论法律援助费用承担，本文主要内容关键词为：法律援助论文,费用论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
编者注：《论法律援助费用承担》一文分为上下两篇。上篇主要讨论了我国法律援助费用承担的规定和实践，并对国外相关制度进行比较研究；下篇主要讨论构建我国法律援助费用承担体系相关问题。本刊转载的是其下篇。上篇详见《中国司法》2005年第8期。
四、构建我国的法律援助费用承担体系
下文将结合以上博弈分析，针对我国的立法和实践中存在的不足之处，构建我国的法律援助费用承担体系。
(一)建立混合模式的法律援助费用承担体系
建立以政府承担费用为核心、多种方式共存的法律援助费用承担混合模式是必然选择，而要建立这种体系，立法成为很迫切和重要的手段。可行的立法思路有两个，一是制定《法律援助法》，在《法律援助法》中专章对法律援助费用承担作出规定，二是另行制定一部法规，作为《条例》的配套法规，如《法律援助费用承担条例》。法律援助费用承担体系的法律规定必须明确、详细、具有可操作性，吸收或者改进现行的各种“部门联合下文”规定和各地方的实践，以政府对承办人办案费用补贴为核心，同时将受援人分担费用，非受援的败诉方承担费用、法院指定辩护费用、政府相关部门的费用减免、诉讼费承担等费用承担方式集中规定，形成一个严密、完整的体系。
(二)建立法律援助费用结算中心,统一结算法律援助费用
建立法律援助费用结算中心，统一协调法律援助费用的各种承担方式，避免费用的多重承担。法律援助费用结算中心对法律援助费用承担的评定具有自由裁量权，当然应对其进行限定。法律援助费用结算中心对法律援助费用统一收取、统一支出，而不是像有些国家的规定一样，可以由受援人、非受援的败诉方直接付给承办人；也应避免法院直接支付承办人指定辩护费补贴；更应禁止承办人向受援人收取任何费用，建立受援人分担费用制度并且由法律援助机构收取受援人分担的费用。可以用下列流线图粗略地表示：
附图
九部门联合下文提出了崭新的承担费用方式，但要保障这种方式的落实，财政应对败诉的受援人承担的劳动仲裁费、鉴定费等专门立项，该笔费用与政府对承办人的补贴分开。受援人败诉时，裁决首先由受援人承担，受援人承担有困难的，可以向法律援助费用结算中心申请垫付，法律援助机构根据申请向劳动仲裁机构或者司法鉴定机构垫付。同样可以用流线图表示：
附图
(三)法律援助费用承担体系的内容
1、法律援助机构承担劳动仲裁费和司法鉴定费
(1)法律援助机构承担劳动仲裁费
九部门联合下文第四条规定，法律援助机构在受援人败诉而且承担劳动仲裁费确有困难时，要承担劳动仲裁费。为更充分地保障弱势群众通过法律手段维护其合法权利的出发点是好的，但，这里有个案例：2005年4月1日，广东省惠州市超霸电池有限公司职工陆海凤等11人因职业病工伤纠纷申请劳动仲裁。4月5日，陆海凤等11人向广东省惠州市法律援助处申请法律援助。惠州法律援助处派出律师为其提供了法律援助。4月28日，惠州市劳动争议仲裁委员会作出裁决，裁决受援人陆海凤等11人的请求不予支持，并依据九部门联合下文第四条，裁定11位受援人承担仲裁费200元，惠州市法律援助处承担仲裁费2440元。惠州市法律援助处以其不是案件当事人不能直接裁定其承担仲裁费为由拒绝支付，而劳动仲裁委员会则坚持法律援助处不缴交仲裁费，就不给受援人裁决书的回执。没有回执，法院不予立案。为了受援人合法权益，惠州市法律援助处交纳了仲裁费，受援人终于拿到回执并且向法院起诉。随后，惠州市法律援助处向广东省法律援助处请示关于九部门联合下文第四条的适用问题，广东省法律援助处又向司法部法律援助中心请示。
这个案例里，我们要提出以下几个问题：九部门联合下文第四条规定：“劳动仲裁机构裁定受援人败诉时，受援人承担部分或者全部劳动仲裁费，受援人确有困难的，由法律援助机构承担”，法律援助机构不是案件的当事人，劳动仲裁能否直接裁决由法律援助机构承担仲裁费？劳动仲裁机构也有承担法律援助费用的义务，而根据九部门联合下文受援人败诉时，最后有法律援助机构承担仲裁费，在“经济人”或者“理性人”的假设下，劳动仲裁机构会不会裁决减收劳动仲裁费？根据《条例》，是否提供法律援助并不以是否胜诉为条件，而且法律援助机构没有对法律援助申请作出是否胜诉的审查权利，况且案件未经裁判，哪方胜诉是未知的，这时，法律援助机构承担劳动仲裁费的可能使法律援助机构受理劳动仲裁案件时该如何小心谨慎？财政是否应当为法律援助机构承担劳动仲裁费专门列项？在法律援助经费普遍过少的情况下，开展正常的法律援助工作都比较困难，还要求法律援助机构承担仲裁费，九部门联合下文第四条规定是否过于“超前”？
对以上几个问题的思考，九部门联合下文第四条规定确实存在问题，应当加以改进，明确规定：一是承担仲裁费用的主体是案件当事人，而法律援助机构不是案件的当事人，劳动仲裁机构的裁定不能直接裁定法律援助机构承担仲裁费，而应当裁定由败诉的受援人承担。裁定生效后，受援人承担确有困难的，可以向法律援助机构申请垫付；二是败诉的受援人承担有困难的，劳动仲裁机构不得采取任何方法阻碍受援人行使其诉权；三是败诉的受援人不服向法院起诉并且最终胜诉的，应当向法律援助结算机构补偿该费用；四是财政部门应当为法律援助机构承担劳动仲裁费专门列项。
(2)法律援助机构承担鉴定费
九部门联合下文同样规定，败诉的受援人在承担鉴定费有困难时，若该鉴定费是司法行政部门主管的面向社会服务的司法鉴定机构收取的，予以减免；若该鉴定费由非财政拨款的司法鉴定机构收取的，由法律援助机构承担。该规定和九部门联合下文第四条存在同样的问题之外，还存在对司法鉴定机构区别对待的问题，也需要改进，应明确：一是不能直接裁决由不是案件当事人的法律援助机构承担鉴定费用，只能是败诉的受援人向法律援助机构申请垫支；二是财政应当为此笔费用立项；三是不宜对面向社会服务的司法鉴定机构作区别对待，否则造成有些司法鉴定机构拒绝受理法律援助案件的鉴定委托。
2、对指定辩护人案件的指定辩护费补贴
法院支付指定辩护人案件的指定辩护费补贴在实践中的做法不尽相同，支付方式主要有两种，一种是指定辩护案件结束后，由法律援助机构和法院核对结算，然后由法律援助机构向承办人支付；另外一种是由法院在开庭前直接给出庭辩护的律师。法院对指定辩护案件的补贴也是对律师费用的补偿，在承办人可以从法院获得一定数量的辩护费用补贴时，就存在法院补贴与政府补贴的协调问题。笔者认为，应该取消由法院给付补贴的做法，将法院用于对指定辩护人案件的指定辩护费补贴经费统一划归法律援助费用结算中心，由法律援助费用结算中心在统一的法律援助费用承担体系内向承办人直接支付“指定辩护费用”，理由是：
一是法院支付指定辩护费用没有法律依据，《刑事诉讼法》第三十四条和第一百五十一条规定了法院为符合条件的被告人指定辩护人的义务，没有规定法院向辩护人给付费用的义务；
二是法院不具体安排辩护律师，辩护律师都由法律援助机构安排，从辩护律师的角度看，辩护律师应当向法律援助机构要求支付指定辩护费用，而不是向法院；
三是虽然法院不属于政府行政机关，但是指定辩护费补贴同样来自政府财政。指定辩护费用由法律援助机构给付和由法院给付，对政府财政来说是一个概念；
四是现行支付方式之一是财政划拨给法院这一笔经费，案件办结后，由法律援助机构向法院结算，法院再支付给法律援助机构，再由法律援助机构给付承办人，手续实际上十分烦琐，不符合效率原则；而有些地方法院直接向辩护律师支付指定辩护费用，这中间缺少与政府补贴的协调，容易造成多头补贴，更不可取。
3、非受援的败诉方承担费用
(1)非受援的败诉方承担费用的各国规定
非受援的败诉方承担费用在许多国家法律援助法规里有规定。《韩国法律援助案件管理条例》33条规定：“……2、责任律师可以从败诉方处获得胜诉金额的偿付，而且在获得偿付后，责任律师应该把这部分钱交给董事长和分公司董事长等，然后董事长等从上交的金额中扣留法律援助费用并把余款交回客户。”（注：《各国法律援助法规选编》309页，中国方正出版社1999年3月第一版。）《加拿大萨斯喀彻温省法律援助法》第21条规定：“除委员会给付的酬金外，律师根据本法向当事人提供有关的法律援助服务而从当事人或代表当事人收到的任何款项均应由律师交付给法律援助委员会。”第22条规定：“在有关的根据本法提供律师法律服务的任何事项中偿付给当事人的费用，应支付给委员会，并成为委员会的财产。”第23条规定：“根据第22条收到的费用，委员会可将其一部分支付给当事人作为其产生的实际费用的补偿。”第24条规定：“在有关根据本法提供的法律服务的任何事项中裁定由当事人支付的费用可全部或者部分由委员会替当事人支付。”（注：《各国法律援助法规选编》30页，中国方正出版社1999年3月第一版。）此外，德国、奥地利1973年民诉法典和意大利1923年11月第3282号敕令都有类似的规定。我国在通知第七项中规定了非受援的败诉方承担相关费用。
(2)非受援的败诉方承担费用的性质
目前我国有学者认为，非受援的败诉方承担的费用是法律援助经费的一项来源，如“从而为我国法律援助经费开辟了一个新渠道，这不仅适应了我国法律援助经费短缺的现实需要，与多数国家的做法也是一致的。”（注：《中国法律援助制度研究》243页，中国方正出版社2004年8月第一版。）有的称为“各国立法中有关法律援助费用基本来自几个方面：……三是非受援方的对方当事人因败诉而支付的费用……”这种看法是值得商榷的。非受援的败诉方承担费用的性质就是对办理法律援助事项的费用承担，而不能认为它是法律援助经费的一种来源，理由是：
一是从本质上看，它是由非受援的败诉方承担的已经实际支出的费用，不是法律援助机构的收入，不能认为是法律援助经费的一种来源。正因为如此，有些国家规定这些费用可以由非受援的败诉方径付承办人员而不经过法律援助机构中转，“除规定由法律援助机构统一支付法律援助人员费用外，一些国家规定，法律援助人员可以直接从受援人、非受援方直接获取有关费用”（注：《中国法律援助制度研究》247页，中国方正出版社2004年8月第一版。），如《德国民事诉讼法》第26条规定：“当事人委托的律师，有权就其律师费和已经垫付的费用向被判承担诉讼费用的对方当事人要求支付。”（注：《各国法律援助法规选编》238页，中国方正出版社1999年3月第一版。）该国《法律援助法》第9条规定：“如果对方当事人有义务代当事人付款，他应依法向提供服务的律师支付。支付请求权转移给律师。请求权的转移不应导致不利于被援助当事人的后果。”（注：《各国法律援助法规选编》243页，中国方正出版社1999年3月第一版。）又如美国的志愿法律服务计划(Volunteer of law service program)中，在有关家庭法的案件中，法庭有权裁决对方当事人支付志愿律师部分费用；在土地或者租赁等合同的诉讼中，租约或者合同中会规定对当事人应支付律师费用的情形；
二是法院也是按实际支出或者按规定标准作出判决的，判决的依据已经否认了它是收入或者经费来源。例如，受援人按通知第七项规定将承办人支出的交通费、通讯费等300元列入诉讼请求，对方为非受援方并且败诉，法院根据提交的单据判决由非受援方承担，这300元怎么能说跟法律援助机构“经费来源”有关呢？受援人将这300元交给法律援助机构，也改变不了它是实际支出费用的性质，法律援助机构再从其经费里给承办人500元补贴的话，应该认为这500元里就包含了那300元；
三是我国法律援助经费的来源主要是政府财政拨款，再加上数量不多的社会捐助，不能把非受援的败诉方承担的费用当作法律援助经费的一种来源。
(3)实践中的问题
非受援的败诉方承担费用，对于节省法律援助支出有着积极的意义，但在我国基本没有发挥作用，而且由于规定不明确，实践中存在着诸多问题，主要有：①法院很少作出这方面的判决，原因是：一方面，通知第七项规定的效力有限，许多法院认为它不是司法解释，从而不予适用；另一方面，在我国诉讼制度里，社会执业律师提供法律服务时所支出的费用一般不能列入诉讼请求，即使列入也得不到支持，法院作出这样的判决没有传统。②是否列入诉讼请求取决于受援人，在受援人不列入请求时，法律援助机构或者法律援助事项承办人可以采取什么措施，没有明确规定，实际上是毫无办法。③即使法院作出该项判决，如何执行没有明确规定。非受援的败诉方支付给受援人后，受援人该交给法律援助机构，还是直接交给承办人呢？④由于法律援助费用承担不成体系，非受援的败诉方承担费用与政府补贴之间如何协调没有规定。
(4)对策
针对现存的问题，笔者主张：①立法时应非受援的败诉方承担费用作出更具有操作性的详细规定，将其纳入整个法律援助费用承担体系中，做到互相协调。②充分考虑可操作性。可操作性更是指法院作出这方面裁决后如何履行的问题。履行法院作出的由败诉的非受援方承担费用的裁决时，只能是由非受援方支付给受援方而不是支付给法律援助机构或者受援人的代理人。受援人收到非受援人的支付后，可能的处理方式有两种：一是将其直接支付给支出费用的法律援助案件承办人，无须经过法律援助机构；二是将其交给法律援助机构，法律援助机构再将其支付给法律援助案件的承办人。采用何种方式，通知第七项并没有作出规定。但在法律援助费用结算中心统一评定的前提下，第二种是当然的选择。
4、法律服务提供者的行业奉献
如前文所述，法律援助服务提供者的行业奉献是其智力和劳动付出的价值。在市场的角度看，这个价值可能因为身份、执业资历的差异而差别很大，如一般来说，一个大律师的劳动价值就比一个没有法律执业资格的法律援助志愿者的劳动价值高。从这样的角度看，不同法律服务提供者个体对法律援助的行业奉献价值是不同的，也就是说承担的费用是不同的。不少国家认可了这个价值的不同。如在英国，承办法律援助案件主体不同会导致报酬的不同。英国1998年法律援助法附表8《〈1974年法律援助法案〉的过渡性修改》第3条第(3)款规定：“大法官根据本条、对依本法本章从事任何种类之法律援助工作的法律顾问或事务律师支付的款项制定条例时，应在相关事项中，考虑到：……(D)从事该工作的出庭律师和事务律师的数量和一般能力水平。”（注：《各国法律援助法规选编》131页，中国方正出版社1999年3月第一版。）又如《瑞士日内瓦法律援助规章》第19条第1款规定：“支付给所指定律师的酬金原则上应按以下小时费：“实习律师50法郎；合伙人100法郎；业务主任120法郎。”（注：《各国法律援助法规选编》269页，中国方正出版社1999年3月第一版。）
在法律服务提供者的立场上看，劳动价值的不同是必然的，但在政府的立场上看却可以得出完全不同的结论。法律援助是准公共产品，在提供法律援助时，所有服务主体都应当暂时地看作是政府提供法律援助法的替代者，此时应当看服务的质量和效果如何而不是身份、执业资历的差异。对政府来说，只要服务质量一样，他们的劳动价值就完全一样，就如实习律师和资深律师，为同一受援人提供离婚诉讼代理，诉讼的结果可能是一模一样的，实习律师还是资深律师的身份对政府来说完全没有意义，此时，行业奉献的价值被政府看作是一样的，并不存在大小的差别，政府完全可以不再去评价主体不同导致劳动价值的差异。
5、受援人分担费用
只有先对《条例》第二条的规定进行修改，在我国建立受援人分担费用制度，讨论才具有现实意义。我国理论界不主张建立受援人分担费用制度，《条例》也将分担费用制度明确排除，主要原因是担心乱收费的发生，容易滋生违法违纪的现象，而且与社会执业律师有偿服务的减收费难于区分。但笔者认为，这些都是管理层面的问题，在法律援助费用结算中心统收统支的情况下，管理问题其实可以得到妥善的解决。本文在此不展开讨论受援人如何分担费用的问题，因为受援人分担费用属于法律援助费用承担体系，同时属于法律经济困难标准体系，可以另文论述。
6、政府对法律援助事项的补贴
(1)政府对法律援助事项补贴的基本原则
根据第24条的立法本意和实践，政府对法律援助事项的补贴应遵循以下几个基本原则：
A、平均成本原则：
①平均成本原则的含义。在我国，法律援助经费是非常匮乏的，这是理论界的共识。在法律援助经费过少的情况下，政府对法律援助事项的补贴首先保证对法律援助成本进行补贴，避免承办人“自掏腰包办案”，从而对成本进行补贴成为政府补贴的第一出发点。然而，影响一个法律援助事项的成本的因素是非常多的，包括案件的性质、类别、复杂程度、材料多少、办理时间地点、隐性成本等因素，这些因素在每个法律援助事项里都不相同，办案成本当然也就不同。最精确的成本当然是实际支出的费用总和，因而实报实销的费用补偿方案是最接近“事实”的，但这种方案是不太可行，理由是：一是承办人员可能有“反正可以报销”的心态，从而不会节省费用，这样的情况下，增加了财政负担；二是必然要审查承办人员所提供的票据，工作量大而且烦琐；三是有时无法根据票据区分费用是否因承办法律援助事项而产生，容易滋生虚报、多报的问题；四是有时费用的发生无法提供相应票据，承办人报销不了已经付出的费用。
政府对法律援助事项的成本补贴，现实地只能采用以平均成本为基础的“定额”补贴的方案而且第24条也明确规定平均成本是政府制定补贴标准的基本尺度之一。平均成本原则应该是一项基本原则。以平均成本为基础“定额”补贴是有其合理性的：一是在统计学的角度，平均成本可以较为近似地计算；二是在同一地区，尤其是在足够小的行政区域范围内，同一类普通法律援助事项的费用差别不大，虽然会出现某一个具体的法律援助事项的费用超过或者低于平均成本，毕竟数量不大可以忽略不计；三是避开了单据审查，操作更为简洁、有效率。
综上所述，平均成本原则可以表述为，政府对各类法律援助事项的费用补贴，应首先补贴成本费并分别以该类法律援助事项的平均成本为基础的原则。
②平均成本原则的运用。平均成本原则的运用主要体现在：
一是地区分类补贴。我国各地的经济发展水平不平衡，在不同地区办理法律援助事项，其成本肯定会有差别而且经常差别很大，所以，在国家的层面上制定出一个全国通用的标准不太现实。《条例》赋予各省级财政部门和司法行政部门共同制定本省的补贴标准，但是，即使在一个省内，各地经济发展也存在发展不平衡的实际情况，办理法律援助事项成本也完全不同，比如广东的珠三角与粤北、粤东、粤西，内蒙古的呼和浩特和经济落后的草原深处。《条例》没有授权省一级以下的司法行政部门和财政部门制定补贴标准，省一级司法行政部门和财政部门确定补贴标准时，应当考虑到省内的地区差别，分别确定各个地区的补贴标准。物价差别与地区差别密切相关，从经济学的角度，越小的地区范围内物价差别越小，在足够小的地区范围内，物价差别可以忽略不计。关键是什么是“足够小”？镇级、县一级、地市一级？经济学界有关于地区经济竞争力的课题研究，有一定的借鉴意义。比如，广东省政府曾经委托广东省社科院对广东省各地经济竞争力作出评估，该课题将广东省的经济竞争力分为三类地区，这三类地区的差别似乎就较为接近地反映了广东省的物价差别。
二是对跨地区办案补贴的单独规定。跨地区办案比在市区内办案的成本高，原因是：一是市内交通由于物价差别原因可能贵了(从物价高的地区去物价低的地区有可能便宜了)，同时，增加了长途运输交通费；二是跨地区办案在许多情况下需要住宿，此时的住宿费是必要支出；三是办案的市内通讯费用转成了长途通讯费用；四是隐性费用的存在，比如承办人与亲属朋友在跨地区办案时发生的通讯费，虽然不是承办法律援助事项的费用，但许多由市内通讯变成了长途通讯，这显然是因为办理法律援助事项所造成多支出的费用。所以，政府制定法律援助事项补贴标准时，应对跨地区办理法律援助事项作出单独的规定，而且应高于平均成本。
三是对一般法律援助事项的分类补贴。各类法律援助事项的性质、工作量、办理的时间等方面都不相同，这导致了办理的成本也不同，比如承办一般刑事案件、民事案件、代书和法律咨询，他们之间的成本是有差别的，但同类案件却有较相近的成本。政府制定补贴标准时要区别对待、分类补贴。
B、量力而为原则：
①量力而为原则在政府对法律援助事项补贴中的体现。量力而为原则即“量力而行，尽力而为”原则，这是现代各国开展法律援助工作时普遍遵守的基本原则，充分体现在对法律援助范围的确定、经济困难标准的确定、对法律援助经费投入等方面，在对法律援助事项的补贴方面也不例外。第24条的“根据当地经济发展水平”和“并可根据需要调整”规定便是量力而为原则的具体体现。
②量力而为原则的运用。如果抛开政府对法律援助的认识，我国各地经济发展的不平衡以及各地政府对法律援助投入的不同，直接导致政府对办理法律援助事项的成本是否进行足额补贴，导致是否对服务费进行补贴以及补贴到什么程度。
一是是否足额补贴成本费。在法律援助刚刚开展的初期，有些地方政府对法律援助事业没有财政拨款或者很少，连法律援助机构日常运作的费用都没有，最应该支出的法律援助事项办案补贴更是奢望，这直接导致对法律援助事项的成本没有补贴，挂个牌起来就似乎挂了个“民心工程”的招牌。法律援助事项受理后，法律援助机构也总是要指派律师、法律服务工作者办理但补贴是没有的，这实际上是这些“没钱”的法律援助机构假借了司法行政部门对律师、法律服务工作者等行政管理的手段，让承办人员奉献劳动和智力之外还自掏腰包垫支交通费、调查取证费用等费用，不过就是“狐借狐威”而已。但是站在法律援助机构的立场，又有什么办法呢？谁都不想，量力而为而已。
二是服务费补贴的差别。服务费补贴实际上是对法律服务提供者行业奉献的调整，多补一些，行业奉献就少了一些；相反就多一些。第24条规定没有明确区分服务费补贴和成本补贴，而是统称为“补贴”。“在实践中，有的地方在成本费之外，另支付一项服务费，是指社会法律服务人员在办理法律援助机构指派的法律援助案件之处，由法律援助机构向其支付的劳务报酬。本条没有对服务费和成本费加以区分，统一称法律援助办案补贴，可以理解为除了包含成本费也没有禁止服务费。”（注：国务院法制办政法司、司法部法律援助中心、司法部法规教育司编著的《〈法律援助条例〉通释》第86页，中国法制出版社2003年11月第1版。）从立法本意上看没有禁止对法律援助事项承办人的劳动给付服务费补贴。“向律师等法律援助人员支付办案服务费，是建立完善的法律援助制度的长远目标。随着政府财力的增强和对法律援助经费投入的逐步增加，应当逐步增加对法律援助办案人员的办案补贴。”（注：国务院法制办政法司、司法部法律援助中心、司法部法规教育司编著的《〈法律援助条例〉通释》第86页，中国法制出版社2003年11月第1版。）量力而为原则决定了服务费补贴的数额，也决定了政府对法律服务提供者行业奉献的调整程度。在政府有经济能力的情况下，应加大对法律援助经费的投入，从而对法律援助事项足额成本补贴之外，给予服务费补贴。
三是补贴随着经济情况而调整。随着经济的发展，政府对法律援助事项的补贴也应随着调整，当政府有给付更多补贴的经济实力时，补贴应递进增加，从没有补贴，到补贴部分成本费，到补贴足额成本费，到部分服务费补贴，到补贴水平与法律服务市场价格接近(总比市场价格少)。
C、同一标准原则：
①同一标准原则的含义。同一标准原则是指对同一法律援助事项采用同一标准进行补贴，不因承办主体不同而有所差异。
同一标准原则的提出主要是因为：办理一个具体的法律援助事项，无论承办人是谁，其成本费应看作是一样的；只要某一法律援助事项办理的质量是合格的，承办人的智力和劳动付出的价值应看作一样的，服务费的补贴也不应有所差别。
②同一标准原则的运用：
(A)律师、法律服务工作者、社会组织人员办理法律援助事项的补贴是否一样的问题。目前，律师、法律服务工作者、社会组织人员办理同一类型的法律援助事项时领取一样的补贴，这能够达成共识而且在实践中不成问题。
(B)法律援助机构工作人员办理法律援助事项能否领取补贴的问题。法律援助机构人员办理法律援助事项是否应当给予补贴？如果要补贴是否与其他承办人员的标准相同？这两个问题自法律援助工作开展以来，一直就被争论至今，仁者见仁，智者见智，形成了不同的意见，实践中做法也不尽相同。基本上有三种意见和做法：
第一种认为不应当进行补贴，其主要理由是：法律援助机构工作人员属于国家公职人员，国家已经支付了工资；法律援助机构工作人员办理法律援助案件属于职务行为，不应当领取补贴；法律援助机构人员办案领取补贴时，造成与司法行政机关干部的收入差别。
第二种认为应当与律师、法律服务工作者、社会组织人员采取统一的补贴标准，其主要理由有：一是《条例》没有规定禁止给予法律援助机构工作人员办案补贴；二是第24条规定“对承办案件的律师和法律服务人员等支付补贴”，而法律援助机构的办案人员是执业律师时，本来就在第24条规定的政府补贴的范围内；三是他们在办案时得到补贴，有利于稳定法律援助队伍，留住专业人才，这对推动法律援助事业的积极快速发展更显得重要，在基层更加迫切。从多年法律援助工作实践看，法律援助机构律师人才流失严重。以广东为例，2002年广东省法律援助机构注册律师有352人，2003年有237人，共流失律师115人，主要原因还是法律援助机构的律师收入同社会律师的收入差距太大，而且律师办理大量的法律援助案件没有补贴或者补贴太少。从2003年广东省法律援助处所做一项基础调研的情况看，广东省很大部分地区的法律援助机构人员的收入低下，粤东、粤西、粤北人均月收入为1000元左右，从办案补贴上予以平衡和抚慰显得比较迫切。法律援助机构留住律师，对于留住欠发达地区的律师资源也有一定的意义。四是在具体承办一个法律援助事项过程中，法律援助承办的主体性质都是一样的，都仅仅是受援人的代理人，并不是类似公诉人一样的特殊主体。五是法律援助机构律师办理法律援助案件，提供与社会执业律师一样高质量的法律服务却没有补贴，这显得不够合理。六是给予法律援助机构人员办案补贴，是对投身于法律援助事业的专业人才的肯定和鼓励，甚至只是一种抚慰，但对法律援助事业可持续发展和健康发展的意义深远。如果有法律专长的人才愿意到法律援助机构，那么，法律援助事业将走良性循环的道路，法律援助事业将蓬勃发展。
第三种在第一种和第二种意见的中间，不反对给予法律援助机构人员办案补贴，但主张采取差额补贴的方式加以平衡。其主要理由是：同意第二种意见的理由，但同时认为法律援助机构人员同时又领取了国家工资，所以要采取差额补贴的方式加以平衡。
我们应当采用哪种意见？笔者认为，在办理一个法律援助事项的费用总是一定的这个大前提下，以上争论的只是承担方式问题，作这样的争论其实是没有意义的。基于同一标准原则，法律援助机构工作人员与社会执业律师、法律服务工作者办理法律援助事项采用同一补贴标准。对法律援助事项的补贴采用“定额补贴”，每个事项无论谁承办，政府都采取“包干”的形式补贴，承办人在“包干费用”的额度内，保证质量完成法律援助事项的办理并且不再报销任何费用。在建立法律援助费用结算中心的前提下，采取“包干制”将争论的问题简明扼要地解决了。
(2)政府补贴的给付方式：
①补贴支付方式。政府支付补贴有两种方式，一是先期支付，二是在诉讼终结后支付。许多国家都同时规定了两种支付方式，根据不同情况适用，如英国、韩国等。在我国，第24条只规定了事项终结后支付一种方式。在实践中，政府支付补贴时，有些地方是在法律援助事项指派办理时即先行给付，有些地方是在法律援助事项办结后再给付(下文简称为结后给付)。
②两种支付方式的比较与选择适用。先期支付有其合理性：承办人不用先自掏腰包办案，对提高承办人的积极性有一定作用；解决一些承办人垫付困难和应急费用支出。
结后给付也有其合理性：一是补贴的领取必须经过统一评定，在承办人不负责任甚至过失导致事项办理质量不合格的情况下，法律援助结算中心可以不予给付补贴，承办人要自行承担费用风险，这就对保证法律援助事项办理质量有一定的作用；二是补贴的领取在结案之后，结案材料成为能否领取补贴的重要凭据，如果结案材料不完全，法律援助结算中心可以视情况不予给付补贴，这促使承办人在办理过程中注意保存办案所形成的法律文书，保证法律援助事项归档材料的完整、规范；三是法律援助结算中心要对费用进行统一评定，评定在诉讼终结后进行更为合理；四是一般来说，法律援助事项承办人的先行垫付能力并不成问题，在实践中有可行性。
第24条只规定结后给付，但在费用可能过大或者应急情形下，先行支付是必要的，比如跨省办理法律援助事项时，先行支付部分费用有其合理性。如广东省曾经有一个案件，要到湖南省去开庭，这种跨省的办案费用是相当不少的，承办案件的律师向法律援助机构提出申请，要求先行给付一部分交通费、住宿费等，在这种情况下，还是先“借”给承办人一定数目的费用，待案件结案后再统一评定结算较为合理。
综上所述，在给付方式选择上，大部分情况下应坚持结后给付，在某些情形下，法律援助费用结算中心也可以根据承办人的申请先行支付，不一定只是规定单一的支付方式。
(3)政府对法律援助事项费用补贴的计算单位
采取“定额”补贴方式统一支付补贴时，以什么作为补贴的计算单位，就是一个必须解决的问题。可能作为普通法律援助事项的计算单位有：每一位承办人、每一位申请人、每一受援人、每一个案件等等。哪个更为恰当？
①每一位承办人。一个法律援助事项的承办人多少与政府对这个案件的补贴多少并没有关联性，政府补贴的对象是案件而不是承办人，这个计算单位首先排除。
②每一位申请人。法律援助申请人是属于法律援助审查阶段的概念，申请人是否获得法律援助还是未知数，所以也不能作为法律援助补贴的计算单位。
③每一位受援人。有时几个受援人合并提起同一诉讼，如近亲属共同提起的人身损害赔偿，这时法院也是合并审理的，对其进行补贴时，这几个受援人的案件都只能算一个补贴单位。
④每一个案件。每一个案件是各地制定政府补贴标准时最多用到的计算单位，也是较为贴切的计算单位，但是需要根据不同的案件进行界定：
(A)刑事案件。一个多个被告人的刑事案件在法院统称为一个案件，但是法律援助机构不能指派同一个承办人担任同案中不同被告人的辩护人，而且每位被告人都有独立的利益。所以，在刑事案件里，每一位接受法律援助的被告人都可以作为一个补贴计算单位。
(B)民事案件。法院合并审理的同一方受援人，有着共同的利益，承办人一般是一个人的代理或者两三个人的共同代理，这时不论这一方受援人有多少个，都只能算作一个补贴单位；法院不合并审理的多个受援人，由于具有了独立的利益，应以每个受援人作为一个补贴单位。
(C)法律咨询的通常计算单位是时间。
(D)为非诉讼案件出具法律文书、法律意见书时，每一份都体现了单独的法律援助事项，以法律文书、法律意见书的份数作为补贴的计算单位，具有可操作性，也符合司法实践。
(E)同一法律援助事项的不同法律程序。同一法律援助事项的不同法律程序，如一审和二审，事项主办的单位一般情况下不会相同，各主办单位都将其分别算作一个案件，即使主办单位相同，也是算作不同的案件。所以，同一件法律援助事项处于不同法律程序的，每一法律程序各计为一个补贴单位。
(4)特殊法律援助事项的补贴
对一般法律援助事项的成本补贴，政府对各类一般法律援助事项的办理成本进行调查统计，取出各自的近年平均数，作为成本费补贴的基础依据，这基本上可以做到客观合理。但以下几种法律援助事项，较为特殊，补贴有所不同。
A、集团诉讼。比如一个公司的50个工人与公司发生劳动纠纷，但他们起诉的时间有先后，法院是将其分开立案的，判决或者裁定也是每人一份，这时，法律援助机构一般都指派了同一或者某几个承办人承办，案件办结后，法律援助机构应当如何向承办人支付补贴？这是一个关于集团诉讼的例子，我们有必要对其进行分析。
①政府财政风险的存在。法律援助机构这时同普通的法律援助案件一样给付补贴时，那么补贴是50个补贴单位，显然补贴太多了。如果某集团诉讼的受援人有几百个的话，政府为这么“一个”案件花去大量的费用显得十分不经济。经常有这些集团诉讼案件的话，财政也无法承受，在极端情况下政府补贴可能会花光所有的经费，政府财政风险便产生了。集团诉讼的特点是相同或者相似的案情、证据下，只是涉及到人数众多。集团诉讼本质上是一个案件的重复，从第二个受援人的案件开始，只是重复性的工作，而且很多情况下调查取证都一同完成的，法律文书内容也较为雷同，每增加一个受援人，承办人的边际成本一直在降低，最后将固定在一个很低水平上，而没有再上升的阶段。在这种情况下，边际成本线是一条先降后平的折线，而不是一般生产中先降后升的U形线。因此，如果政府按每位受援人来计算补贴将增加无必要的财政负担，引起了财政浪费，资源配置的无效率。所以，集团诉讼案件的补贴应当是以一个补贴单位为基础。
②不公平的存在。但集团诉讼的案件，毕竟工作量比单个主体的普通案件大得多，而且法院有时分别开庭，法律援助承办人虽然工作“重复”，但还是要复印证据材料、去开庭、出具法律文书、发表代理意见等等。只按一个补贴单位进行补贴时，相对于一般法律援助案件的补贴来说是不公平的。看来，对于集团诉讼中“重复”的其他受援人的案件，也要进行补贴。
③目前的实践。目前，有些省已经制定出了政府补贴标准，但是都没有涉及到集团诉讼的补贴问题，这会给法律援助经费造成潜在的风险，或者会在承办人与政府法律援助机构产生补贴纠纷留下隐患。这些省的政府补贴办法很容易就被承办人规避，从而要求更多的补贴。
④补贴的确定。集团诉讼的补贴，可以以一个补贴为基础，每增加一个受援人，增加一定数量的补贴，但应规定最高上限。
B、疑难、社会影响大的案件。案件的复杂程度、社会影响程度会导致办案的成本差异。从工作量上看，承办难度大、社会影响大的重大案件，会见、阅卷、开庭的次数较多，其工作量远高于一般案件，从办案难度上看，难度大、社会影响大的案件使承办人的投入更多、压力更大。所以这类案件的补贴应当高于一般案件。至于高多少，由于存在个案的差别且数量不多，宜交给法律援助费用结算中心的自由裁量权解决，但应规定一个上限。
C、同一案件的不同阶段。同一法律援助工作人员连续办理不同阶段的同一案件，其后阶段的工作量、成本、智力和劳动付出一般情况下会相对减少，故对后阶段的补贴应在一个补贴单位的基础上减少，可以明确规定减少的幅度，或者交给法律援助费用结算中心的自由裁量权解决。
(5)法律援助事项补贴的免税
有些律师事务所反映，办理法律援助案件后领取的补贴，被税务部门当作收入征收了所得税。针对这种情况，应当明确规定对承办人领取的补贴实行免税。这是因为政府对法律援助事项的补贴性质上是费用的承担，不是一种收入，对补贴征收所得税属于对象错误。
(6)法律责任
在政府对法律援助事项的补贴关系中，各方主体应当承担其相应的法律责任。
①法律援助费用结算中心的法律责任。法律援助费用结算中心向承办人发放补贴的行为是一种具体行政行为，如果不按规定发放补贴如克扣补贴、不按时发放补贴时，应承担相关责任。此时，承办人也应该可以向法院起诉。
②法律援助人员责任。正如荷兰司法部法律援助司司长Peter Levenkamp先生在司法部法律援助中心举办的第六期全国法律援助培训班上的讲座所说：“我认为每一个法律援助制度都存在三个主要的陷阱……第二个陷阱是付给律师的报酬。控制这一预算是非常困难的……我们建立了固定价格制度，看起来这是一个不错的成本控制机制。固定价格制度的风险是律师们可能不会尽全力。他们可以做得更好，但是缺乏激励机制会影响他们对案件投入更多的关注……由于这个原因，质量管理非常重要。但是你强调质量，你就必须支付合理的价格。”（注：《外国法律援助制度简介》第53页，中国检察出版社2003年1月出版。）承办人不认真办理或者少跑几次以节省费用却损害了办理质量的话，或者说提供不合格的法律援助服务时，政府便有权利对承办人进行惩罚。首先是不给予补偿费用，让承办人自己承担费用；其次便是行业或者行政管理的惩罚，如承办人不负责任的道德公示、警告、停业、吊销执业资格等。在没有提供合格的法律援助，或者提供法律援助存在过失时，承办人不能领取补贴。不合格的法律援助服务，具体说来包括以下情形：一是法律援助人员办理法律援助事项收取受援人财物的；二是擅自终止或者转委托他人办理法律援助事务的；三是经法律援助机构或者其他有关机关对法律援助事项监督检查，认定为办理质量不合格或者不负责任给受援人造成损失的；四是有事实证明法律援助人员不履行职责而被更换的；五是法律援助人员结案归档时所提交材料不符合法律援助事项结案文件材料要求，或者经修改或补足后仍不能达到要求的。
7、诉讼费的承担
外国有些国家，诉讼费的承担也属于法律援助费用承担的体系，笔者认为有其合理性，我国建立法律援助费用承担体系时，也可以加以借鉴。在制定《法律援助法》时，可以将司法救助范围纳入法律援助范围之中，相应地取消法院的司法救助；在法律援助费用承担体系中，法律援助机构作出提供诉讼法律援助的决定的同时，作出减免缓收诉讼费的决定。理由如下：
一是司法救助包含在广义的法律援助含义中。“从理论上讲，法律援助是国家责任，法律援助所涉及的相关活动都是代表国家对受援人的援助。在大多数国家，对于当事人减免法律服务费用与缓收、减收诉讼费都属于统一的国家法律援助行为，通常只要法律援助机构经过审查合格给予当事人减免费的法律援助，法院就当然地给予当事人减免诉讼费。”（注：《中国法律援助立法研究》第7页，中国方正出版社2001年10月第一版。）最高人民法院司法解释规定的司法救助对象其实完全应成为法律援助对象的。将司法救助纳入法律援助范围，相应地将诉讼费的减免缓并入法律援助费用承担体系内，使我国法律文化更加统一，避免司法制度里出现“法律援助”与“司法救助”两个有“重复”的概念。
二是法院诉讼减免在本质上属于法律援助费用承担，应将其纳入法律援助费用承担体系中。
三是根据最高人民法院《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》第二条规定：“司法救助是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”可以看出，法院的司法救助内容仅仅是诉讼费的减免缓，并没有也不可能有另外的内容。将诉讼费的减免缓等同于司法救助没有必要，诉讼费减免缓就是诉讼费减免缓而不是其他。
四是实现法律援助与司法行为的“直通车”。法律援助机构审查申请人的经济状况后，确认符合经济困难标准，决定提供法律援助后，一些法院由于经费短缺，不愿对法律援助受援人实行减免缓收诉讼费，导致案件进不了诉讼程序。从保障弱势群体无障碍地行使诉权的角度看，受援人向法院申请司法救助时，法院没有必要再审查其经济条件。将司法救助纳入法律援助之中更符合效率原则，也可以避免法院系统与司法行政部门之间无休止的“协调”。
五是法律援助费用承担与诉讼费的收取，本来就同源，都源自或者源归政府财政。既然是同源，从财政上看并在一起没有什么问题。
六是法律援助经济困难标准与法院提供司法救助的经济困难标准之间的关系又该怎么处理，相同还是不同？这种问题的产生的根源就是因为司法救助独立于法律援助，如果只采用一个法律援助经济困难标准，则天然地解决了这些问题。