩现象屡禁不止，近年来已遍及海南全省，在三亚和海口则形成了较具规模的私彩市场。据有关媒体的报道，为了与国家的彩票市场抗衡，私彩老板挖空心思，变换各种玩法，将奖金额提高到正规彩票的3～4倍，以此引诱各地民众的参与。近些年，海南私彩已向广东等地扩散，在珠江三角洲的许多城镇和乡村都有存在，而雷州、遂溪等地的情况极为严重。此外，一些部门不经国务院的批准自行发行彩票。据统计，1988年～1991年，以各种名目发行的彩票多达50种以上，覆盖了全国的绝大多数地区，内容涉及金融、广告、体育、福利、教育、卫生、旅游、购物等方面。针对发行主体缺乏严格规范管理的现象，国务院曾于1991年和1993年先后两次发出通知，严格彩票市场发行主体的管理。一些由地方政府批准或由行业主管部门批准发行的彩票在通知发布后基本被取缔，但是由一些私人发行的非法彩票依然没有消失。非法彩票屡禁不止的主要原因，是发行部门与个人可获得极大的经济利益以及目前国家尚未出台《彩票法》，执法部门无法可依，无章可循，不能对犯罪分子进行合法严厉的制裁。
就目前正在适用的规范我国彩票业的法律文件来看，大多数只是笼统规定了发行的合法机构和违反发行规定的处理意见。例如《国务院关于加强彩票市场管理的通知》的第2条：“发行彩票的批准权集中在国务院，需要发行彩票的省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府和国务院的有关部门，应提前半年向中国人民银行报送发行计划及发行办法，经中国人民银行审核后，报国务院批准。”第7条规定：“未经国务院批准，一律不得发行彩票。凡未经批准擅自发行彩票或变相发行彩票，以及违反批准的规模和办法发行彩票的，由工商行政管理部门进行查处，没收其非法所得，并处以罚款；情节严重的，要追究领导者的责任，触犯刑律的由司法部门依法处理。”而体育彩票发行主体资格的认定主要参照《1994～1995年度体育彩票发行管理办法》。这一法规无论从适用时间和范围上都需要进一步修改。面对我国如此巨大的彩票市场和目前泛滥的非法销售彩票现象，目前对发行主体资格认定的立法基本处于空白状态，以上所提到的极少数法律条文根本不能有力地打击私彩行为。就第7条的内容而言，由于我国刑法没有关于彩票犯罪的处理罚则，所以，对私自发行彩票的个人和组织的制裁缺乏特定的法律依据。立法的严重滞后导致私彩行为无法彻底清除，给合法的彩票业造成了难以估量的损失。
2 体育彩票的性质
2.1 购买体育彩票与参与赌博的区别
体育彩票的属性曾经成为其合法性的争论焦点，争论的关键在于体育彩票业是娱乐博彩还是一种与赌博具有同种性质的行为。如果无法明确区分体育彩票与赌博的差异，那么就无法赋予体育彩票受法律保护的地位。根据我国宪法的精神，赌博行为在我国是严厉禁止的。虽然发行体育彩票在某些方面存在一些负面的影响，但是它对国家和社会的贡献已得到充分的肯定。通过对购买体育彩票与参与赌博活动两者性质的分析，二者的本质存在以下差异：
第一，介入资金的所有权转换的方向截然不同。我国体育彩票公益金的最终去向是整个社会的体育事业，筹集到的资金绝大部分用于体育设施的建设、大型运动会的开展、全民健身事业以及投入到振奋人心的竞技体育事业。而赌博资金的最终去向是赌博中取胜的个人和采取各种卑劣手段控制赌博的非法组织者。
第二，发行体育彩票能让更多的群众关心我国体育事业的发展，为我国的公益事业付出爱心，参与者的形象是无比高尚和光荣的。再者，较少资金的投入还会有巨大收益的机会，即便未能中奖也是一种支持国家体育事业的善举。在广大群众购买体育彩票的过程中，只要有关部门给予正确的宣传，就能极大程度杜绝参与者不够理性的行为。反之，赌博带给社会和参与者家庭以及其本人的只有破坏性的影响。由于赌博游戏方式的极大异化和扭曲，对人性造成恶性诱导，加上组织者早已设下的陷阱，赌博的过程再也看不见娱乐游戏的轻松，有的只是赌徒们疯狂的下注、借债，其后果势必造成无数个的家庭悲剧和刑事犯罪率的升高，极大地影响了社会的安定。
第三，体育彩票的发行、管理、开奖、兑奖这一整体过程都是在现代高科技的支持和政府公证人员的监督下进行的，每个参与者都有公平均等的机会。而赌博是民间个体或小团体的私自行为，由于组织者受到利益的驱使，赌博过程往往是陷阱遍布，根本无法做到公正、公开和机会均等。体育彩票管理部门坚持完全中立的立场，维护参与者的正当权益；而赌博则完全不同，组织者的利益始终与赌徒们紧密相连，赌博过程无法避免组织者的恶行操作。
第四，两者的返奖率有很大的差异。体育彩票业的返奖率只在50%左右，余下的30%用于体育事业的投入，20%用做管理和发行成本，奖金总额设有上限，这些规定较好地控制了购买者的参与心理。而赌博的返奖率高达95%以上，赌博的抽头只有极少数，这种做法将赌徒的参与心理引向不健康的状态，参与动机严重扭曲。
第五，两者的中奖概率明显不同。赌博的中奖率约为50%，强烈刺激了参与者的投机心理。而体育彩票的中奖率一般在15%以下，让购买者了解到体育彩票的中奖是一件极为巧合的事情，自然会对购买行为产生一种积极的调节作用，较好地引导了参与者适宜的投入。
第六，开奖频率存在较大的差异。体育彩票的开奖时间是固定的，各环节都有严格规范的管理。而赌博游戏的开奖频率由于与组织者的获益有极大关联，所以开奖频率很高，大多为几分钟一次，使得参与者几乎忽视了周围的一切。
以上六点是体育彩票与赌博本质上的区别，实践也证明，体育彩票给社会带来的益处远远大于其负面的影响。而赌博行为是许多国家严厉禁止的非法行为，即使是少数使赌博合法化的国家和地区，政府都严格地控制其运作的范围，并制定周密的法律予以规范。在我国，体育彩票是政府大力鼓励民众参与的活动，赌博是不受法律保护的违法行为，参与赌博者将受到法律的严厉制裁。
2.2 购买体育彩票行为的法律保护
既然购买体育彩票的行为应当受到法律的保护，那么这种行为在我国必定有一定的法律依据。通过对购买体育彩票行为的分析，笔者认为购买者与体育彩票管理者构成一种特种买卖合同关系。合同是平等的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利与义务关系的协议。而买卖合同是指出卖人转移标的物的所有权与买受人，买受人支付价款的合同。通过对体育彩票买卖过程的分析，笔者认为，这种购买行为构成了一种买卖合同关系，而且是一种特种买卖合同关系。
第一，在体育彩票的买卖过程中，虽然购买者直接面对的是体育彩票销售商，但是与购买者真正形成购买合同关系的是我国政府。在这种特种买卖合同关系中，政府是出卖人，体育彩票是标的物，购买者是买受人。与常规的买卖关系双方当事人所不同的是，出卖人是具有行政管理权利的行政主体，不仅委托其下属的具体职能部门销售体育彩票，还负责管理、发行、使用公益金、每年确定发行额度等事务的决策。所以，体育彩票的经营完全是一种政府垄断行为。
第二，体育彩票买卖合同是双务有偿合同。在买卖体育彩票所构成的合同关系中，双方当事人都享有一定的权利和必须履行一定的义务。一方的权力正是对方的义务，反之亦然。政府发售体育彩票，享有获得体育彩票销售收益资金使用的权利，同时由于履行交付体育彩票而丧失对该项财产的所有权。除此之外，政府还必须履行兑付奖金、保证开奖的公开性、信息披露的真实性、公益金使用的合理性与受购买者监督的义务。购买者在合同关系中，为了使其合法权益受到保护，必须履行支付购买体育彩票资金和中奖后依法纳税的义务。在履行义务的同时又享有获得奖金和告知公平、公正中奖信息、了解公益金使用情况、获奖后的隐私权受到保护等权利。
第三，体育彩票双务有偿合同中，标的物（即体育彩票）的所有权与价款存在不对等给付的特殊性，这是与一般买卖合同有较大差异的特性。例如，一彩民花2元钱买了一注体育彩票，他因此获得标的物的所有权。如果这一注体育彩票中奖，这一彩民将得到超出其购买款几倍甚至几百万倍的奖金。如果不中奖，一张小纸片是无论如何也不值2元钱的。这种买卖关系明显存在标的物所有权与价款不对价转移的性质。
从以上的分析来看，目前我国的《合同法》对于这种特种合同的规定尚需制定有针对性的条款，而且关于体育彩票立法内容的设定也必须充分考虑体育彩票的特殊性。建议有关部门具体分析体育彩票业存在的法律问题，制定具有较强操作性的体育彩票管理法规。
3 公益金的分配与使用
发行体育彩票的目的是为体育事业募集社会资金，让更多的群众关注体育事业的发展。为了保证体育彩票发行具有极强的公信力，让购买者买得放心和高兴，公益金的管理与使用的合理性和公开性是一个十分重要的问题。公益金是销售体育彩票所得全部资金除去奖金和发行及管理成本后的实际收入。对于体育彩票公益金的管理和使用，我国目前主要参照《国务院关于加强彩票市场的管理》、《中国体育彩票会计制度》、《体育彩票公益金管理暂行规定》文件的有关规定。《体育彩票公益金管理暂行规定》中规定：我国发行体育彩票所得资金中，50%用于奖金的返还，30%用于体育事业的发展，20%用于管理机构费用以及发行成本。此法规中还对公益金的使用和违反规定的行为进行了论述。《国务院关于加强彩票市场的管理》中的第5条规定：“发行彩票募集的资金，必须按规定使用，严禁挪为它用。发行单位必须建立和健全各项财务、会计制度，接受财政、审计部门的检查；同时，要定期向社会公布收入和资金使用情况，接受社会的监督。对违反财金纪律、营私舞弊、贪污私分的，要依法从严处理。”虽然在上述的文件中都有关于公益金管理的说明，但是，目前缺乏的是与其相配套关于彩票犯罪罪名和处理办法的法规。一些涉及彩票犯罪的行为只能参照其他经济犯罪行为的定性，让法学界存在众多的争议。所以，笔者认为应该在相关的法律中增加彩票犯罪处罚的内容，使现有的彩票法规得以配套完善。
4 体育彩票销售者的管理
体育彩票销售者直接面对购买者，在经过各地体育彩票管理中心的资格认证和职业培训后方能代表体育彩票管理中心进行彩票的销售工作。由于购买体育彩票的社会群众日益增加，各体育彩票购买点的利润比较可观，因此，许多个人或单位向有关管理部门申请，试图加入体育彩票销售工作。就目前的体育彩票销售情况来看，绝大多数的销售点严格遵守各项规章制度，认真完成各彩票中心交给的任务，极大地保障了体育彩票工作的顺利进行。但是，由于受到利益的驱使，近年来还是出现了一些不法行为，在销售商和购买者之间产生了难以解决的纠纷。如个别申请到体育彩票销售资格的个人，之后又将体育彩票销售的权力转包给不具备从业资格的他人，对发生买卖纠纷埋下了隐患。震惊全国的体育彩票“4·20”案件和发生在上海的“空白体育彩票案”也极大地暴露了体育彩票销售管理的问题。目前，购买者因销售人员输入信息错误导致纠纷的事例时有出现，这种现象暴露出各地体育彩票销售中心对于体育彩票销售商的资格认定、培训以及违反制度的处罚缺乏明确的规范。笔者认为，当前对体育彩票销售环节的管理尚未引起上级管理部门的重视，相对于彩票发行及公益金的使用管理而言，销售环节的管理比较薄弱。所以，应当加紧对体育彩票销售环节的立法，让体育彩票尽快拥有保障其可持续性发展的法律环境，保障购买者的合法权益，最终保障我国体育彩票业的健康发展。
5 我国体育彩票法规体系的构建
5.1 我国体育彩票业生存的法律环境
目前，我国体育彩票业的发展势头十分喜人，但是，在近几年的快速发展过程中，暴露出的一些问题极大地影响了体育彩票的公众形象和正常经营。由于缺乏统一的法律文件，执法监督部门无法对这些行为明确定性，导致这些问题无法得到有效的解决。国务院发展研究中心彩票课题组的研究显示，我国彩票业由于起步晚，走的是先发展，在发展中针对具体情况再立法的道路。目前，我国彩票业正面临着制度空缺、法律滞后的问题。不论是彩票业的管理层还是彩票的经营者和购买者都呼吁加快对我国彩票业的法律监管，明确各自的权利与义务，提高彩票发行方式、开奖方式、信息公布、公益金的使用、管理费用的去向等事务的公开性与公正性，使彩票发行、销售及资金使用等各个环节都在有效法律环境的控制之下，确保参与者的合法权益。
目前，世界上发行彩票的国家和地区有120多个，绝大多数已经完成了国家立法，少数没有正式立法的国家也颁布了详尽的行政法规。例如，以博彩业为主要财政收入的我国澳门地区关于博彩业的法律就有4部；香港地区的刑法中规定了“筹办非法彩票罪”、“售卖非法彩票罪”、“发行非法彩票罪”，以及“持有非法彩票罪”。目前，我国整个彩票业生存的法律环境十分恶劣，体育彩票业的法律保障处于落后的状态。通过查阅大量的法规资料，我国现有的有关彩票业的法律文件只有：《1994-1995年度体育彩票发行管理办法》（1994年7月由中国人民银行批准，国家体育总局起草并公布实施）、《关于制止盲目发行电脑彩票等有关问题的通知》（2000年7月29日财政部印发）、《中国体育彩票会计制度》（国家体育总局体育彩票管理中心依据国家颁布的经济法规和原国家体委20号令的有关精神发布）、《体育彩票公益金管理暂行规定》（1998年9月1日国家体育总局、财政部、中国人民银行联合发布）、《国务院关于加强彩票市场管理的通知》（1991年12月9日由国务院发布）、《关于认真做好彩票发行和管理工作的通知》（2000年3月1日由财政部发布）、《中国福利彩票管理办法》（1994年12月2日由民政部发布）、《中国福利彩票与销售管理暂行办法》（1998年9月24日由民政部发布）以及一些各地针对各自的情况制定的应急性措施。这些规定和通知中有的只是行业内部规定，不是严格意义上的法律条文。
目前我国彩票业的立法状况十分不成熟，具体表现在以下方面：一是至今没有出台规范全国彩票市场的高层次法律文件；二是现有的法律文件覆盖面过窄，一些文件已经不能对现有的具体问题进行调整，个别文件已失去法律效力，大多数的内容需要修改；三是现在仍然适用的法规的内容大多过于粗糙和笼统，对于彩票的发行、资金分配和使用、从业人员的资格认证和培训、经营者的违约处罚等等问题找不到详细的处理办法，现有法规只做出了概括性和原则性的论述；四是相关法律的配套不完善，对于一些应当追究法律责任的犯罪行为没有明确的处罚依据。
作为一种市场潜力无法估量的博弈游戏，我国彩票业急需刚性的游戏规则。只有具备了完善的彩票法规体系才能顺应彩票业的发展趋势，完成彩票市场由计划经济向市场经济的过渡，完成管理手段由粗放型态向法制化过渡，完成销售方式从集中经营向分散性的过渡和从追求短期效应向长期产业化的过渡。
5.2 我国体育彩票法规体系的构建
通过分析彩票业发达国家的彩票法律和法规，笔者认为在彩票立法的内容上，主要应当对彩票发行主体的资格、彩票市场的管理、资金的分配及使用以及购买者的权利与义务等方面做出规定。下面关于我国体育彩票法规体系的内容与结构是在参考和借鉴国外立法经验并结合我国的实际情况，运用有关立法学理论的基础上进行的初步设计（见表1）。
表1 我国体育彩票法规体系的基本框架
由表1可知，我国体育彩票的法规体系可以分为三个层次（相关法律、行政法规和部门规章）。其中体育法、刑法、彩票法、合同法等法律居于最高层次，其立法主体为全国人大及其常委会。第二层次为行政法规，其效力等级低于第一层次，主要包括专门规范体育彩票业发展的行政法规和一些相关法规。这一层次的行政法规主要针对体育彩票业存在的具体问题做出细致的规定，其立法主体主要有国务院、国家体育总局。第三层次的部门规章包括规范体育彩票业各方面具体事务的条例、规定、办法等法律文件。这些法律文件以高层次的法律和行政法规为依据，分别对体育彩票市场、体育彩票管理机构、体育彩票公益金、体育彩票的销售以及购买者等具体问题和社会关系进行调节和规范。这一层次的立法主体既有国家体育总局下属负责体育彩票管理的有关部门，还有各地方体育彩票管理中心以及协同管理的其它部门。体育彩票业的发展是一个动态的过程，在其发展的不同阶段会存在不同的社会关系。所以，以上所设计的内容是依据现阶段我国体育彩票业所存在的法律问题而制定的，适用于现阶段体育彩票业的发展。有关部门应当及时分析体育彩票业的发展状况，对体育彩票业的立法工作进行科学的预测和规划，这样才能有效的发挥法制的作用，保障和促进我国体育彩票业的健康发展。
6 小结
6.1体育彩票发行主体资格的认定是维护体育彩票市场秩序的重要方面，为了维护我国体育彩票的公众形象以及避免国家利益遭受损失，必须严格发行主体的资格。由于巨大经济利益的驱使和有关立法活动的滞后，目前一些地方还存在“私彩”行为。
6.2 购买体育彩票与参与赌博在本质上存在差异，主要表现在介入资金的所有权转换的方向、两者的返奖率、两者的中奖概率以及发行、管理、兑奖过程等方面。购买体育彩票是我国大力鼓励民众参与的活动，而参与赌博是国家严厉禁止的违法行为。
6.3 发行体育彩票的目的是为了缓解国家的财政压力，利用社会集资的手段有效地解决体育发展所需要的资金问题。为了保障我国体育彩票业的可持续性发展，吸引更多的民众参与这项活动，有关管理部门必须严格体育彩票公益金的使用与管理，及时向大众披露真实的使用信息，保证公益金的专款专用。
6.4 我国彩票业由于起步晚，走的是先发展，在发展中针对具体情况再立法的道路。目前，彩票业处于快速发展期，正面临着制度空缺、法律滞后的问题，彩票业生存的法律环境不容乐观。目前，彩票业的管理层、经营者以及购买者都呼吁加快对我国体育彩票业的法律监管，明确各自的权利与义务，提高彩票发行方式、开奖方式、信息公布、公益金的使用、管理费用的去向等事务。
6.5 购买体育彩票的行为构成一种买卖合同关系，这种合同关系具有一般买卖合同的属性，例如合同调整平等主体之间的法律关系、是一种合意、当事人可以通过合意创立法律关系、双方具有一定的权利与义务等等。此外，体育彩票的买卖关系还具有自己的特性，形成了一种特种买卖合同关系。
6.6 现阶段应当针对彩票发行主体的资格、彩票市场的管理、资金的分配及使用以及购买者的权利与义务等方面加快立法，以现行的彩票法规与相关法律为依据，深刻分析我国体育彩票业发展存在的问题，做好立法的预测与规划工作，构建内容全面、结构合理、整体协调的体育彩票法规体系。
标签：彩票论文; 体育彩票论文; 公益金论文; 合同管理论文; 体育管理论文; 立法原则论文; 法律论文; 国家部门论文;