我国“三检合一”新体制与“三检”统一立法刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,新体制论文,我国论文,三检合一论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
根据国务院机构改革方案，由原国家进出口商品检验局，原卫生部卫生检疫局和原农业部动植物检疫局共同组建国家出入境检验检疫局，由海关总署管理。这标志着我国在建立与社会主义市场经济相适应的、与国际通行做法相符合的、充满生机活力与科学高效的出入境检验检疫新体制方面迈出了实质性可喜的一步。但必须明确，“三检合一”不能看成是工作的简单相加，而是要在改革中建立办事高效、运转协调、行为规范的检验检疫行政执法管理体系。在建立这个管理体系的过程中，需要我们加强理论研究，本文仅就三检立法中的若干问题进行探讨，以期引起有关部门的重视。
一、“三检合一”既有其深刻的历史渊源，又有其十分重要的现实意义
回顾我国“三检”的历史沿革，可知进出口商品只由一家机构进行检验检疫的局面曾持续了35年之久。1929年旧中国政府设立商检部门以来，进出口商品的品质检验、卫生检疫和动植物检疫一直由该部门承担，当时卫生检疫部门只负责对进出境人员的检疫，动植检只是商检部门的一个业务处室，可见，在历史上，商检、动植检、卫检是不分彼此的，是三检合一的。1964年，动植物检疫才从商检分离出来，划归农业部管辖；之后，根据国家调整口岸进口食品卫生监督检验管理体制的要求，卫检部门于1990年起也开始行使进口食品卫生监督检验权，划归卫生部管辖。这样自从三检分离后，“三检”分兵把口造成的交叉重复查验、互相扯皮的现象愈演愈烈，到头来必然会对口岸运作限制过多，对进出口贸易限制过多，会大大削弱我国口岸能力的发挥，直接影响我国投资环境和对外贸易的持续发展，妨碍了我国实行“大经贸”的战略，阻碍了我国加入世贸组织的进程。为了实施经济增长方式由粗放型向集约型转变的历史任务，毫无疑问地把“三检合一”作为改革卫检、动植检、商检管理体制的头等大事来抓，有其十分重要的现实意义：
其一，“三检合一”有利于消除口岸查验政出多门所带来的重复管理、重复检验检疫、重复收费、通关效率低、企业负担重等一系列弊端，使“一次报验、一次取（采）样、一次检验检疫、一次卫生除害处理、一次收费、一次发证放行（即“六个一”）的工作规程具有现实可能性；
其二，“三检合一”更便于履行和实现国家统一意志和主权，也便于国务院统一管理和地方政府的监督；“三检合一”可以将目前存在的中央与地方之间，部门与部门之间的外部矛盾，转变成为一个单位内部的不同分工的协调，可以从“根子上”减少或解决部门之间的利益冲突，有利于变几个利益主体为一个利益主体。
其三，“三检合一”有利于减轻财政负担。过去“三检”均自成体系，而每一个体系都需要国家及地方投资建设。因此，不论是建立机构，配备人员，还是装备检验、检疫仪器设备，都存在“大而全”、“小而全”的重复建设问题。“三检合一”后，这种由于重复建设而带来的人力、财力、物力浪费问题便可迎刃而解。这样就更加方便了与国际检验检疫同行的技术交流活动，加快国际上先进管理经验及检测技术成果的引进与吸收，使在短时间内迅速提高自身的竞争能力成为可能。
可见“三检合一”完全符合社会主义市场经济发展的现代化要求和我国关于深化改革、扩大开放的精神，有利于优势互补，提高效能，促进我国检验检疫事业的健康发展。
二、现行“三检”立法已经不能适应新体制的要求，亟待完善
我国现行的调整出入境检验检疫行政关系的法律，主要有1986年颁布的《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《卫检法》）、1989年颁布的《中华人民共和国进出口商品检验法》（以下简称《商检法》）、1991年颁布的《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称《动检法》），以及1995年颁布的《中华人民共和国食品卫生法》（以下简称《食品卫生法》）的有关条款。这些法律是在1986年到1995年期间，由卫生部、农业部、国家商检局等部门负责起草，由全国人大常委会审议通过的。由于每一部法律出台的政治经济背景不同，负责起草的部门不同，其内部和外部的矛盾或不协调，难以避免，越来越不能适应新体制的要求：
其一，现行“三检”立法与《中华人民共和国刑法》等相关法律，存在诸多不协调之处。“三检”法颁布施行后，刑法于1997年作了重大修改，而“三检”法规定刑事责任的条款所对应的是1979年颁布的刑法的条款。《商检法》第26条规定，商检工作人员玩忽职守构成犯罪的，对直接责任人员比照刑法第181条追究刑事责任， 而现行刑法规定“玩忽职守罪”的是第397条。同理，《商检法》第27条所规定的刑法第167条应改为刑法第280条。《动检法》、 《卫检法》和《食品卫生法》关于刑事责任的规定，所对应的刑法条款都存在类似的情况。这种法律条款对应关系上的矛盾，也要通过立法活动来解决。
其二，现行“三检”立法规定国家出入境检验检疫职能多头行使，甚至一件事情由两个部门负责。《动检法》规定，出口贸易性动物产品的检疫工作由国务院指定商检部门负责，而进口贸易性动物产品的检疫工作则由动检部门负责。《食品卫生法》规定，出口食品的检验监管工作由商检部门负责，而进口食品的检验监管工作则由卫生防疫部门负责。这些规定既分割了管理职能，又违背了管理规律。
其三，现行“三检”立法与有关的国际惯例也有不协调之处。按照国际惯例，进口国检疫机关有权对出口国产品产地、加工厂家，进口后的生产、加工厂家，贮存、运输部门进行考核和注册登记，给合格者发放许可证，但我国的法律却没有规定完善的检疫许可制度。按照国际惯例，各国有权根据本国情况立法，以行政或技术措施对入境动植物或动植物产品等进行强制检疫，但《动检法》第30条虽然作了申报规定，但缺乏可操作性规范，因此无法对入境旅客行李物品中的动植物、动植物产品实施全面检疫，也无法对违规者追究法律责任。“三检”法也没有对“疫区”、“非疫区”、“土壤”等概念作出准确的界定，以致在按国际惯例办理检疫审批时难以准确掌握。
其四，现行“三检”立法关于行政复议程序的规定存在很大差别。《商检法》规定当事人对商检机构的处罚决定不服提起行政诉讼的必须遵循复议前置原则，即先申请行政复议，对复议决定不服的才能向人民法院起诉。《动检法》规定了复议选择原则，当事人不服动检机构的处罚决定，既可以申请行政复议，也可以直接向人民法院起诉。《卫检法》则没有关于行政复议程序的规定，当事人对国境卫生检疫机关的处罚不服，可以向当地人民法院起诉。《商检法》和《动检法》对申请复议、作出复议决定、提起诉讼的时限规定也很不一致。这种法律规定，不仅影响法律的公正性，而且在“三检”合一体制下，执法部门很难操作。
总之，现行“三检”立法不仅相互之间有矛盾，而且与刑法等相关法律以及国际惯例都存在诸多不协调之处，已经不能适应“三检合一”新体制的要求，亟待完善。
三、“三检合一”体制下，“三检”统一立法不仅是可能的，而且是必要的
“三检合一”体制，是根据国务院批准的《国家出入境检验检疫局职能配置、内设机构和人员编制规定》（国办发〔1998〕102号， 以下简称《规定》）确立的。在“三检合一”体制下，国家出入境检验检疫部门统一行使出入境卫检、动检和商检职能，成为《卫检法》、《动检法》和《商检法》（以下简称“三检”法）统一执法主体。执法主体的统一性，为进行有关机构及其职能的整合重组，实现人力物力和技术资源的合理配置，减少重复投入造成的浪费，加强国际技术交流与合作，进而提高管理效能和竞争能力，创造了有利条件，更为克服一件事情多头管理分头立法的局限，统一“三检”立法带来了难得的契机，使制定《中华人民共和国出入境检验检疫法》不仅成为可能，而且显得十分必要。
其一，“三检”统一立法是进一步确立国家出入境检验检疫部门法律地位的需要。“三检合一”体制作为改革的成果，虽然已经有了法规依据，但还没有得到国家专门法律的确认。现行“三检”法关于由国务院卫生行政部门、农业行政部门、进出口商检部门分别主管卫检、动检和商检的规定并没有废止。这种立法与体制的冲突亟待消除，否则，现行立法将成为“三检合一”体制顺利运行的障碍。要消除这种冲突，必须在新的法律中明确规定：国务院设立出入境检验检疫部门（简称国家检验检疫部门）主管全国的出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验工作。
其二，统一“三检”立法是国家检验检疫机构转变职能的需要。为了保证新的检验检疫体制与社会主义市场经济相适应并与国际接轨，必须根据政企分开政事分开的原则，将那些专业性很强的具体业务，交给事业单位或者企业单位。这样既可以使检验检疫机构从具体的事务性工作中解脱出来，又能集中力量强化其行政执法监督职能。国家检验检疫部门必须转变的职能主要包括：实验室检验检疫、隔离检疫等技术工作以及与出入境检验检疫业务和技术有关的研究、咨询、风险分析的职能；对认可的检验技术人员的培训和考核、实验室资格评审的职能；健康体检和预防接种的职能；技术标准的研究制定和技术开发、推广、服务以及计算机信息系统运行、维护、应用开发的职能；非法定检验检疫、鉴定工作，委托检验、鉴定工作，涉外资产评估等职能。
这些需要转变的职能都在现行“三检”法和相关的法律规定的“三检”机构的职责范围内。如果不修改现行法律的有关规定，在新的统一立法中将这些职能分离出去，就无法实现职能的转变。从法理上讲，国家行政机关不履行其法定职责是失职行为，必须承担法律责任。企事业单位未经法律授权行使行政职能，是越权行为，也是无效行为，同样要承担法律责任。因此，为了保障国家检验检疫部门顺利转变职能，同时保障有关的企事业单位依法办理委托业务。应该在统一“三检”立法中，明确规定国家检验检疫部门的职责范围，明确规定承担委托的检验检疫业务的企事业单位的设置条件和具体业务范围。
其三，“三检”统一立法是国家出入境检验检疫部门调整机构设置的需要。《商检法》规定国家商检部门设在各地的进出口商品检验机构管理所辖地区的进出口商品检验工作。国家商检部门根据《商检法》的规定，在全国各省、自治区、直辖市、经济特区和重点口岸、进出口商品集散地设立了商检机构。《卫检法》和《动检法》规定在口岸设立卫检机关和动检机关。有关部门根据《动检法》和《卫检法》的规定，在国际通航港口、机场以及陆地边境、国界江河的口岸分别设立口岸卫检机关和动检机关。可见，商检部门既在省级行政区域设立商检机构，又在经济特区和重点口岸等处设立商检机构，而卫检、动检机关则只在口岸设立检疫机构。因此，内地无口岸地区只设有商检机构，而无卫检、动检机构。因国务院的主管部门不同，机构设置的标准不同，故同一地区的“三检”机构不仅隶属关系不同，而且级别建置和内部机构设置也有很大的差别。
“三检合一”以后必须对机构设置进行调整重组，必须与我国外向型经济发展相适应，应该遵循国际惯例，在立法上确认主要按行政区域设置机构的原则。按照行政区域设置检验检疫机构，有利于加强与地方党政机关的联系与协作，有利于减轻口岸压力加快口岸验放速度。同时还可以依托主要按行政区域设置的商检机构，减少固定资产投入，减少重复建设造成的浪费。因此，必须在新的法律中明确规定：国家检验检疫部门根据需要可按行政区域设立检验检疫机构，依法管理所辖区域的出入境检验检疫工作。这样规定，既确立了按行政区域设置机构的原则，又有一定的灵活性。内地出入境检验检疫业务很少的地方，如果没有“需要”也可以暂不设立检验检疫机构，县（市）如果没有“需要”，也无须层层设立检验检疫机构。
此外，制定统一“三检”法，也是确认和完善国际上通行的质量许可制度、产品认证制度、卫生注册制度以及通关凭证等制度的需要，也是依法履行国家卫生部门，农业部门、外经外贸部门委托职能的需要。因为这些通行制度和委托职能在现行“三检”法中都缺乏明确而完善的规定，不利于发挥这些制度应有的效能，也不利于国家检验检疫部门依法履行委托职能。
四、制定《中华人民共和国出入境检验检疫法》是立法模式的最佳选择
完善“三检”立法，有两种立法模式可供选择：一是分别修改现行《卫检法》、《动检法》、《商检法》和《食品卫生法》的有关规定，消除它们相互之间的矛盾，解决它们与刑法等相关法律的协调以及与国际惯例接轨等问题；二是在废止现行“三检”法修改《食品卫生法》的基础上，制定统一的《中华人民共和国出入境检验检疫法》，将调整出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验行政关系的法律规范集中在一部法律之中。我们主张选择第二种立法模式。理由主要有：
其一，从法理上讲，调整同一社会关系的法律规范，应尽可能集中在一部法律之中。这样，可以减少同一社会关系因受多部法律调整而产生的不必要的麻烦和难以避免的矛盾。国家出入境卫生检疫、动植物检疫和商品检验，都是体现国家主权，维护国家利益的职能活动。在国家检验检疫机关履行这些职能的活动中所产生的社会关系，其性质是完全相同的。用一部统一的法律调整在出入境检验检疫过程中发生的社会关系，是符合法理的。
其二，从立法技术上讲，具备统一立法条件，就不应分头立法。过去，我国之所以对“三检”采用分头立法模式，主要原因是“三检”工作多头管理，而且“三检”工作的起点和发展都很不平衡。按照“成熟一个出台一个”的立法指导思想，对这类专业法律，习惯于由该项工作的主管部门完成立法的起草任务，然后以国务院的名义提交全国人大常委会审议通过。这样，“三检”分头立法就难以避免。现在，“三检合一”体制已经确立，制定统一“三检”法的条件已经成熟。
其三，从执法主体的需要讲，统一的执法主体，需要有统一的执法依据。如果将现行的《卫检法》、《动检法》和《商检法》等法律统一为一部法律，对于方便执法，提高执法效益和执法水平都是十分有利的。
此外，从立法成本来看，大幅度地修改三、四部法律所需要耗费的人力物力和时间，都会超过制定一部新法律。换言之，修改现行“三检”法的成本比制定统一“三检”法更高。因此，建议有关部门尽快开展《中华人民共和国出入境检验检疫法》的创制工作，以适应“三检合一”新体制的需要，发挥法律在促进对外贸易和经济技术合作方面应有的作用。