对城市经营的再思考，本文主要内容关键词为：城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一种新的理念，城市经营正在为我国越来越多的城市接受和推崇。但对于城市经营的内涵和功能，人们却存在着多种认识。其中，比较流行的观点认为，城市经营就是通过市场运作，对城市所有的资产进行积聚、重组和营运，最大限制地挖掘这些资产的潜力，使城市资产滚动增殖，从而形成城建资金投入产出的良性循环。虽然，这种将城市经营理解为城市建设筹资思路的认识与我国城建资金短缺的现状相适应，多少有其产生的必然性，但我们认为，为城市建设筹集资金只是城市经营的表面征象，在更深层的意义上，城市经营是在新的城市发展环境下政府职能的变革，是一种新的城市治理模式。
一、城市经营模式产生的背景
1.城市化的加速发展
改革开放以后，我国的城市化进程不断加快，1978年至1998年我国城市化水平由17.92%上升到30.4%，平均每年提高0.62个百分点。人口和产业向城市的迅速集中使得城市基础设施成为了制约城市发展的瓶颈。面对城市建设的历史欠帐和对城市基础设施的高昂需求，在财政资金短缺的情况下，如何解决城建资金短缺成为每个城市政府必须面对的棘手问题。为了拓展城市建设的资金来源，一些城市政府尝试借助市场经济手段，以经营城市的理念对城市的自然生成资本（如土地）、人力作用资本（如道路、桥梁）及其相关的延伸资本（如道路、桥梁的冠名权）等进行重组、营运，以挖掘这些资源潜力形成的收益支持城市建设的滚动发展。一些城市的实践表明这一做法是成功的，如大连市通过经营城市融资268个亿，新增的资金主要是依靠经营城市得来的。因此，在我国城市化加速发展的背景下，将为城市建设筹集资金理解为城市经营产生的直接原因，可能比将其作为城市经营的全部更为贴切。
2.城市竞争的日益加剧
在传统的计划经济体制下，城市政府管理具有明显的附属性质，其行为受到中央政府各方面的干预。自主权的缺位削弱了城市政府合理组织城市经济社会发展的主动性和积极性。城市竞争更是无从谈起。改革开放以后，在向市场经济过渡中，中央政府给予了城市政府更多的事权，与此同时，根据财政体制的分权改革，城市政府也获得了更多的财权，城市财政的独立性日益增强。分权制的实施极大地调动了城市政府组织本地经济社会发展的积极性和创造性，城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断得到强化。另外，经济全球化的发展使开放后的中国城市经济与世界经济更加紧密融合在一起。作为世界城市网络中的一个节点，我国城市所面临竞争既包括与国内城市之间的竞争也包括与国外城市的竞争，城市间的竞争日趋激烈。为了吸引国内外“用脚投票”的要素参与城市经济的发展，提升城市竞争优势，需要对城市竞争力提高有巨大推动作用的城市政府进行自身职能的转型，从经营企业到经营城市。通过对城市的整体经营，改善城市投资和居住环境，创造城市品牌，增强城市对要素的吸引力，并通过对资源的优化配置，提高城市自身价值和综合竞争力。
二、城市经营的特征分析
1.政府职能的转型是城市经营的实质
在计划经济体制下，政府直接组织微观经济活动，政企职责不分。由于强调基础设施、公共服务的公益性和服务性，它们一般由政府无偿提供。政府的独家生产和提供一方面使公共企业缺乏降低成本、提高服务质量的激励。另一方面，单一的财政资金来源和免费提供带来的消费拥挤又造成了这些与生产、生活密切相关的设施和服务供给的严重不足，难以维持有效的再生产，政府职能的混乱和对市场机制的排斥严重地影响了城市功能的发挥和城市的发展。通过发挥市场机制作用，在已转化为准公共物品，可以经营的领域引入竞争机制，城市经营实现了城市存量资源和增量资源效益的最大化，提升了城市的价值和城市的竞争力。但我们更应看到的是，城市经营使政府逐步从微观经济领域中脱离出来，可以把更多的精力投放到有关城市发展的宏观层面的把握和监督，从而促进了政府从“划桨”到“掌舵”的职能转型。城市经营是伴随我国经济体制转型逐步发展起来的，它是政府职能转变的结果，在它身上体现了政府的减政放权和政企分离，但同时城市经营作为一种崭新的城市治理模式又进一步推动了政府职能的转变。
2.一种新的城市治理模式是城市经营的体现
城市治理是城市政府与非政府部门相互合作促进城市发展的过程(Pierre,1999)。它一方面强调政府职能的稀释(dilution)和政府组织的精干(lean)，要求城市政府管理方式的巨大变化；另一方面，它强调城市利益相关者对城市发展的广泛参与，以合力来促进城市的发展和城市竞争力的提高。作为城市政府和城市管理的新发展，它不仅增强了城市政府的效率、有效性、责任性、透明性、和回应性，而且提高了市民对城市发展的主动参与，形成了城市政府与非政府组织共同关注、参与、促进城市发展的新机制。城市治理没有固定的模式，不同的国家和地区甚至是同一国家的同一城市在不同的时间也呈现各异的特点。城市经营是在我国经济体制转型的背景下发展起来的，是我国传统城市管理模式的新突破。它通过在城建领域引入竞争机制，实现了城市投资建设主体的多元化；它通过对城市利益相关者积极性的调动，实现了城市非政府组织对城市的发展的广泛参与；它通过从经营企业到经营城市转变，实现了政府职能的转型和政府机构的收缩。因此，做为一种制度创新，城市经营可以被看作是在我国经济体制转型的特殊时期产生、发展起来的具有中国特色的城市治理模式，是我国传统城市管理模式的现代发展。
3.城市政府是城市经营的主体
从80年代初开始的我国城市经营的实践来看，城市经营是在城市主体地位不断增强的情况下，城市政府为适应城市发展环境的变化自上而下发动。这突出的表现为一些城市市长的推动作用，如大连的薄熙来、上海的徐匡迪、杭州的仇保兴等。作为一种政府行为，城市经营是在政府认识到传统的城市建设和管理的弊端后，主动提供制度创新以调动社会各方面参与城市建设和发展积极性的产物，其一步步的发展也是在政府的引导和控制下进行的。虽然城市经营强调市场机制的作用、在经营中引入了竞争机制，但其从根本上是政府建设和管理城市、发挥其政府职能的一种手段。另外，市场的缺陷和其对局部利益的追逐，也要求城市政府在经营城市时要对城市的功能定位、规划布局、形象设计、城市整体推销等进行宏观上把握。城市政府作为城市经营主体对于城市发展环境的改善、城市价值的提高和城市的可持续发展具有重要意义。
4.城市环境是城市经营的客体
与城市经营主体相对应的是城市经营的客体，它包括城市的硬环境和软环境。硬环境主要是指城市的土地、基础设施、社会设施、旅游设施等，同时也应该包括依附于其上的名称、形象等无形资产。过去，由于只强调其公益性和福利性，基础设施、社会设施由政府统一供给。单一的资金来源和只讲投入不讲经济回报的机制使得这些设施别说是扩大再生产，就连维修有的也难以维持下去。这在传统的计划经济体制下，可以说是一道无解的难题。而在向市场经济过渡过程中，人们逐渐认识到土地、基础设施、社会设施等本身也是一种资源，可以通过城市经营挖掘其潜力，以其经营收益支持城市建设、促进城市发展。通过采用市场经济手段，按照所有权与经营权分离、投资与收益相匹配的原则，城市经营以有尝转让、委托经营、招标拍卖、股份合作、租赁、抵押、承包等市场运作方式将城市土地、基础设施、社会设施中可经营的资源推向市场，最大限度的实现了城市资产的保值增值，成为改革传统城建投资体制和推动城市发展的一种有效思路，另外，旅游设施这一资源的重要性现在也得到了人们的认同，按照城市经营的思路对其进行资源挖掘和产业化运营，旅游已成为有些城市的支拄产业和推动城市价值提高的重要力量。对城市硬环境的经营只是城市经营的一个组成部分，城市经营另一重要内容是对城市软环境的经营，它包括人才的经营、政策机制的经营、城市形象经营、城市品牌经营等。创新的机制和灵活的政策对于人才和其它“用脚投票”要素有重要的吸引力，另外，城市形象的没计和城市品牌的建设也十分有助于城市的自我推销和魅力的提升，这些都需要城市政府树立经营的理念，从宏观上对城市的软环境进行经营。总之，城市经营是对城市的整体经营，它不仅仅包括对城市建设领域的经营，而且包括对城市所有可经营资源的经营。
三、对几个问题的进一步讨论
1.应建立市政债券发行制度
在城市基础设施领域引入市场机制并不是说将所有的基础设施都推向市场，由于基础设施的公共物品性质，对于建设周期长收益低难以市场经营的基础设施、不宜市场化的特殊基础设施和对城市发展有重要影响的基础设施，应仍由政府投资和提供，政府依然应是城市基础设施的投资主体。而单一的财政资金和有限的资金来源，限制了政府该项职能的发挥。如何拓展城市建设的融资渠道、支持政府城市基础设施建设成为目前一个急需探索的问题。作为主要用于城市基础设施融资工具的市政债券给我们提供了解决这一问题的有益思路。市政债券作为地方政府包括城市政府发行的用于地方基础设施融资的主要工具，在西方国家已有了100多年的历史，并已成为债券市场的重要组成部分，截止到1998年底，美国流通中的市政债券的总量已达1.5亿美元，占流通中的各类债券总量的11.5%。而在我国市政债券的发行是不被允许的，我国《预算法》明确规定地方财政不许有赤字，也不许举债。但城市化的快速发展对城市基础设施的旺盛需求和城市政府的一定财权和事权的获得对市政债券的发行提出了要求。另外，巨额的居民储蓄所蕴藏的巨大的投资需求也给市政债券的发行提供了资金支持，这表明发行市政债券的条件已基本成熟。因此，应该及时修改相关法规，准许城市发行市政债券以进一步拓展城建筹资渠道。鉴于我国的具体情况，可先在我国经济比较发达的城市试发行市政债券，待时机成熟后再逐渐推开。
2.应加强法制法规建设，规范政府行为
由于城市经营是在城市政府的主导下进行的，所以，其难以避免受长官意志左右，这很容易导致对政绩或经济利益的片面追求，而将不该批的地批了、不该建的建筑建了、不该卖的资产给卖了的现象发生。另外，城市经营是在我国经济体制转型的背景下出现的，在政府依然对经济有相当大的影响力的情况下，一些部门为了本部门的利益在城市经营中人为设租从而导致寻租和腐败现象发生。有鉴于此，一方面要制定城市的整体规划并在执行中保证城市规划的严肃性，另一方面要制定相应的法律法规，建立责任追究制度，对城市经营中出现的失误和违法行为进行责任追究和法律制裁。通过法制法规的建设使城市经营切实作到有法可依、违法必究，从而保证城市经营的顺利进行。
3.应合理界定城市经营的范围
城市经营是对城市资源的整体经营，但它的范围应限于城市中可经营的资源，对于不宜市场化经营的资源，如消防设施、福利设施、文物、重要的城市标识等应由政府直接经营。另外，有文章认为，企业是城市经济的载体，是城市收入和就业机会的创造者，因而是经营城市的重要内容。我们认为这种观点值得商榷：如果城市政府直接干预企业的融资、投资、经营等活动，这是否会导致新的政企职责不分，是否与我们一直呼吁的政府职能转换相违背。另外，这种政府对企业行为的干预极易导致新的地方保护，对企业的发展和要素的跨地区流动都是十分不利的。因此，我们认为城市经营的内容应为城市的软硬环境，企业应被排除在城市经营的范围之外。
4.城市经营只是一种过渡的城市治理模式
城市经营模式是一种具有中国特色的城市治理模式，它产生于我国经济体制转型和城建资金短缺的特殊历史时期，因此，具有一定的过渡性，其未来的发展方向应是顾客导向的城市治理模式。虽然，引入了市场机制，但城市经营是在政府的宏观把握下逐步产生和发展起来的，在很多情况下体现的是“长官意愿”，它是以政府为中心的。城市经营虽然拓宽了城市建设的资金来源，推动了政府职能由经营企业向经营城市的转变，但其并没有真正实现政府组织效率的提高和服务意识的增强。随着城市主体地位的进一步加强和城市竞争的不断加剧，在城市硬环境逐步趋同情况下，城市之间的竞争更多的表现为城市政府之间的竞争，要吸引“用脚投票”的要素就必须将其视为客户或顾客对其提供高效优质的服务。而要提高政府的服务水平增进城市顾客的满意度，首先，要从思想上认识到城市顾客对城市发展的重要性；其次，切实实现政府工作重心向城市顾客转移；再次，进行政府组织再造。这种以顾客为导向的城市治理模式是西方新出现城市治理模式，它通过提高城市顾客（城市利益相关者）的满意度来增强顾客自身的效益，并最终通过城市顾客价值的提高来提升城市的价值。随着我国市场化程度的不断加深和城市竞争的不断加剧，顾客导向的城市治理模式应是我国可以借鉴的新的城市治理模式。