东北再振兴：单一结构城市转型之道，本文主要内容关键词为：之道论文,结构论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出 东北地区作为一个相对完整的地理单元，涵盖黑龙江、吉林、辽宁和内蒙古的东北部，是我国重要的区域板块之一。自国家实施振兴东北老工业基地战略以来，实现了区域经济的快速发展。数据显示，自2003-2012年的十年期间，东北地区国内生产总值翻了两番多，年均增速高达12.7%，一度领先全国。但自2013年起，东北地区经济增速出现“断崖式下跌”，深层次的结构性和体制性问题开始显现。以东北三省为例，2013年，东北三省经济增速全部降至全国后十名。2014年，经济增速继续下滑，东北三省全部位列全国后五位。2015年上半年，东北三省经济形势依旧不容乐观，辽宁、吉林、黑龙江分别以2.6%、6.1%和5.1%的经济增速位列全国倒数第一、第四和第三，继续垫底全国。当前，东北地区经济形势十分严峻，持续的经济低迷引起了党和国家领导人的高度关注。 面对“东北新现象”，研讨现阶段东北振兴发展的现实需求及面临的突出问题，探索东北地区振兴发展的新道路是当前的首要任务之一。为此，2014年7月7日，习近平总书记做出重要批示：“东北地区的振兴发展，事关我国区域发展总体战略的实施，事关我国工业化、信息化、城镇化、农业现代化的协调发展，事关我国同周边和东北亚地区的安全稳定，意义重大，影响深远”，明确指出了东北再振兴的必要性和战略性。2014年8月，国务院印发《关于近期支持东北振兴若干重大政策举措的意见》，进一步为东北地区再振兴提供政策支持与引导。2015年12月30日，中共中央政治局审议通过《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》，为经济新常态背景下东北地区经济持续稳定发展出谋划策。 那么，东北再振兴的抓手何在？如何破解东北地区深层次的结构性和体制性问题？这些问题不禁引起了我们的深思。回顾东北地区城市发展史，不难发现，基于资源禀赋和生产力布局的需要，东北地区的城市形成与发展具有其自身独特性，逐步形成了以老工业基地城市和资源型城市为核心的单一结构城市发展模式。随着人口迅速增长和经济不断发展，工业社会对资源特别是不可再生资源的需求与日俱增，技术创新的迫切度亦日益提升。一些自然资源丰裕的地区因资源日益枯竭而产业出现衰退，一些老工业基地城市因技术创新滞后而引致产业竞争力不强，深层次的结构性和体制性问题无法得以有效解决，这使得“工业一柱擎天，结构单一”的局面难以在短时期内扭转，东北地区经济开始步入“新常态”，单一结构城市转型问题由此凸显出来。 工业化进程较早的西方发达国家，最早着手解决单一结构地区的经济转型问题，并积累了一定的成功转型经验。我国东北地区单一结构城市数量众多，在长期依靠本地区自然资源发展工业经济的战略影响下，自然资源过度开发，工业技术更新速度迟缓。目前，一些单一结构城市赖以生存的主导资源或产业大多步入资源开采的中后期或产能老化期。随着资源的日趋枯竭和技术更新速度较慢，东北地区的主导产业开始逐渐衰退，企业生产经营难以维系，大量下岗工人形成新的贫困群体，这些现象严重影响当地经济发展和社会安定，已经构成影响国家经济社会发展的严重问题。此外，东北地区的城市以老工业基地城市和资源型城市为主，其发展困境已经制约了国民经济整体发展目标的实现。因此，单一结构地区成功转型是实现东北区域经济再振兴和国民经济健康发展的关键，并已成为党和政府近年来重点关注的焦点问题之一。 二、单一结构城市的界定及类型 何谓“单一结构城市”？目前，学术界对此暂无定论。既有的研究主要集中在对资源型城市(单一结构典型城市)等的识别与界定上，并从定性和定量的角度加以阐释(国家计委宏观经济研究院课题组，2002)[1]，而对单一结构城市并无明确界定。基于已有的研究成果，考虑到我国各地区的实际情况，我们试图从我国城市兴起与发展的实际情况出发，对单一结构城市的界定与识别提出初步看法。 单一结构城市实际上是指依据自身资源禀赋和国家工业布局需要，以本地区的自然资源开采、开发、加工为主而兴起与发展的城市类型。单一结构城市作为一种功能型城市生态系统，其形成并非偶然因素造成，而是内因和外因共同作用的结果。其基本特征包括四个方面：(1)在主导性产业上，主导性产业资源原始储量或产品产量丰裕，占比高，但无论是资源原始储量(或产品产量)还是其占比均已经或将要呈现出大幅下滑的趋势。从产业绝对量上看，该地区与主导性产业相关的资源原始储量或产品产量丰富，但现已大幅度减少；从产业相对量上看，已探明或已开采的资源产量或生产产品的产量占该地区的总量比重较高，但现已大幅度降低。(2)从单一行业就业上看，就业人群主要集中在与主导产业相关的企业，但再就业成本较高。单一结构城市是以单一产业发展为主导，与主导产业相关的企业得以大力发展，并吸纳了该城市大多数的就业人群。倘若一旦城市结构出现失衡，大批工人将面临失业。但不同行业之间由于知识结构和专业技能要求存在差异性，使得行业转换需要进行专业技能培训，进而导致再就业成本偏高。(3)从生态环境上看，单一结构城市的环境承载力脆弱，环境治理监管不力。单一结构城市在粗放型经济增长模式下生产产品主要是“原”字头和“粗”字头产品，使得不少单一结构城市的生态环境被一定程度地破坏。由于人们的环保意识较为薄弱，随着时间的推移，日积月累下导致环境承载力日渐脆弱，环境恢复的治理成本高。(4)从财政收入依存度上看，单一主导性产业提供的财政收入占该城市财政收入的比重较高，产业兴衰将直接影响该城市财政收入。 从城市类型上看，单一结构城市是以资源型城市和老工业基地城市为核心。其中，资源型城市主要是依托自身丰富的自然资源而发展起来的城市，其产品主要以原材料及其粗加工为主；而老工业基地城市主要是基于国家发展战略和工业布局需要，依托资源进行加工生产而兴起和发展的城市，其拥有较为完善的工业体系，工业产值在地区生产总值中占比较高，如长春市(汽车)等。在城市的演化进程中，单一结构城市的发展一般都要经历“单一产业兴起—单一产业主导—单一产业衰退—单一产业城市消亡或转型”这个生命历程。从资源型城市上看，东北三省36个地级市基本都是国家认定的资源型城市，其中，14个资源开发型城市，22个资源加工型城市(宋冬林，2009)，占比达100%[2]；从老工业基地城市上看，东北三省的地级市(不含省会城市的市辖区)中有23个老工业基地城市，占比63.89%；而既是资源型城市又是老工业基地城市的有14个，占比38.89%。 三、单一结构城市的存在性问题 城市是一个组合词，包含“城”与“市”。在古代，“城”是指利用城墙围成的一个区域，主要用于防卫；而“市”则是商品进行交易的场所。随着时代的发展，城市的内涵和外延均在不断扩大。总的来说，城市是以不同类型市场和一定规模的人口为依托，集合当地经济、文化、科技等的综合生态系统。关于城市的形成，主要有两种类型：一种是先“城”后“市”，这种发展模式主要是边疆城市和战略要地，如天津卫演变成为天津市；一种是先“市”后“城”，就是指当一个地区成为人流和物流的聚集地时，城市将基于此而产生。城市为何而形成，不同时期经济学家对此看法不一。古典经济学家认为，城市的形成依赖于两个方面：一方面是农业技术进步使得农产品剩余，进而在交换中产生城市；另一方面来自于劳动分工和专业化带来的生产效率的提升，进而形成一种高效的社会结构，而城市则是这种社会结构的表现形式之一。新古典经济学家则认为城市产生于规模经济与运输成本的两难冲突之中。随着对城市的认识不断加深，经济学家们开始意识到过往的解释存在着一定的局限性。新经济地理学家们采用规模经济产生报酬递增、消费偏好的多样化和交易效率的两难冲突加以解释，而部分新兴古典经济学家们则认为城市的形成是由于劳动分工和专业化带来报酬递增、消费偏好的多样化和交易效率的两难冲突造成的。两者虽在报酬递增的产生形式上有所差异，但都接受了报酬递增。由此可见，随着时间的演进，学者们对城市形成原因的研究亦日益深入和趋同(赵红军，2006)。[3] 那么，单一结构城市为何存在？从城市发展演变的阶段性来看，基于城市自身优势和主体功能差异，部分城市成为功能性城市，并将与其他城市协调发展，实现产业互补。还有部分城市自身经济功能趋于综合性，逐渐成为了区域性乃至全国性的经济贸易中心，演变成综合性城市。无论是哪种城市出现，都是基于自身资源禀赋或国家工业布局需要而形成的，只是所处的阶段和功能定位不同而已。进入工业化社会以后，基于自然资源禀赋或国家发展战略在社会经济发展中的作用日益突出，一些城市开始快速兴起和发展，资源及与之相关的国家战略支持产业成为其主导产业，城市步入单一经济结构的发展道路，这是单一结构城市发展的一般性路径。我国单一结构城市的发展基本遵循此一般性规律，但其亦有自身特殊性：(1)经济结构相对单一，抗风险能力较弱。单一结构城市是以资源开采、开发及初加工为主，产品结构相对单一，这些城市的经济发展严重依赖于这种高度单一的经济结构。如资源型城市主要以资源的开采、开发及初加工为主，老工业基地城市则以单一产品为主。这种相对单一的经济结构，将使得其经济自我调整的难度较大，抗风险能力较弱。(2)自主创新增长弱，政策依赖性强，经济出现明显“顺周期”特征。由于对单一主导产业的严重依赖，而其他产业并未得到充分发展，单一结构城市经济想实现自主增长的难度较大。当经济形势好时，若国家政策对原材料及其相关产品支持力度加大时，单一结构城市经济上升较快；当经济形势不好的时候，若国家政策对原材料及其相关产品支持力度减小时，单一结构城市经济下滑较快。(3)城企高度融合。在计划经济时代，城市的形成与发展伴随着企业对资源的开采、开发，使得企业功能与城市功能高度同构和混合(王元，2000)。[4]当然，这也一定程度上造成企业管理城市，而城市难以摆脱对企业的依赖。随着我国经济体制改革的不断深入，这种现象虽有所好转，但在短期内仍难以实现城市的社会功能与企业社会功能的分离。这与国外的城在里面，企业在外的城市发展模式并不一样，进而造成单一结构城市的转型难度增大。由此可见，我国单一结构城市的兴起与发展，是城市发展的一般性与特殊性规律共同作用的结果。当然，单一结构城市的存在规律亦同样适用于东北地区，但为何东北地区单一结构城市数量如此众多？ 与我国其他区域相比，东北地区资源丰富，是我国资源开采、开发及生产的重要区域。在矿产资源方面，截止到20世纪80年代，东北地区矿产资源已探明储量达百余种，占全国总数的64%。其中，石油、油页岩、菱镁、铁、金刚石、硅藻土、钼、膨润土、石墨等储量位居全国第一，且位列全国前三的高达45种。在植物资源方面，东北黑土地肥沃，利于植被生长，森林面积位居全国第一。现今林地面积约为4.39亿公顷，总蓄积量37亿立方米，约占全国的1/3，年产木材量占比超过1/3。东北地区丰富的自然资源为其成为单一结构城市奠定了坚实的物质基础。 当然，单一结构城市的兴起与发展是一个渐进的历史过程，而基于资源的开采、开发、加工无疑是单一结构城市兴起的动力。东北地区资源开发与东北地区城市发展相伴相生，回顾东北地区城市发展史，我们亦可发现单一结构城市兴起与发展的历史轨迹。清朝以前，东北地区的城市规模较小，随政权更替而变化。清朝时期的封禁政策更是让早期的大部分城市规模萎缩。自鸦片战争后，东北地区的城市才开始有了新的发展，初具近代工商业城市的雏形。1896年，沙俄强迫清政府签订《中俄密约》等不平等条款，获得在东北修筑铁路特权。随着东北地区铁路的修建，一大批大中城市开始兴起。日俄战争结束后，日本获得了“南满”铁路经营权，并对城市进行了规划。截至1922年末，共完成104个大小城镇的规划(越泽明，1993)[5]，本溪也因此成为了东北地区第一个资源型城市。清朝末期，在清政府移民政策的推行下，大量劳动力涌入东北，为东北地区城市发展提供了充足的人力资源。在民国时期和伪满时期，这些人力资本主要聚集在有一定工业基础的城市，矿产资源开始进入了近代工业开发阶段。基于铁路、公路交通网的修建需求，这时期主要以铁矿、煤炭等资源开采为主，新兴的工矿城市初具规模。新中国成立后，基于国家对能源的大量需求，煤炭基地、铁矿基地、石油开采基地和林业开发基地开始大批量建设，一批资源型城市开始出现。在计划经济时期，基于东北地区丰富的自然资源和生产业布局的需要，一批老工业基地城市因而产生。但同时，由于经济相对闭塞，相关配套产业或新兴产业无法及时跟进，导致单一结构城市的经济结构相对单一，出现了“工业一柱擎天，结构单一”的局面。自20世纪90年代以来，在不可再生资源的过度开发及粗放型经济增长模式下，资源型城市部分开始步入枯竭期，老工业基地城市因生产设备落后、机构臃肿、生产效率低下等导致其产品缺乏竞争力，国家陆续出台相关政策来支持其可持续发展，以期实现成功转型。由此可知，东北地区单一结构城市的兴起与发展是在封闭经济下，其分工较为脆弱，其城市的起源流变和兴衰历程是主导性产业生命周期演变、国家工业化进程与传统体制机制三重叠加的结果。 四、东北地区单一结构城市的现状及问题 伴随着煤炭、矿产、林业等资源的开采、开发及加工，东北地区单一结构城市因此而兴起和发展。从最初开始，单一结构城市就存在经济结构单一、城市和企业社会功能高度同构与混合、基础设施建设不完善等问题。同时，在粗放型经济增长模式下，资源缺乏保护性开发，资源利用效率低，相关产业无法及时跟进，其生产的产品缺乏市场竞争力，进而使得城市综合竞争力不强。在市场化进程中，作为微观经济主体的单一产业型企业的各种矛盾也开始暴露，严重制约了单一结构城市的快速健康发展。东北地区单一结构城市作为一个城市生态系统，现已出现经济创造力不足、社会支撑力薄弱、环境承载力脆弱等一系列问题。具体来说： (一)单一结构城市的经济创造力现状及问题 1.产业结构失衡 单一结构城市从产业结构来看，第二产业和第三产业的比重严重偏倚，单一结构城市的第二产业占比较大，而第三产业发展明显不足；从第二产业内部结构来看，基于资源禀赋的相关产业占据主导地位，而非相关产业较弱；从第三产业内部结构看，基于人口聚集优势，传统商业和服务业发展较快，而现代服务业无法与城市的发展相匹配。 2.经济发展严重依赖单一主导产业 单一结构城市的发展与区域开发同步进行，这就使得其经济增长严重依赖某一单一主导产业的发展。作为单一主导产业的微观主体——企业凭借本地区的资源优势，获取高额的利润。但是，随着资源特别是不可再生资源的不断耗竭，企业技术更新较慢且缺乏创新意识，这就使得企业生产的产品在市场经济中缺乏竞争力，不利于本地区的经济增长。以大庆市为例，在2004-2013年期间，地区生产总值增长2830.50亿元，其中来自于石油、天然气开采及石化工业增加值达1193.80亿元，占比高达42.18%，是其经济增长的最重要的来源。 3.从事单一主导产业相关的企业负担沉重，经济效益低下 单一结构城市主要是依托从事单一主导产业相关的企业而兴起和发展的，这些企业的工业总产值、税收、从业人员等指标占比基本在40%以上。从企业兴建起，便开始采用政企合一的管理体制，企业和政府高度融合。再加上在计划经济体制的影响下，资源定价受到管制，长期处于不等价交换，而企业还需提供基础设施建设等公共服务，这就造成企业办社会支出大的尴尬局面。这种沉重的社会负担造成企业资金无法有效积累且无暇顾及自身长期的可持续发展，导致企业发展缓慢，经济效益低下，产品缺乏市场竞争力。 (二)单一结构城市的社会支撑力现状及问题 1.就业结构单一，再就业转换成本高 单一结构城市的产业结构单一特性，使得大批劳动力主要从事相同产业或与之高度相关的产业，进而对该产业产生高度依赖性。由于单一结构城市中企业主要从事资源开采、开发及其加工，以劳动密集型产业为主，其所需专业技能较弱，这就一定程度上造成了劳动者的知识结构和专业技能较为单一。面对不可再生资源的不断耗竭，必将造成大量工人失业。相关产业对失业人员的吸纳能力有限，而改行对其知识结构和专业技能要求较高，这必将造成再就业的转换成本偏高。 2.历史负担沉重，社会保障不完善 在计划经济时期，东北地区从事单一产业及其相关产业的企业大多数都是国有企业，为国家经济发展做出了巨大贡献。这些国有企业在创造大量利润的同时，在高积累、全保障的政策指引下，也享受到了国家承担的公费养老、公费医疗等社会保障服务。但同时，亦带来了一些隐患，如地方积累成为了空白。随着社会主义经济体制改革的不断深化，这种享受社会保障的统一性与累积社会保障资源的差异性的缺口不断扩大，使其成为了社会保障的历史欠账，加大了建立社会保障制度的难度。随着不可再生资源的不断耗竭，国有企业的经济效益下滑，使得国有企业无法提供完善的社会保障。在积极推进东北老工业基地国有企业改制背景下，与之相应的社会保障体系开始在不断调整中，将国企员工的社会保障社会化。国企改制的同时也使得大量职工被下岗，相应的社会保障更无法得到有效执行。部分经济效益不好的矿区企业职工甚至出现了看病难、养老难、住房难等情况，成为被社会遗忘的群体。 3.社会结构固化、人力资本专用性过强 单一结构城市的产业特性，使得从事资源开采、开发及其加工的职业成为了“显性职业”。自计划经济时期起，在国家计划指导资源流动和配置背景下，国有企业因资源禀赋和国家工业布局要求而兴起与发展，这就使得国有企业具有地方垄断性，进而成为城市内人们追捧的行业和企业。在二元户籍制度的制度框架下，要素流动较为困难，整个城市的教育、就业、社会保障等经济社会活动无不与单一主导产业及企业相关，从而使得单一结构城市的社会结构逐渐固定。从业人员从事与之相关的工作，而企业的性质和生产的产品决定了人力资本的知识结构和专业素养过于专一，进而一定程度上不利于其他产业在该城市内生根和发展。 (三)单一结构城市的环境承载力现状及问题 1.生态环境破坏严重 自20世纪以来，长达百余年的大规模高强度的资源开发，使得东北地区单一结构城市的生态环境不断恶化。无论是日俄对资源的疯狂掠夺，还是新中国成立后基于工业需求下资源的粗放式开发，均使得东北地区自然资源过度消耗，生态环境问题凸显。资料显示，与新中国成立初期相比，东北地区大部分原始林变成了次生林，辽宁省天然林面积大幅度减少，原始森林几近绝迹。据统计，大庆市由于在粗放式经济增长模式下进行油田开采和人为破坏，生态环境破坏严重，荒漠化土地面积约为1.03万平方公里，占比约48.6%；草原面积大幅减少，草原退化总面积约0.47万平方公里，占比约72%。此外，采矿业的大力发展，一方面使得矿山区附近的地表水及地下水资源遭受破坏，如辽河流域的严重污染使得超过70%的断面为劣Ⅴ类；另一方面也使得带来了大量有害气体和粉尘的排放，造成空气污染，对生物的副作用较大。 2.政策补偿机制不完善，治理成本过高 资源自开发之日起，企业更愿意将资金投入到探明储量和资源开采上，而不愿意用于生态环境修复。这种“重开发轻治理”的模式使得粗放式的资源开发对环境的积累性破坏越来越大，生态修复成本高。企业在追求利润最大化的利益驱使下，不愿意投入大量资金开展生态修复工作。而政府在盲目追求GDP高增长的晋升模式下，对企业行为听之任之，势必会加大生态环境的破坏程度，增加治理成本。虽然，政府现今已意识到环境保护的重要性，并制定了一系列的法律法规加以约束和引导，但政策补偿机制缺失问题仍有待进一步完善。 五、东北地区单一结构城市的可持续发展 面对单一结构城市的衰退和可持续发展，西方发达国家纷纷开展区域经济振兴、产业结构调整与转型升级，依托信息技术，利用高新技术改造传统行业并打造新兴产业，重新使其焕发生机。在单一结构城市的转型升级过程中，不同国家基于自身国情采取特色各异的措施。从国外的成功经验来看，单一结构城市的成功转型，仅仅依靠市场的力量并不现实，需要与政府政策指导有机结合。东北地区单一结构城市众多，曾为我国经济发展做出巨大的贡献，其衰退无不与体制机制紧密相关，如何成功实现其成功转型已迫在眉睫。面对东北地区当前经济发展、社会基础、生态环境等方面的突出问题的实际情况，应如何调整东北地区经济结构，实现单一结构城市的成功转型？ 总的来说，针对东北地区单一结构城市存在的一般性与特殊性的现实情况，我们应从东北地区的现实情况出发，以科学发展观为统领，积极推进改革开放创新，将宏观区域政策设计的共性指导与“一市一策”的个性化探索有机结合、一般性政策指引与精细化政策工具的有机结合、政府的政策支持与市场化项目运作相结合，积极打造“经济创造力、社会支撑力、环境承载力”三位一体的城市发展新模式，实现单一结构城市可持续发展。具体来说： 首先，提升经济创造力，加大供给侧结构性改革力度。当今时代是互联网技术和新硬件智能制造技术快速发展的时代，应积极进行产品结构调整，着力改变过去以“原”字号、“初”字号产品为主的单一产品结构，以期适应当今时代发展需要。东北地区单一结构城市众多，其资源丰裕度和发展阶段各异，切忌采取“一刀切”的政策。针对行业发展势头较好，人力资本相对充裕的城市，应利用高新技术发展接续产业，孵化新兴产业，提高产业的附加值，努力打造全产业链。针对行业发展一般或渐趋衰落的产业，可基于本地良好的工业基础体系，运用高新技术，积极打造新硬件智能制造产业园区，发展替代产业，提高城市的综合竞争力。 其次，完善社会支撑力，着力保障和改善民生。加强社会保障服务体系建设，降低居民就业转换成本，满足有效就业需求。针对东北地区社会保障的历史遗留问题，充分开展实地调研，制定出针对性强的差异化政策，进一步完善现有的社会保障服务体系。同时，针对东北地区单一结构城市的城市定位，将其加以区别对待。大力发展区域中心城市的新兴产业，特别是劳动密集型产业，实现城市失业人群的再就业。同时，政府应积极开展人员培训，有针对性地开展技能培训与学习，打造全方面、多层次的产业园或孵化园，鼓励人们积极创业，实现再次就业或自主就业。 再次，巩固环境承载力，打造宜居生态城市。单一结构城市在发展经济的同时，也对生态环境带来了巨大的破坏。政府应转变经济增长方式，提高自然资源的利用效率，大力发展循环经济和绿色经济。针对现已造成的环境污染和破坏，应加大环境治理力度，如在老工业基地城市加强棚户区改造和在塌陷区建设湿地公园等，打造宜居生态城市。 最后，明晰政府与市场边界，完善体制机制。单一结构城市的成功转型是一个系统工程，需要将“有效市场”与“有为政府”有机结合。地方政府应根据自身实际情况，制定符合自身特色的政策。政府也应坚决破除体制机制障碍，不应人为强加干预，努力实现政企功能区分，并积极加强跨区域分工与合作，让资源在市场上得到充分自由流动，形成市场与体制机制的无缝式对接，实现市场在资源配置中的决定性作用。标签：城市经济论文; 经济转型论文; 企业经济论文; 东北经济论文; 中国资源论文; 东北发展论文; 东北历史论文; 经济学论文; 社会资源论文;