经合组织的规制改革政策及其对我国的启示，本文主要内容关键词为：启示论文,经合组织论文,规制论文,政策论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪70年代以来，以美国为首的西方发达国家发起了一场以放松规制为主要内容的规制改革运动。今天，几乎所有的经济合作与发展组织（OECD，简称经合组织）国家都将规制改革放在政府改革的首要位置，为提高整个社会的经济效率和国家竞争力进行有益的探索。作为政府的主要治理工具，政府规制曾经在一国经济社会发展中起到了十分积极的作用。但是随着时代的发展，传统的规制内容和方式已很难满足实现国家政策目标的需要，不仅跟不上技术创新、全球化、分权化的发展趋势，还被认为会限制企业的投资自由，从而导致资源的无效配置。经合组织认为，导致世界各国规制改革的背景具体有：规制效果的不尽如意带来政治家和一般民众对传统规制的普遍不满；规制数量和成本的持续增加逐渐成为企业发展和经济增长的障碍；宏观经济政策暴露出来的局限性使人们的目光逐步转移到微观规制手段的改善和利用；金融、运输、通讯领域的技术进步带来人们对规制效能的重新认识；缓解财政压力，减轻国民负担的需要；世界经济一体化迫切要求放松对人、财、物、信息等资源国际流动的限制。
政府规制的弊端引起了经合组织成员国的普遍关注。1995年召开的经合组织部长级会议要求秘书处和所属各专门委员会开展对规制改革的研究，研究内容主要包括：规制改革对一国经济的影响；竞争政策与规制改革；产业竞争力和规制改革；市场开放和规制改革；公共部门的规制改革推动能力；产品标准与规制改革以及政府规制对五个具体产业，即金融、通讯、电力、专项服务、加工食品和农产品等领域的影响。随后，经过多方面的比较研究和分析，经合组织秘书处于1997年5月向部长级会议提交了规制改革研究报告书。报告书认为，规制改革不但能提高成员国竞争和开放的水准，还可以达到如下目的：提高生产效益，降低价格水平，解决物品短缺问题；促进中小企业的发展，增加就业机会；促进技术革新，扩大消费者的选择范围；增加国民生产总值；扩大贸易和投资机会；提高公共服务水平和政府工作效率，增进公共利益。部长级会议在对该报告书给予高度评价的同时，进一步要求秘书处对其成员国的规制改革情况进行检查和评估。根据这一要求，美国、荷兰、日本、墨西哥、韩国、西班牙、丹麦和匈牙利等国家于1998年和1999年接受了经合组织秘书处组织的评估。经合组织围绕规制改革的一系列举措得到了各国领导层的高度关注，使改革得到了强有力的政治支持，从而有力地推动了世界各国的政府改革。
本文通过对经合组织规制改革报告书等一系列指导性文件的总结，旨在介绍经合组织规制改革政策的主要内容，希望借此机会引发人们对规制改革的关注的同时，试图引出几点对我国规制改革的启示。
一、规制概念的界定和分类
经合组织对规制作了如下定义：规制是指政府或政府授权的非政府组织和自律组织对企业和公民施加影响的各种手段（instruments）。规制包括各级政府颁布的法律、正式或非正式的命令，以及非政府组织或自律组织颁布的规定。规制分为三种类型，即经济性规制（economic regulation）、社会性规制（social regulation）和行政规制（administrative regulation）。
经济性规制是指直接干预经济主体的市场准入和退出、价格、竞争等行为的规制。经济性规制改革的目的在于通过放松和改善现有规制，减少抑制竞争和创新的因素，提高经济效率，为市场机制的有效运转提供强有力的保障。社会性规制是指保护公民健康和安全、保护环境、社会团结等社会基本价值的规制。对社会性规制来讲，经济影响或许是次要的，设计和开发更具灵活性、更为简单，低廉和有效的激励性规制是其改革的主要内容。行政规制是指对行政内部程序的规制。由于行政规制对私营部门的绩效也起着不可忽视的影响，因此取消不必要的程序、简化必要的程序等行政规制的改革也成为规制改革的主要内容。
二、规制改革的含义和阶段
规制改革是指提高规制质量的变化。规制改革既包括对某一特定规制的修改，还包括规制制定和管理过程的改善等整个规制管理体系的重建。放松规制（deregulation）是规制改革的一种形式，目的是通过完全或部分取消某一规制以促进经济发展，提高政府效率。
经合组织认为，规制改革一般要经过三个阶段，即放松规制阶段（deregulation）、改善规制质量阶段（regulatory quality improvement）和规制管理（regulatory management）阶段。但这三个阶段不是相互独立和封闭的，而是根据某一国家的具体情况可以按正常顺序进行，也可以两个阶段或三个阶段同时进行。多数国家的规制改革一般是从行政程序的简化开始，逐步进入放松规制阶段，在对现有规制进行清理的同时加强对新规制的审查。然后，通过开发规制替代手段、引进激励性规制等方式提高规制质量，进入最后的规制管理阶段。
三、规制改革政策建议
为了成功实施规制改革，经合组织在总结各成员国经验的基础上提出了推进规制改革的政策建议。
1.制定规制改革方案时，应确立明确的目标和执行体制。根据经合组织1995年提出的提高政府规制质量的建议，以“良好规制（good regulation）”原则指导规制改革。“良好规制”应该是：能为明确的政策目标服务，并能有效地实现这些目标；有合理的法律依据；给社会带来的收益高于规制成本；最大程度地降低成本和市场扭曲费用；通过市场激励和成果导向的方法促进创新；规制内容简单明了并且具有可操作性；与其他的规制和政策保持一致；与国内外有关竞争、贸易和投资的政策保持一致。
2.建立规制审查制度，确保规制目标的有效实现。通过建立规制审查制度，定期对规制的内容、方法、规制制定的流程及效果进行全面的审查。要从规制对象而不是从规制者的角度审查规制是否违背“良好规制”的原则，审查的对象不仅包括现有规制，也包括即将制定的新规制。为提高规制的合理性和科学性，建议适用规制影响分析书（RIA），主要内容应包括规制的成本收益分析、规制的替代性方案、对中小企业的影响等。审查的重点是对国家经济社会发展具有重要影响的规制，尤其是那些限制竞争和影响企业特别是中小企业正常活动的规制。同时建议成员国通过适用“日落法”，及时更新已经过时的规制。
3.确保规制及规制过程的透明和公平。没有国民的广泛支持，规制改革很难成功。为此，应确保规制及规制过程的透明和公平，为规制改革创造良好的外部环境。在规制改革过程中建立官民互动机制，通过交流使民众充分认识到改革的重要性，了解改革的目标和战略，尤其是改革将会给他们和他们的下一代带来的利益。同时，使广大企业家、劳动者和消费者积极参与政策规划、政策评估和执行监督等过程，成为支持改革的重要力量。此外，利用现代信息技术建立公开的信息库，保证国内外企业能够及时了解所需要的各种相关信息，并促使政府提高对国民需求的回应性。经合组织认为这些举措将有利于降低改革的难度，减少改革的风险，降低改革的成本。
4.审查和完善竞争政策，对经济性规制进行全面改革。为了发挥市场机制的主导作用，需要审查并完善竞争政策。经合组织认为，有些成员国在保护竞争的相关法律中将农业、能源、交通、通讯等行业排除在外，这些行为将会对经济发展产生不利影响。
为促进竞争，应对经济性规制进行全面的改革。优先审查那些限制准入和退出、价格形成、产量、以及其他影响企业正常活动的经济性规制，废除那些没有充分证据表明需要保留的规制。对那些为抑制市场权力的滥用而需保留的经济性规制，通过对其内容和方法的改善来保证公平竞争和高效率。为此，在受规制的公共事业领域，具有竞争性的产业应通过重组等方式逐步被分离出来，以便减少它们对市场竞争秩序的不利影响。同时，应以透明、公开的原则，保证所有的市场主体进入具有自然垄断特点的公共领域的权利。
5.要充分利用国际协作机制，消除贸易和投资领域不必要的规制障碍。世贸组织协定、经合组织的改革指南以及各种双边或多边协定都有利于一国规制改革的推进。通过强调国际协议的履行和国际准则的遵守以及适用相互认证制度（MRA）等方法，消除在贸易和投资领域的规制壁垒，减少各国之间具有分歧的重复规制，努力使国内规制与国际基准接轨。
6.全面改革比单方面改革更为有效。由于缺乏改革的计划性和一贯性，推进单方面的改革会具有更多的不确定性，因此很有可能影响规制改革的预期效果。并且由于来自利益团体的政治压力，改革也有可能夭折。全面改革的长处是：改革的效果更为明显；受影响的群体可以事先作好准备，以应对改革带来的变化；不同利益群体阻碍改革进展的机会会更少；改革会得到更多的支持；会带来多种政策目标和利益的平衡。因此在规制改革的过程中，需要处理好与其他改革的关系，关注多元目标的实现。
7.对成员国的规制改革进行检查和评估，并提出政策建议。根据成员国的要求，经合组织从1998年开始每年选择四个成员国对其规制改革进行评估。1998年，美国、日本、荷兰、墨西哥作为首批国家接受了经合组织的评估，紧接着西班牙、丹麦、韩国、匈牙利于1999年成为接受评估的第二批国家。
对成员国的评估主要围绕着以下六个方面进行：规制改革对经济的影响；公共部门对规制改革的推动能力；有关竞争政策的规制改革；市场开放和规制改革；通讯领域的规制改革；电力产业的规制改革。其中公共部门的推动能力、竞争政策和市场开放将是评估的重点。
四、对我国政府改革的启示
任何一个国家的政府规制实践都受特定的历史条件和社会经济发展水平的制约。由于中国和经合组织国家行政改革的社会背景不同，中西方在政府规制的内容和方式上表现出较为明显的差异。具体来讲，大多数经合组织国家属于发达的市场经济国家，其规制改革是由于过度的政府规制抑制企业的经营自由，导致资源的无效配置而引起的。因此，改革的内容主要体现为放松规制和提高规制手段的质量。而中国是发展中国家，目前正处于从传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的转型阶段，不可避免地带有原先计划经济遗留下来的问题，又包含为构建一个市场体系而制定的一些新的制度和措施。因此，在某种意义上讲，我国政府规制的改革需要走松紧结合的道路，即放松规制与强化规制并重。再者，西方有关政府规制的法律比较完善，对规制权限都有详细的规定，具有司法控制为主导的特点。而我国则采取了不同于法律控制模式，是以行政控制为主，司法控制为辅的控制模式。
尽管我国的社会背景和具体国情决定我国的规制改革将具有与经合组织国家不同的特点，但由于中国已加入世界贸易组织，市场化改革的大趋势已不可逆转，与国际规则的接轨也势在必行，笔者认为经合组织所提出的规制改革政策在以下几个方面对我国的政府改革具有启示意义。
1.规制改革要引起从高层到社会各界的高度重视。众所周知，转变政府职能是我国现阶段政府改革的核心内容，是建立市场经济体制的关键。而经合组织的经验说明，规制改革正是减少政府干预，规范政府行为，提高行政效率，减少腐败，并由此促进政府职能转变的有效手段。而在我国，规制改革尚未引起中央政府的足够重视，具体表现为：中央政府的规制改革滞后于地方政府；到目前为止还没有成立中央一级独立的推动规制改革的常设机构；没有相关的法律制度等。同时，“理论研究滞后于改革实践”的现象在政府规制领域尤为突出，经济学界、法学界、政治学界研究规制的学者寥寥无几，相关的实证研究屈指可数，负责具体操作的政府官员也纷纷抱怨目前的理论研究无法为改革的实践提供指导思路。笔者认为，我国现阶段政府规制的理论依据、规制的具体分类、规制影响分析方法、规制替代手段、规制政策的评估指标等问题的研究是规制改革的客观现实向广大的理论研究者和实践工作者提出的十分紧迫的任务。
2.要充分认识到规制改革任务的艰巨性和过程的持久性。政府规制是政府介入市场对企业和个人进行限制的行为，其本质是对公民基本权和财产权的社会分配。因此，围绕着政府规制不可避免地要产生各种利益集团之间的矛盾和冲突，规制改革的结果也必然会出现受益方和受损方。既得利益的丧失无疑会使一部分政府官员成为改革的反对力量，加大改革的难度，使改革的成果大打折扣。
3.确保规制改革过程的民主性，建立官民合作机制是规制改革成功的重要保障。为了实现为民服务的目标，也为了避免政府规制是为特定的个人、集团和部门提供特权，在规制课题的开发和对规制政策的评估中，公民的需求和期望必须得到充分公平的表达。暗箱操作是我国政府管理的一大弊端，国内的很多现象，如农民和企业负担过重，生态环境被破坏，公共服务的效率和质量低下，强权型统治行为专横和不人道，腐败现象有增无减等现象表明，只有增强政府政策的透明度，把审批事项、审批程序、时限、职责、义务等相关事项公开化，才能从根源上铲除滋生腐败的土壤和条件。
4.将规制改革纳入到政府改革的宏观框架中。规制问题不仅与行政、立法、司法等方面有着密切的联系，而且与政府的人事、组织、预算密切相关，因此，只有在政府改革的整体框架下与其他领域的改革配套进行时，规制改革才能实现预期目标。经合组织国家的规制改革也是在达成这种共识的基础上开展的。因此，我国规制改革的进程要与政府机构改革、财政体制改革、国有企业改革，尤其是产权制度改革的进程紧密结合起来，这样才能避免出现相互掣肘的现象，确保实现改革的预定目标。
5.要充分利用好外部压力的作用，通过强调国际协议的履行和国际准则的遵守，有效地推动国内规制改革。20世纪90年代以来国内最具标志性的改革事件当数中国加入WTO。“入世”将中国经济与世界经济更紧密地衔接起来，使中国的企业更深地卷入了国际竞争秩序当中。这为中国的体制转型提供了一个强劲的外部动力源。我国应该利用好这一强有力的外部压力，积极推进规制改革，不仅要给外国企业以国民待遇，也要取消对国内企业的所有制歧视和部门歧视，形成良好的市场竞争环境，实现政府职能的有效转变。此外，在建立自我审查机制的基础上，主动接受民间机构和国际组织的规制政策评估，“以评促建”，逐步实现我国政府规制内容和手段的科学化和合理化。