关于党的执政体制研究的几个问题，本文主要内容关键词为：几个问题论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大以及十六届四中全会在论及加强党的执政能力建设主要任务和基本要求时，都特别强调要准确把握当代中国社会前进的脉搏和党所处历史环境的变化，在认真探索研究执政规律的基础上，“不断改革和完善党的领导方式和执政方式，领导体制和工作制度，”使党的工作充满活力，“使党的执政方略更加完善，执政体制更加健全，执政方式更加科学，执政基础更加巩固。”[1] 这突出表明我们党已经深刻认识到改革完善包括领导方式、执政方式在内的党的执政体制、创造良好的体制环境，对提高党的执政能力具有重大影响。这应当引起我们的高度关注。研究党的执政体制的改革和完善，必然要涉及到一些基本理论问题，其主要内容有三个方面：关于党的执政体制的科学内涵问题；关于制约和影响执政体制本质属性及基本状貌的因素问题；关于执政体制的价值评判标准问题等。澄清这些问题，对于明确党的执政体制改革和完善的具体目标、重点范围暨价值取向，增强研究的科学性和针对性，具有重要的理论和实践意义。
一、关于党的执政体制的科学内涵
所谓“执政体制”，是一个具体的历史的概念，其含义十分宽泛。从一般意义上说，执政体制作为执政活动赖以进行的制度安排，并不是现在才出现的概念，而是伴随人类社会的演进、尤其是国家公共权力的出现就产生的，也可以说是古今中外、历朝历代都存在且为统治阶级高度关注的“江山社稷”的体制架构问题。但是，在现代语境意义上，人们提到的执政体制则是近代社会发展到政党政治时代后才出现的。它不是指此前历史上一般的国家统治者（如封建帝王）对国家政权和社会实施统治和控制、支配的制度模式，而是指民主政治条件下特定政党对国家政权的介入、执掌乃至控制和支配运用的制度设计和安排。显然，现代语境中的执政体制是政党政治的孪生物。
由于政党政治的本质特点在于通过多党竞争的方式，产生一定时期占据执政地位的政党，并由该执政党按照法定程序来掌握控制和影响国家政权乃至社会发展方向，即把自己的治国理念和政策方略贯彻落实于国家和社会生活中，因而，执政体制的功能和作用集中表现在对特定政党以何种方式和程序获得执政地位介入国家政权的规制和定位。而在这一点上，由于国家间基本政治制度及社会历史文化演进等不同，所谓执政体制的内在涵义也有很大差异。在西方大多数国家，实行的是竞争性政党体制，特定政党获取执政地位、介入国家政权的唯一途径是参加竞选并获得胜利。这里所说的“介入”国家政权，是指获得执政地位的政党对国家政权的控制、支配和影响，也就是本党治国理政基本理念和政策方略为国家所接受和实施。以英国、美国为例，这两个国家都实行多党（实质上是两党）竞争制。其中，英国实行的是议会内阁制，哪个政党在议会（平民院）选举中获胜，哪个政党就成为执政党，作为议会中的多数党，英国的执政党不但直接组阁控制政府，而且还能够控制平民院。而在美国，则实行总统制，由于总统选举和参众两院选举是分别进行的，哪个政党在总统选举中获胜，哪个政党就成为执政党，所以，美国的执政党也称为总统党，它可以直接组阁控制政府，但并不一定同时控制参众两院。同时，即使是执政党，跟反对党或其他在野政党之间也不存在任何法律上和组织上的领导隶属关系。与英、美等西方国家的执政党不同，中国共产党的执政资格和执政地位不是通过竞争性政党选举获胜取得的，而是通过党领导中国革命推翻帝国主义、封建主义和官僚资本主义“三座大山”的黑暗反动统治而取得的。而中国革命的成功，恰恰是因为中国共产党把马列主义基本原理同中国具体实际相结合，提出并实施了符合中国社会历史发展方向和要求的路线、方针和策略，从而得到中国最广大人民群众拥护和支持的结果。从这个意义上说，中国共产党的执政资格和执政地位是中国人民选择和赋予的，是中国社会历史发展的不以任何人主观意志为转移的客观选择结果。这在作为中国人民根本利益和意志凝结的国家宪法中亦已得到确认。显然，这与实行竞争性政党体制的国家有很大区别。而且，与西方国家先有议会后有政党的情况不同，在中国是先有中国共产党，后有新中国，是中国共产党领导人民缔造了新中国，包括建立起整个国家全新的上层建筑，这也就使得中国共产党不是一般的政党政治意义上的执政党，而是居于整个社会领导地位的执政党，即，集领导党和执政党于一身。这既是中国共产党作为执政党的突出特点，同时也必然地对党的执政体制产生重大影响，使之在内容和职能、作用等方面具有绝不类同于一般政党政治条件下其他国家和政党的特色。这是我们研究执政体制内涵时首先要注意到的问题。
基于上述分析，笔者认为党的执政体制的科学含义是：中国共产党作为执政党，为实现既定执政理念，依据和围绕整个执政活动运行的客观要求，在党和国家的机构设置、领导隶属关系和管理职能权限划分等方面选择确定的体系、制度、方法和形式的综合，其核心和本质在于对党占有、控制和支配影响国家政权的方式及相关活动的机构设置、运作程序、职权关系等，从制度安排角度作出规范和定位。
显然，党的执政体制的内涵非常丰富，一方面，从其内在构成要素上看，既包括“体”——执政活动赖以进行的权力机构的设置、职能的划分，又包括“制”——各个方位、层次职权隶属关系及权力运行程序、方式的规定；另一方面，从其涉及和影响的范围来看，既包括国家政权和社会生活的运行，也包括执政党自身组织系统的构架及权力运用的方式程序等。尤其应当指出的是，执政体制同国家基本政治制度有密切联系，一但形成，就具有很大的稳定性，并从宏观全局上对国家和社会的发展产生巨大的影响。换言之，由于执政党操控、掌握和运用政权的活动最终会落实到国家、社会和全体公民的政治生活中，不仅会在很大程度上决定整个国家和全社会的发展方向，而且会决定和影响全体国民的利益得失，因而，执政体制的属性和状貌如何，其内容的选择与确定如何，实际上成为国家政治体制状态的根本标志。这一点，在我国这样的执政党事实上全面主导国家和社会政治生活运行的基本制度背景下，显得尤为突出和鲜明。很大程度上也正是由于这个原因，在现实语境中，迄今为止，包括众多的学者专家在内，人们一直未能对中国共产党的执政体制的内涵作出比较确切、统一的界定，未能就此达成共识。表现出来就是，往往把党的“领导体制”、“执政方式”、“政治体制”乃至“政党体制”等概念与“执政体制”相互代替混用。命题内涵不清，则研究的范围和指向就不明确。这必然影响到对相关问题研究的科学性。事实上，这些概念虽然彼此有密切联系，但意义并不相同或不完全相同。它们各有侧重，不可相互代替混用。“领导体制”主要是从中国共产党作为中国社会的领导党角度提出和使用的命题；“执政方式”和“政党体制”本身只是“执政体制”的内在构成要素，前者并不能包容和代替后者。而就我国现实国情和党情而言，只有“政治体制”实际上同“执政体制”在很大意义上是内涵相通或相近的。基于对党的执政体制内涵及影响复杂性的认识，笔者进一步认为其实质是对执政党与国家政权、执政党与国家法律、执政党与其他社会团体、执政党与全体公民等四对关系的规范和定位。同时，执政体制事实上也必然涉及到执政党自身权力机构及职权关系的定位。上述关于党的执政体制内涵的分析是极其重要的，如果说，改革党的执政体制实质上是从应然角度研究、提出执政体制优化设计的方略，那么，从实然角度准确理解和把握党的执政体制的现实状貌，就必须以对其内涵的科学界定和把握为基本前提。因为，这关系到党的执政体制改革问题研究的对象和范围，进而也决定改革方略的科学性和针对性。
二、关于制约和影响执政体制本质属性及基本状貌的因素
不同的国家乃至不同的政党往往具有不同的执政体制，这是近代以来世界政治发展所显示的带规律性的现象。它不仅反映在社会主义国家执政党与资本主义国家执政党之间，而且也反映在两大社会制度国家彼此范围内不同的执政党之间。如果进一步观察分析，我们甚至会发现，至少在社会主义国家范围里，同一个执政党在不同的历史时期，其执政体制的安排设计乃至基本状貌也有很大变化和差异。例如，前苏联在共产党执政初期，列宁曾倡导和实施过多党合作，强调党政职能适当划分以及工农监察院对党和国家领导工作的民主监督。但由于种种复杂的社会历史原因，没有多长时间就变成了一党独掌执政大权，党政不分、高度集权的执政体制模式，并长期延续。在我国，党执政伊始就确立了多党合作的政党体制以及人民代表大会制度为核心的政体，但从新中国建立直到上个世纪七十年代末期，我们基本上沿用了战争年代党在根据地和解放区实施的“一元化”领导体制和执政体制，党政职能不分，政党与社会高度统合，党的政策实质上代行着国家法律法令和行政法规的职能，包括执政方式方法在内的整个执政体制带有浓厚的党治和人治色彩。而八十年代以迄，经过二十多年的改革开放伟大实践，我们党的领导体制和执政体制已经并正在发生显著变化，这不仅反映在宏观层面党与国家政权机构关系上“一元化”集权模式被打破、党与国家法律关系上倡行依法执政，党的执政活动必须限制在法律范围内，改党的政策直接主导社会运行发展为党把自己的政策主张转变为国家法律法令以间接主导社会运行发展，而且反映在微观层面，针对各级党政企事业单位不同的性质和特点，党的领导体制和执政体制事实上也有很大差别。所有这些，与改革开放前相比显然有巨大变化。
为什么不同国家乃至不同的政党全具有不同的执政体制？制约和影响政党的执政体制本质属性及基本状貌的因素有哪些？弄清这个问题，对于我们科学正确地认识不同国家和政党在执政体制选择上的鲜明特色和现实合理性，从而把执政体制的实然状貌与应然状貌相结合、探讨研究党的执政体制的优化和改进途径，是十分重要的。笔者认为，概括起来讲，制约和影响政党的执政体制本质属性及基本状貌的因素主要有三点：
第一，社会基本政治制度因素。执政体制，究其本质而言，是国家上层建筑的重要组成部分，它的性质和基本状貌必然地要受到作为特定社会经济基础与上层建筑之统一的社会基本政治制度的制约和影响。实际上，从宏观上说，包括政党体制、执政党存在与发挥作用方式等在内的执政体制本身就是社会政治制度的一个附属物。特别是在政党政治时代，它以社会基本政治制度为基础而确立，并构成其不可或缺的重要的实现方式和条件。这突出表现在社会基本政治制度是决定和影响执政党产生和上台的直接因素。不同的社会政治制度具有不同的政党制度、选举制度以及不同的政权运行体制，由此会导致执政党产生的方式不同，在国家和社会管理体系中发挥作用的方式和力度不同，即形成与所凭借建立的母体政治制度密切相关、独具特色的执政体制。比如，英美等西方国家现行的以多党竞争、轮流执政，以及上台的执政党领导班子实质上作为“影子内阁”并依照法定程序间接控制、支配国家政权为基本特征的执政体制，是同其资本主义的社会基本政治制度紧密联系在一起的。在我国，是中国共产党以马克思主义的共产主义革命理论为指导，结合中国社会发展的具体实际，领导中国人民推翻旧中国腐朽的统治、夺取政权，建立了社会主义基本政治制度。党的执政地位并非通过多党竞争而取得，而是因为得到中国最广大人民群众的衷心拥戴和支持所取得的。也正是在这样的社会政治革命和政治制度演进历史大背景下，我们党执政以后，没有采取西方国家的议会制、多党制或两党制，而是确立了人民民主专政的国体、人民代表大会制度的政体，以及共产党领导的多党合作、政治协商制度。由此也就形成了中国共产党集领导党与执政党于一体，实质上全方位主导控制国家和社会发展的独特的执政体制。
第二，社会历史文化的传统因素。人类社会演进是一个多元化的复杂过程，各国有各国自己不同于他人的历史文化传统。特定国家政治制度进而是执政体制的生成，往往深受其历史文化传统尤其是政治历史文化传统因素的制约和影响。这就是说，特定国家的政治制度以及缘此而生成并作为其实现形式的执政体制，决不仅仅是现实的人们主观意志和力量的选择物，它从根本上无法彻底摆脱民族国家历史文化传统因素的影响，而必然会深深打上其烙印。历史文化传统，尤其是政治历史文化传统对现实政治制度、执政体制性质和基本状貌的制约影响，不仅反映在东西方两大社会制度之间，而且也反映在同一种社会意识形态内不同的民族国家之间。比如，英、美、日三国同属于资本主义国家，同样实行资产阶级的民主政治和法治，但各自的政治运作体制和执政体制也有很大差异。英国在欧洲大陆向以封建历史积淀和保守主义政治文化传统厚重著称，其一直实行君主立宪制和议会内阁制。而先驱者来自欧洲，原为英国殖民地的美国由于独立建国历史短（十八世纪中后期才摆脱英国而独立），一方面传统的封建保守政治文化积淀较浅，另一方面逐步凝结并拥有所谓“杂交文化”、反抗性政治文化的传统，所以并没有步英国的后尘，而是在美洲大陆摒弃了君主立宪制，实行总统制。日本在东亚是较早走上资本主义道路的国家，其实行君主立宪制和内阁制，很大程度上也是由其积淀厚重的封建历史文化尤其是政治文化传统所决定的。在中国政治文化传统中，儒家文化源远流长，长期占据社会历史文化的主导地位，封建主义的影响根深蒂固，即使到近代社会，民主法制传统基本上属空白，其对近现代以来中国政治制度乃至政党体制的性质和基本状貌产生了巨大的制约和影响。伸而论之，特定的政治文化传统加上特定的社会革命历史背景，决定了中国缺少实行西方两党制或多党制的政治文化基础和历史条件。其不依人们主观意志为转移的结果是，中国共产党以马克思主义科学理论为指南，本着全心全意为最广大人民谋福利的宗旨，领导中国革命历经坎坷，夺取胜利，取得了执政地位，并理所当然地建立了以社会主义基本政治制度为母体和依归的独具中国特色的政治运作体制和执政体制。可以说，社会历史文化传统对特定国家执政体制性质和基本状貌的制约和影响具有很大的客观性。
第三，社会经济制度因素。马克思主义认为，政治是经济的集中表现，各种社会政治制度的本质说到底都在于维护和发展一定的社会利益格局和经济关系，因而其性质和基本状貌都可以从特定经济制度中找到根源。概而言之，社会经济基础决定矗立其上的上层建筑，上层建筑反作用于其赖以建立的经济基础，“一个国家的政治制度及其反映出来的政治文化传统，归根到底是由这个国家的经济制度决定的。公有制和私有制、计划经济体制和市场经济体制的不同选择，会形成截然不同的社会利益格局。这种利益格局自然会寻找不同的政治制度和法律制度加以确定和保护。而不同的政治制度和法律制度又会进一步影响和制约着政党的领导方式和执政方式。”[2]P93 在政党政治时代，一个国家的执政体制是整个国家政治制度和政治体制不可或缺的重要组成部分，它必然要适应和反映国家经济制度和经济体制运行的要求，否则就会造成社会经济与政治发展极不均衡。正是从这个意义上，我们说社会经济制度是制约和影响执政体制性质及其基本状貌的重要因素。应当特别加以强调的是，经济制度对包括政党执政体制在内的国家政治制度、政治体制的这种制约和影响作用是不依人的主观意志为转移的客观力量。固然，从现象上看，作为国家政治上层建筑重要内容的政党执政体制之选择和确立在很大程度上是人们主体意志介入的结果，但这决不意味着人们可以忽视经济制度（它必然造成特定的社会利益格局）运行的现实客观要求。相反，只有当主体意志和选择适应经济制度及其运行成果的要求时，作为这种正确选择结果的政治体制包括执政体制才具有蓬勃生机和活力。这一点，从我们党在十一届三中全会以来伴随和适应经济体制改革的进程及要求，在探索中采取渐进改革策略，实质上逐步推进政治体制和执政体制改革与调整的事实中，不难看出端倪。而党对政治体制和执政体制这种正确成功的改革与调整反过来又对巩固和发展以社会主义市场经济体制为支柱的现实经济体制带来了良好的影响。显然，社会经济制度是政党执政体制性质和基本状貌的重要制约和影响因素，而如何认识和把握其作用，很值得人们进一步研究。
三、关于执政体制的价值评判标准
如何科学正确地评估判断一个国家进而是政党的执政体制的好坏优劣，这既是政党政治时代国家政治体制、政党体制研究的重要理论课题，更是一个十分复杂的现实问题。其重要性在于，这种评判结果实质上为人们兴利除弊、改进和完善现实的执政体制提供了方向和目标，即，使人们得以理智地采取措施尽力去缩小执政体制实然状态与应然状态之间的现实差距；其复杂性在于，作为一种主体性价值评判活动，首要的是必须确立比较科学合理的评价标准。问题恰恰在于绝对科学或具有普世性价值的评判标准是很难找到的。人类社会发展的历史和现实已经并且愈益突出地表明，多元化制度和文化演进的选择是无法抗拒的历史潮流和基本规律。世界上各个国家国情、历史、文化传统乃至现实的经济政治发展情况不同，各有特点，如果按照存在的就是合理的观点（虽然这是一种有偏颇性的观点），似乎各种现实存在的执政体制都有其可取之处，要想提出或确立一种囊括所有类型执政体制的普世性价值评判标准，那的确是不切实际的妄想。对此，要有清醒的认识。但是，承认这一点，并不意味着对特定执政体制无法作出比较科学的价值评判，或者说执政体制本身无好坏优劣之分。如果那样，就难免陷入价值虚无主义的泥沼。实际上，对特定政治体制、执政体制好坏优劣的评估，在坚持历史的辩证的观点的前提下，不仅是必要的，而且也是可行的。因为，一方面，人类社会发展的基本规律存在着普世性，包括执政体制在内的各种政治制度范式是否适应客观规律，是可以依据特定的时空条件加以检阅透视的；另一方面，各个国家的执政党不论采用哪种执政体制，其主观追求的目标有大致相同或相近之处，即，都希望其有助于维护和巩固执政地位，保证执政党治国理政既定理念的贯彻落实，都希望其有助于最大限度地降低执政成本，提升执政绩效，实现强国富民的理想等等。基于这些认识，笔者认为对特定国家和政党执政体制好坏优劣的价值评判，主要应当注意以下三条基本标准。
第一，看其是否有助于增强执政党执政合法性，有助于既巩固其执政地位、保证执政党既定治国理政理念的贯彻落实，又有利于制约和防范执政党滥用权力。所谓执政“合法性”，是政治学的一个重要概念，来源于英文的“Legitimacy”（合法、合理）一词。“政治学意义上的‘合法性’，主要指的不是合乎法律要求的状态，而是一个统治被认可的程度。”“一个执政党，或者其他类型的统治者，始终要追求的一个目标，就是不断增强和扩大自己执政的合法性。”[3]P149 虽然世界上各个国家的国情、历史文化传统乃至风俗民情不同，因而，各自认同的可以作为执政合法性基础的因素亦大不相同（例如，世袭地位、价值观念、许诺及其兑现，在推翻人们不认可的政府过程中的贡献，执政取得的政绩等因素在不同国家都可能被视为执政合法性的基础），但有一点却是相同的，那就是执政合法性必须以该国大多数人民群众的认同为基石，其对执政党的存在和作用发挥具有决定性意义。所以，执政合法性、执政党执政地位的巩固、执政权威的保障乃至既定治国理政政策方略的落实，是一个密切联系的整体。这个整体的目标的实现，当然主要取决于执政党自身的作为，但在很大程度上又同其所采用的执政体制有密切关系，这就是人们常说的制度和体制的刚性力量的不可忽视性。如果一个国家所选择采用的执政体制在实践中被证明有助于这个整体目标的实现，那么，至少对这个国家及其执政党而言，它就是好的执政体制，反之，则只能被视为坏的或不那么好的执政体制。这里需要指出的是，一个国家执政体制的选择确立虽然是历史和现实综合因素合力作用的结果，因而它应当具有相当的稳定性，但由于社会的发展，这种体制稳定性又不应当事实上也不可能是完全僵化、一成不变的。相应的，对其价值评估也应该具有动态性。另一方面，好的政治体制、执政体制又绝不是只为巩固执政党地位、维护其权威性服务的体制，而应当是在有助于前者目标实现的同时，能有效地保证人们据以防范制约执政党对权力的滥用。这的确是人类社会政治运行发展中一个两难选择。在政党政治时代，就执政体制而言，其真实含义就是要努力寻找和选择既有助于执政党操控支配和运用社会公权而又能有效防范其滥用的执政体制。这样的选择和评判标准实际上也正在成为世人的共识。
第二，看其是否有效地促进了经济发展和社会进步，带来真实而显著的执政绩效。马克思主义一向认为，实践是检验真理的唯一标准。对某种执政体制，人们受种种复杂因素的制约和影响，可能褒贬不一，看法各异，这在一定意义都是可以理解的。但是，任何一种执政体制乃至政治体制的好坏优劣，说到底，不能由人们的主观认识来判定，它只能放到实践中、放到实际生活的运动中来加以证明。事实胜于雄辩，只有用事实说话，才能真实凸现各种体制模式的优劣长短。这里所说的实践和事实就是执政党在所选择、所凭借的执政体制下执掌、操控和运用国家政权，组织和率领全体人民发展生产力，推动国家经济和社会全面发展进步的执政活动及其创造的绩效成果。应当看到，执政绩效既是一个在横向组合上内涵丰富的概念，诸如国家生产力发展水平，综合国力上升幅度，人民群众总体生活质量水准提升幅度，以及科技、教育、文化、民主与法制发展进步乃至整个社会的健康稳定和谐等都是其重要标志，同时，它也是一个在纵向积累中逐步得到显示的概念，因而，依据执政绩效判断执政体制之优劣，必须恪守客观性、综合性、全面性的原则。概而言之，既要有本国历史与现实的纵向对比，也要有国与国之间在充分考虑基本国情、起始条件基础上的横向对比。只有坚持这样的标准和原则，我们才能对不同历史和文化背景下不同的执政体制之优劣作出比较科学的价值判断。
第三，看其是否有助于节约执政成本，保证执政资源得到充分有效的开发与利用。成本与收益是两个相对应的经济学概念，但其同样存在于社会政治活动领域。可以说，无论是个人抑或政党团体，人类社会任何有目的的活动都有一个投入与产出问题，都需要认真计量两者之比率，即成本与收益比。执政活动也不例外。所谓执政成本，简单地说，就是执政活动所投入和花费的人、财、物力之和。相应地，所谓执政资源，主要指的是执政党已经及可能掌控利用的一切有助于执政活动目标实现的条件和手段，它既包括人、财、物等物质形态资料，也包括政权、理论、政策、制度、方略乃至民众心理等精神形态资料。对于任何一个执政党而言，努力追求较低的执政成本，追求提高执政资源的开发与利用率，都具有极其重要的意义。能否做到这一点，也可以说是衡量其执政能力和水平的重要标志。正如有些学者指出的，“提高执政能力必须注意和研究执政成本”，“我国历代王朝更迭原因极其复杂，但共性的一面在于执政成本大到社会无法承载的程度。因此，我们既要建设‘廉洁政府’，也必须建设‘廉价政府’”。[3]P124 与此同时，必须看到，能否保持较低的执政成本，能否切实提高执政资源的开发和利用率，在很大程度上同执政体制的设计安排有密不可分的联系。反过来说，这两个目标的实现程度应该也必须视为衡量执政体制优劣的重要指标。这无论在社会生活的宏观层面还是微观层面，都可以得到证明。比如，某种体制安排如果具有机构重叠、职能不清、对权力机构缺乏监督等缺陷，那么，势必造成人浮于事、推诿扯皮、决策失误、资源浪费、加大公民税负、激化社会矛盾等问题，最终大大增加执政成本甚至危及执政党地位。如果说，过去我们在观照研究党的执政能力建设时，较多地注意了执政党自身素质提高，而对体制环境的刚性影响力注意不够的话，那么，现在很有必要对此加以重新审视。要言之，我们必须重视从体制的优化和改进层面探索新的历史条件下提升党的执政能力的途径。限于篇幅，这些问题，笔者将在其他文章中另行讨论。
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