优化公共收入结构：财政增收的重要途径之一，本文主要内容关键词为：重要途径论文,财政论文,收入论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
优化公共支出结构已经日益成为一种共识，并得到各级政府的重视。但相比之下，与此对应的公共收入结构的优化却往往被淡化了。谈到财政收入，不少人只想到税收，尚缺乏一个公共视野的“收入结构”概念。我国是一个公共资源和公营经济占有很大比重的发展中国家，前者如土地、房产、非经营性资产等，后者有存在于各个行业的国有企业和为数可观的公共金融资产。广泛存在的各种形式的公共产权客观上决定了我国公共收入结构的宽泛性和多层次性。在这一点上，与西方国家有明显的差异。公共产权所带来的各种公共收入（占非税收入大部分）与公共权力带来的公共收入（主要为税收收入）其实应摆在同等重要的地位，如果认为公共产权收入是“芝麻”，不值得去捡起来，不仅会带来公共收入的流失，更重要的是会导致公共产权虚置和社会不公。这种后果实际上已在不断显现。与此相关的是，非税收入的流失会把财政增收的压力都集中到税收方面去，使市场感受到的“税收压力”增大。因此，优化公共收入结构是财政增收和合理有效发挥财政职能所需要解决的重大现实问题。
我国的改革开放已经进入一个崭新的阶段，随着改革的深化，各方面的改革成本逐渐地一一显露出来。不言而喻，当前国家财政承受着各种改革成本的重负和支持发展的迫切要求，适度地扩大财政收入规模仍是现阶段必要的选择。近几年来，作为公共收入主要形式的税收收入增长很快，明显超出了GDP的增速。要扩大财政增收，除了继续关注税收以外，各种非税收入也是不可忽视的重要来源。财政增收既要注重结果，更要注重过程，充分考虑各种收入形式对经济效率和社会公平的影响，以避免导向上的畸轻畸重而致使公共政策出现偏颇。
一 公共收入结构优化的理论分析
（一）公共收入结构
公共收入结构有广义和狭义之分。广义的公共收入结构是指以价值形式表现的公共收入的构成和比例关系，反映公共收入中不同来源之间、不同收入形式之间的比例关系。广义公共收入结构包含三个方面的结构类型：公共收入的形式结构、公共收入的部门结构、公共收入的经济类型结构。公共收入的形式结构反映税收收入和各非税收入之间的比例关系，公共收入的部门结构反映来源于第一、二、三产业收入之间的比例关系以及来自于企业部门和家庭部门的比例关系，公共收入的经济类型结构反映来源于国有经济部门和非国有经济部门收入之间的比例关系。这三个方面的结构类型反映了公共收入结构相互联系的三个侧面。
狭义公共收入结构即指公共收入的形式结构。本文的讨论是就此而言的，即讨论税收收入及各非税收入之间的协调关系。狭义公共收入结构见图1。
从图1可以看出，公共收入包括税收收入和非税收入，税收收入又分为直接税和间接税。而非税收入主要包括六项内容：一是政府性基金，是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规的规定，为专门支持某项事业的发展，按照国家规定程序批准而征收的具有价外附加形式和专项用途的资金，形式近似于附加税。二是罚没收入，是与违反税收规定无关的罚款和罚没收入，主要包括交通罚款、工商罚款、刑事罚款、法庭罚款、法院裁定罚款以及其它罚款和罚没收入。三是境内外机构和个人捐赠给政府的现金或物资。四是国有资产收益，包括经营性、资源性国有资产收益和非经营性国有资产可能有的处置收入。五是政府性收费，主要包括规费(fees)和使用费(user charges)。规费即证照费，是对获得政府特定服务而收取的费用，针对的收费对象是特定证照的持有者；使用费是对特定设施的使用者收取的工本费用，针对的收费对象是使用行为。六是特许权收入，这是指属于国家的无形资源特许使用形成的收入，如无线电频道、航道使用权收入，发行彩票、烟草专卖、货币发行、邮票发行等形成的收入。
图1 公共收入的形式结构
附图
从图1中的虚线还可以看出，根据取得收入的依据不同，公共收入可分为公共权力收入和公共产权收入两大部分。公共权力收入是依据国家的权力无偿取得的收入，公共产权收入则是依据国家是公共产权所有者代表的身份而取得的收入。在图1中，公共权力收入包括税收收入、政府性基金、罚款和捐赠收入，公共产权收入包括国有资产收益、政府性收费和特许权收入。特许权收入之所以是公共产权收入，是因为这里的特许权是指从公共产权中分解出来的使用权或经营权的授予权或让渡，与公共权力相关，但不是公共权力的直接使用。公共产权是由法律来界定的，一旦界定，国家就应当享有公共产权的收益，这与国有资产的性质是一致的。
（二）公共收入结构优化的内涵
在讨论公共收入结构优化之前，这里先给出最优公共收入结构的概念。我们认为，最优公共收入结构，是指能够在最小经济效率损失的情况下最大增加公共收入量的公共收入结构。公共收入结构的优化，就是指实现最优公共收入结构的过程。不难看出，其内涵应该包括以下几个方面：
1 公共收入的增长以最小效率损失为前提条件 这从最优公共收入结构的定义中就可以得出。
2 各种形式的公共收入的增长应该是协调的，它们在总公共收入增长中的贡献应该是合乎客观规律和比例的 每种形式的收入都与一定阶段的经济、社会结构密切相关，如果出现异常或不协调，必然就会扭曲经济与社会结构，带来效率损失和社会不公的双重后果。而且，畸形的公共收入结构会导致公共收入增长缺乏后劲，加大财政风险，最终制约经济、社会的协调发展。
3 公共产权所带来的各种公共收入与公共权力带来的公共收入应处于同等重要的地位 比较而言，在数量上，公共产权收入小于公共权力收入，但不能因此而忽视公共产权收入。不重视公共产权收入，不仅会带来公共收入的流失，更重要的是会导致公共产权虚置和社会分配不公。
4 公共收入结构的优化是以各种收入形式本身的规范为前提的 这包括两个层面的含义：一是范围的规范，二是管理的规范。所谓范围的规范，是指应该对各种收入形式的具体范围进行严格限定。例如，对于收费来说，要明确哪些是合理收费，哪些是不合理的收费即“乱收费”；合理收费应该予以保护，不合理的收费应该坚决予以取缔。所谓管理的规范，是指对各种形式的收入，应该制定严格的管理标准和措施，确保这些收入最有效地用于公共目的。比如，对各种收入都实行严格的预算管理等。
（三）优化公共收入结构的基本功用
从上述分析可见，优化公共收入结构的功用至少有以下几点：
1 财政功用 合理的公共收入结构是公共收入可持续增长的基础。就现阶段而言，优化结构有利于拓宽财源，在不妨碍经济增长的条件下实现公共收入合理增长。而且，在优化结构的过程中，可以实现公共收入的整合，在增强各种收入透明度的同时，提高政府的财政汲取能力。
图2 预算总收入、税收收入、企业收入和其他收入增长率比较(%)
附图
资料来源：根据《中国财政年鉴》(2004)数据整理
图3 税收收入、企业收入和其他收入在预算收入中的比重变化
附图
资料来源：根据《中国财政年鉴》(2004)数据整理
2 经济功用 合理的公共收入结构是减少经济效率损失的前提。优化结构有利于均衡负担、减少扭曲，对经济成长具有促进作用。扭曲性最低的收入结构也可以称之为中性导向的公共收入结构。因而在一定意义上也可以说，优化公共收入结构就是要追求一种与一定时期相匹配的中性导向的公共收入结构。
3 社会功用 合理的公共收入结构是实现社会公平的重要条件。无论是以公共权力为依托的税收，还是以公共产权为基础的产权收益，收与不收、收多收少、如何收取都会影响到社会公平的实现。优化公共收入结构的过程，实际上也是加强公共收入管理的过程和规范社会分配秩序的过程。显然，一个有序的政府分配格局对提升当前的社会公平性将会产生积极的影响。
表1 公共收入总体情况 单位：亿元
附图
资料来源：根据《中国财政年鉴》(2004)数据整理。
注：(1)上述数据均不包括债务收入，(2)1993～1995年和1996年的预算外资金收支包括的范围分别进行了调整，与以前各年不可比。从1997年起，预算外资金收支不包括纳入预算内管理的政府性基金（收费），与以前各年也不可比。
二 我国公共收入结构的实证分析
（一）基本情况
1 预算内收入结构 首先考察我国预算内收入形式结构的演变情况。依据统计标准，我国预算内形式收入（不包括国内外债务）分为税收收入、企业收入、教育费附加收入和其他收入等。这里我们考察其中几种主要收入形式：税收收入(tax)、企业收入(qy)、其他收入(qt)。图2是预算总收入(yv)与上述收入形式增长率比较图。
从图2可以看出，1979年到2003年间tr—直呈增长趋势，其中税收收入增长最快（1985年由于口径变动较大，其值异常）；企业收入波动较大，总体呈下降趋势；其他收入增长率由于各年度所包括项目有异，波动也很明显，总体呈上升趋势。由于各征收形式的统计口径的变化以及增长率的差异，造成各收入形式占预算收入总量比重变化显著。
附图
从图3可以很清晰地看出税收收入、企业收入和其他收入在预算总收入中的比重变化情况。自1985年以来，税收收入的比重一直占预算收入的90%以上，并呈居高不下之势。经过两步利改税和1994年的中国工商税制全面改革，企业收入急遽下降并在1994年以后不复存在。
2 公共收入的总体结构 这里比较一下税收收入、总非税收入、预算内非税收入和预算外非税收入的规模。不妨先给出几个定义：
总公共收入(ttr)＝预算内收入(tr)＋预算外收入(er)
总非税收入(tnt)=公共收入(ttr)－税收收入(tax)＝预算内非税收入(nt)＋预算外非税收入(ent)
预算内非税收入(nt)＝预算内收入(tr)－税收收入(tax)
预算外非税收入(ent)＝预算外收入(er)
需要说明的是，上述非税收入并没有包括转轨过程中大量存在的既非预算内也非预算外的灰色财力和“小金库”收入，即所谓的制度外收入。
公共收入的构成和变化情况见表1和图4。
从图4可以看出，1993年以前，我国预算外收入和预算内收入几乎各占总公共收入的半壁江山，税收收入和非税收入之间的关系也基本如此，甚至在80年代中期之前，非税收入大于税收收入。这种状况在1993年以后发生了实质性变化，从相对量来看，预算内收入中税收收入的比重迅速上升，而预算外和非税收入的比重则呈相反之趋势，这与1993-1995年内口径的变化以及1997年的调整有关系。但从绝对量来看，预算外非税收入的数量也较为庞大，增长速度也较快，图5和图6是预算外非税收入与预算内非税收入绝对量和增长速度的比较：
从图5和图6可以看出，预算外非税收入的规模远远大于预算内非税收入的规模，且增长速度相当稳定。
预算外非税收入的构成情况见表2。从表2可以看出，在预算外非税收入中，除了行政事业性收费和政府性基金收入以外，还包括乡镇自筹和统筹资金、国有企业和主管部门收入以及其他收入。
3 制度外收入情况 制度外收入是指政府及其所属机构凭借行政权力，以各种名目收取的各项费用，而且没有纳入预算内或预算外管理，游离于制度规范之外，属于地方或部门不合法政策的产物。制度外收入大致包括以下5千方面：(1)制度外基金。国家规定各种基金实行中央一级审批制，但各地建立的基金中，只有少部分符合规定，大部分属于越权审批。(2)制度外收费。一些事业行政单位和垄断企业凭借手中的权力和垄断地位，巧立名目，擅自扩大收费范围，随意提高收费标准。有的行政机关转移政府职能，变无偿服务为有偿服务，把应由企业自愿选择的服务变为强制性服务，甚至只收费不服务。有些部门和单位借“评比、竞赛、达标”等名义，强行要求企业交纳各种抵押金、保证金，参加各种交费的考试、验收、培训和咨询等，以取得收入。(3)制度外集资摊派。地方政府（尤其是县级和乡镇级基层地方政府）及其所属的一些部门和单位在修桥筑路，江、河、湖治理，兴办学校、医院、体育场馆及其他公益设施时，采取行政命令强制性地向企业、事业单位和城乡居民集资、摊派（有些强制性“捐款”实际也是摊派）取得的收入。(4)制度外罚没。是指工商、物价、司法、公路管理、渔政管理、环卫、农林等行政管理和司法执法部门凭借其权力，在国家法律和行政法规以外擅自扩大罚没范围和提高罚没标准所取得的各种不上缴预算内外管理的收入。(5)“小金库”。国有企事业单位及行政管理部门以各种名目筹集的不纳入财政预算内外管理的自收自支资金。上述对制度外的概括肯定是不完全的，而且政府级次越低，各种制度外收入越庞大、越复杂、越隐蔽。制度外收入主要发生在地方，随着“费改税”和农村“税费改革”等改革措施的不断推进，这类收入日益减少，最终将趋于消亡。
表2 预算外非税收入构成单位：亿元
附图
资料来源：《中国财政年鉴》（2004年）。
附图
（二）目前公共收入结构存在的主要问题
1 税收的快速增长不会长期持续 从前面的分析中不难看出，税收收入的增长是公共收入增长的支撑力量，对财政汲取能力的提高起了决定性作用。1994年全国税收收入5126亿元，到1999年突破1万亿元，用了5年的时间；到2001年突破1.5万亿元，只用了2年的时间；到2003年突破2万亿元，也是2年的时间；到2004年突破2.5万亿元，只用1年的时间。税收收入的快速增长，一方面说明我国的公共收入结构经过多年的改革和调整，正走向规范化和合理化，税收在公共收入中的主力军作用得到了充分发挥；但另一方面，也同时意味着税收的快速增长将不会长期持续。因为我国的税收快速增长除了经济较快增长、加强征管等因素外，最重要的是现行税制结构具有很强的税收汲取能力，尤其是居于主导地位的增值税最为典型。税制改革已经成为共识，增值税的转型、企业所得税的合并、个人所得税的改革等等，都不会是在过去长期坚持的“税负不变”原则下进行，减税不可避免，这必然导致税收的增长放缓。如果没有其他的增收途径，公共收入的增长可能会下滑，从而削弱财政的支付能力。
2 公共收入结构失衡，各种收入形式的增长不协调，对经济的扭曲性较大 主要表现在两个层次：一是税收收入（公共权力收入）的增长与非税收入（公共产权收入）的增长不协调，税收收入对公共收入的贡献远远大于非税收入。这种几乎完全依赖税收收入的公共收入结构，一方面使宏观税负水平提高，容易对经济增长造成抑制效应；另一方面，本应依据公共产权取得的收入却没有取得，造成公共产权虚置和收入流失，容易导致分配不公。二是目前税制结构还没有充分体现中性化和宽、薄、简的原则，还需加快改革的步伐。
表3 五种定义的铸币税收入 单位：亿元
附图
资料来源：王进杰《铸币税的理论研究和经验分析》，中国社会科学院博士论文，2004年。
3 公共产权收入流失严重 公共产权收入的流失包括两个方面：一是依据公共产权所有者的身份本应取得的收入没有获取；二是虽然依据公共产权所有者的身份取得了收入，但这些收入却流失在政府的各个部门和企业，甚至进了个人的腰包。下面分别考察各种公共产权收入流失的情况：
首先考察国有资产收益的流失情况。一是经营性国有资产收益的流失情况。2003年我国国有及国有控股工业企业资产总计94519.79亿元，利润总额3836.20亿元，加上商业、建筑和交通等部门的利润，根据图7的国有企业利润分配模式，计算每年应上缴财政的经营性国有资产收益约为1000亿元，但实际上缴国库的不到10亿元。二是非经营性国有资产收入的流失情况。我国各级各类行政事业单位占有了大量的非经营性国有资产，其所带来的收入也应该为国家所有，但目前的现状是非经营性资产谁占有谁受益，大量的非经营性资产的处置收入和实际转为经营性资产后的收益被单位所占有和支配。三是资源性国有资产收益的流失情况。根据有关部门的初步估算，2004年我国国有土地出让金达7000亿元，而国有矿产资源、水利资源的收益每年也有上百亿元，这些收入几乎都被部门所占有。另外还有很多的矿产、森林、海岸等资源，国家没有依据所有者的身份取得产权收入。
其次考察政府性收费的流失情况。我国的收费主体多元化，管理政出多门。现行地方收费主要有地方财政、交通、国土管理、工商、卫生监督、公安、司法、检查、城建、环保、教育等管理部门，每个部门都有收费名目，而且一个部门收取多种费，同时管理上职权分散，乱收费的现象较为严重。尽管经过了多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年上升为335项，地方每个省的收费项目平均有100多项，其中仍不乏不合理和欠规范的收费项目。这些收费项目大多不受预算约束，导致公共收入大量流失。
最后考察特许权收入的流失情况。频道、航道等的特许经营权属于国家的公共产权，但我国并没有据此取得相应的公共产权收入；我国近年每年发行彩票400亿左右，每年筹集收入140亿左右，这类收入都没有纳入预算管理；货币发行收入（铸币税）和邮票发行收入也应是国家的公共产权收入，表3是王进杰分别测算的五种定义的铸币税收入。
根据表3，我们可以对上述定义的铸币税占GDP的比重与财政收入占GDP的比重进行直观比较，见图8。
从图8可以看出，如果按照拓展铸币税定义计算，1996年我国的铸币税收入与财政收入竟然基本持平，近几年也相当于财政收入的1/3左右，绝对量约达4000-6000亿元，但通过利润等形式上缴国库的每年只有约200亿元。
三 优化公共收入结构的基本思路
依据公共收入结构优化的基本原理和我国公共收入结构存在的问题，优化我国公共收入结构的基本思路是：在最小经济效率损失前提下，最大限度增加公共收入，促进各种形式的公共收入协调增长。一方面要进一步完善以税收为主的公共权力收入的稳定增长机制，另一方面要广开财源，大力挖掘公共产权收入的增长潜力，采取有效措施防止公共产权收入的流失，促进公共收入增长和社会公平。具体包括以下几个方面：
（一）进一步强化以税收为主的公共权力收入的收入功能
虽然税收的快速增长将不会长期持续，并且新一轮的税制改革将会以“减税”为其特点，但是鉴于税收收入增长对于财政和国家安全的重要意义，必须通过税收制度及征管制度的完善，建立起税收收入稳定增长机制。一方面要完善税收体系特别是地方税体系，逐步培育不动产税（物业税）等大宗、支柱性税源，使各级政府能够形成独立稳定的收入来源；另一方面，要完善税收征管制度，强化税法的约束力，遏制税收的任意减免和变相减免，形成一种促使各级政府和税务部门采取有效措施打击偷逃税行为的激励机制，堵塞税收流失漏洞。
（二）广开财源，大力挖掘公共产权收入的增长潜力
以税收为主的公共权力收入的高速增长不可持续，相反，公共产权收入的增长却有很大的潜力，这种潜力来自两个方面：一是依据公共产权应取得而没有获取的收入，二是流失在政府的各个部门和企业、甚至进了个人腰包的公共产权收入。以下分析各种公共产权收入增长的潜力：
1 国有资产收益的增长潜力国有资产收益的增长潜力包括三个部分：经营性国有资产收益的增长潜力、非经营性国有资产收入的增长潜力和资源性国有资产收益的增长潜力。
根据上面的测算，每年应上缴财政的经营性国有资产收益约为1000亿元，但实际上缴国库的不到10亿元，这部分收益应纳入预算的必须全部纳入预算管理。
非经营性资产收入增长的潜力更大，因为目前的非经营性资产极其分散，管理也较为混乱，只要加强管理，进行非经营性资产的市场化运作改革，国家作为这些非经营性资产的所有者就可以取得规模可观的公共产权收入。（注：南宁的非经营性资产的管理模式说明非经营性资产也是可以采用市场化的运作方式的，这种模式目前取得了一定成效，并被称为“南宁模式”。）
土地是重要的资源性国有资产，而我国国有土地出让金基本没有纳入预算管理，成了部门或单位的收入，甚至暗藏腐败，进了个人的腰包。据有关部门统计，2003年国有土地出让金达到5000亿元，2004年达到7000亿元。不难看出，土地收益对于公共收入的增长具有重要的意义。而矿产资源、海洋资源、海湾、江河湖泊、滩涂、湿地、原始森林等国有资源，一旦进入市场，就应相应地取得收益。
铁路、民航、电力、邮电、石油、石化等垄断性行业的垄断利润，也是公共收入的重要来源，国家应制定特定的利润分配制度来解决。完全由企业占有是不公平的。
2 特许权收入增长潜力 特许权收入增长的潜力包括：
依据频道、航道等特许经营权的公共产权性质，取得相应的公共产权收入。
依据专卖特许的公共产权性质，强化专卖收入的预算管理。我国历史上有盐专卖和酒专卖，曾是公共收入的主要来源。目前我国对盐、烟草实行专卖制度，其专卖收入的分配仍有许多不合理之处，没有充分体现公共产权的收益要求，相当一部分收益被企业所支配。这不仅仅导致公共产权收入流失，更重要的是导致收入分配不公。
扩大彩票发行，增加彩票品种，动员社会力量举办社会公益事业。近几年我国的福利彩票和体育彩票收入迅速增长，成为我国举办福利事业和体育事业的重要资金力量，说明彩票在我国还有很大的发展潜力。应该抓住这一筹资工具，挖掘其筹资能力，增加新的彩票品种，如社会保险彩票、社会救济彩票、义务教育彩票等，并根据市场需要，不断扩大彩票发行规模，动员社会力量举办社会公益事业，使之成为公共收入的重要补充。
对货币发行收入进行确认，并纳入预算管理。根据上面的分析，按照拓展铸币税定义计算，近几年我国每年的铸币税绝对量约达4000-6000亿元，但通过利润等形式上缴国库的每年只有约200亿元。当然这些数据不一定完全精确，但至少说明了我们对铸币税收入的重视程度相当不足。因此，首先要加大对铸币税收入的研究，比较准确地界定铸币税收入；其次，要明确货币发行收入是一种重要的公共产权收入，必须纳入预算管理。
（三）完善财政管理体制，调动两个积极性
一方面，在进一步完善分税制的基础上，使各级政府都有稳定的财源，形成合理的公共收入结构，使各级政府财政收支能达到基本平衡，防止由于财力拮据造成地方公共收入结构扭曲。
另一方面，要在统一预算的基础上，从制度和法律上保证地方政府与财权相对应的财力。政府收入体系中预算内、预算外和制度外并存的格局说明我们的预算是分散的，而这种分散性与社会主义市场经济客观上要求的预算完整性是格格不入的，需在清理整顿“小金库”和预算外资金的基础上进一步推行综合统一预算。当然，市场经济条件下的统一预算决不是全国上下的统收统支，而是在各级政府之间合理分权的基础上，让每一级政府都形成完整的预算和合理的公共收入结构。
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