美国特朗普政府南海政策分析
张蕾蕾
【内容提要】 纵观唐纳德·特朗普执政至今的国内外政策,涉及了政治、经济、国防、移民、外交等诸多问题,体现了“美国优先”的核心思想。与民主党奥巴马政府第一任期希拉里任国务卿时在南海问题上的高调有所不同,共和党特朗普政府在贸易问题上非常高调,似乎掩盖了其在南海问题上的政策行为,但我们必须认识到特朗普政府在南海问题上的政策表现。这主要包括:南海巡航定期化、频繁化,其捍卫美国在南海的军事行动可置信性的决心并不比前任政府弱;将南海问题与其他问题相挂钩,如南海问题与“美国优先”政策相挂钩,在南海问题、经贸问题、网络安全问题等方面实行挂钩政策;在印太战略背景下,凸显中国在南海的威胁,强化美国既有的安全同盟关系。美国特朗普政府南海政策的实质在于:以航行自由原则维护美国海上霸权;既有对奥巴马政府政策内涵的继承,也打上具有特朗普及其团队行事风格的政策独特性;权力炫耀与对美国的霸权护持。尽管如此,本文通过论证认为,我们仍应看到中美之间相互合作、相互依赖仍是主流,现阶段特朗普政府在南海的行动并不构成“全面遏制中国”的一部分。中国作为负责任的全球新兴大国,应当保持审慎的态度,避免与特朗普政府在南海问题上进行正面冲突,加大经济投入、重点发展海权,强化与南海周边国家的关系,加强海洋法律建设,加强海洋话语权的构建,努力保持战略定力,积极做好应对之策。
【关键词】 特朗普政府;南海问题;航行自由;美国优先;海上霸权护持
2017年1月20日,特朗普宣誓就职,成为美国第45任总统,在其就职演说中表示要构建“美国优先”和“让美国再次强大”的美国时代。① Donald Trump,“The Inaugural Address,”https://w w w.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/.访问日期:2018年3月23日。 2017年12月18日公布的《美国国家安全战略报告》以“美国利益第一”为宗旨,并以保护国土安全、促进美国繁荣、以实力维护和平以及提升美国影响力为四大支柱,② 潘锐:《重拾冷战思维 聚焦大国竞争—从战略视角分析和解读〈美国国家安全战略〉报告》,《国际关系研究》2018年第1期,第54—55页。 充分体现了特朗普政府“美国优先”、“美国利益第一”的一贯思想。纵观特朗普执政至今的国内外政策涉及政治、经济、国防、移民、外交等诸多问题,无不体现了“美国利益第一”的宗旨。③ 阮宗泽:《特朗普“新愿景”与中国外交选择》,《国际问题研究》2017年第2期,第2页。 美国历来注重维护国家海洋权益、巩固海上霸权地位。南海问题逐渐成为影响美国海上霸权的重要因素。特朗普政府针对南海问题采取了一系列行动,但值得注意的是,与民主党奥巴马政府第一任期希拉里任国务卿时在南海问题上的高调有所不同,共和党特朗普政府在贸易问题上非常高调,似乎掩盖了其在南海问题上的政策行为。由此有必要深入分析特朗普政府在南海问题上的政策表现,分析南海问题上中美政策冲突的实质,特朗普政府在南海的行动到底是系统性地对抗中国还是就事论事威慑中国,是否构成如某些舆论认为的“全面遏制中国”的一部分,并在此基础上,探讨中国如何应对。
一、美国特朗普政府在南海问题上的政策表现
美国作为海洋霸权国家,自建国以来就将航行自由视为重要的国家利益和意识形态。南海具有优越的地理位置、丰富的自然资源、巨大的经济价值、重大的战略意义,因此特朗普上台后,美国在南海问题上采取了一系列措施。
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(一)南海巡航定期化、频繁化
特朗普政府注重以实力促和平,增强国防实力,努力维护在西太平洋的霸权地位,以防中国取代美国主导西太平洋秩序。特朗普执政以来,美国军队在南海自由航行的频率有了明显提升,以此来制衡中国海上力量的不断壮大。特朗普政府声称中国南海政策的制定和实施并未顾及到美国的意见,其制定了扩大美军海上力量并且实际上是主要针对中国的造舰计划。特朗普政府认为维护亚洲地区稳定的最大源泉有可能是美国强大的海军力量,并设想以此来平衡所谓中国不断增强的“野心”。另外,针对中国日益强大的海上实力,特朗普政府认为,扩大美军海上力量的计划将会打消南海区域内美国盟友的顾虑,显示美国依然是“亚洲自由秩序的保证者”① 袁征:《试论特朗普政府对外政策趋向》,《和平与发展》2017年第1期,第29页。 的地位。可见,特朗普政府捍卫美国军事行动可置信性的决心并不比前任政府弱。② 王欢、刘辉:《特朗普执政对国际环境的影响》,《美国研究》2017年第6期,第153页。
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与奥巴马政府执政时“一事一议”的特点相异,特朗普政府批准了美国国防部根据需要制定的全年自由航行行动方案,美国国防部无需每次行动都要征询白宫的同意。有关媒体披露,美国国防部已经制定详细计划,在南海区域进行定期巡航,计划每月开展2—3次。现在看来,事实上也是如此。2017年2月18日,美军“卡尔·文森”号核动力航母战斗群进入南海进行巡逻,这无疑表明是在向中国显示美军实力,③ 左希迎:《特朗普政府亚太安全战略的调整》,《世界经济与政治》2017年第5期,第62页。 试探中国底线。从2017年5月25日美国“杜威”号导弹驱逐舰执行“航行自由行动”至2018年9月30日美国海军的“Dicket”导弹驱逐舰闯入南沙岛礁12海里内进行所谓的“自由航行”活动,特朗普政府已经在南海地区进行了14次自由航行行动(详细内容见下表1),频率远远超过奥巴马政府时期。由此导致中美双方摩擦的风险上升,两国关系稳定性减弱,有悖两国元首在多次会晤中确定的双边关系的基调。
放眼全局,中美关系一直存在着崛起国与霸权国之间的结构性矛盾。随着中国的崛起,美国在南海的霸权护持成本也在增加,但成果却不明显,而中国的崛起是不可阻挡的。美国务实地认识到东南亚国家呈现出经济上靠中国、安全上靠美国的两元格局,一味遏制中国海权发展并不可取。因此,中美之间合作共赢仍是主流,符合“美国利益第一”的宗旨,目前,特朗普政府在南海的行动并不构成如某些舆论认为的“全面遏制中国”的一部分。
在南海航行自由问题上,美军“南海巡航计划”从奥巴马政府时期的“一事一议”到特朗普政府时期的“年度计划”,其本质都是美国海上霸权的显示,维护美国在南海的霸权地位,它们的区别仅仅在于各自的行事风格相异。在对待亚太地区盟友方面,特朗普政府保持了一定的政策延续性。奥巴马政府时期推行的亚太再平衡战略中,南海声索国及中国周边国家一向是其重要的战略支点。其中,奥巴马政府依赖与南海声索国的战略互动和战略规划以妨碍中国是其在南海问题上的主要套路。特朗普政府推行的印太战略中,在与印太地区国家关系方面,强化与南海周边国家的关系,重视与泰国、菲律宾的同盟关系,加强与新加坡、越南、印尼、马来西亚以及其他国家的伙伴关系,贯彻离岸平衡和责任分担。③ 赵明昊:《“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向》,《外交评论》2017年第4期,第132—133页。
表1 特朗普政府在南海地区的自由航行行动(2017.5.25—2018.9.30)
(续表)
(二)将南海问题与其他问题相挂钩
从特朗普执政以来的实践可以看出,一方面,从美国自身角度来说,海洋政策是“美国优先”政策的重要内容,南海问题是美国海洋政策重要的组成部分,因此,南海问题与“美国优先”政策相挂钩。另一方面,从美国对华政策角度来说,特朗普政府已经实施了将国家安全议题与经贸问题挂钩的策略,也有意图将不同国家安全议题挂钩。① Colin Kahl,Hal Brands,“Trump's Grand Strategic Train Wreck,”Foreign Policy ,January 31,2017,http://foreignpolicy.com/2017/01/31/trumps-grand-strategic-train-wreck/,访问日期:2018年3月25日。譬如,特朗普刚刚就任总统时,为了试探中国国家利益的底线,其政府意图通过干涉台湾问题迫使中国在经贸问题上作出让步,在中方作出强硬回应后,重新回到“一个中国”的立场上,且并未在将台湾问题与经贸问题挂钩上作出实质性的举措。在南海问题上,特朗普政府将南海问题与经贸问题挂钩,在南海巡航的频次增加,同时对中国发动了旷日持久的贸易战,试图通过南海问题对中国施压,进而维护美国的政治和经济利益。2018年9月30日,美国海军的“Dicket”导弹驱逐舰闯入南沙岛礁12海里内,进行了所谓的“自由航行”活动,随后遭到我军兰州舰的驱离。随后,10月4日,美国副总统彭斯在华盛顿智库哈德逊研究所讲话中,从南海问题、台湾问题、中美经贸问题、中国的海外投资问题等多方面对中国进行批评。10月5日,中方外交部迅速做出回应,外交部发言人华春莹指出,彭斯此番讲话纯属捕风捉影、混淆是非、无中生有。特朗普政府通过在南海领域的“自由航行”的行动以及话语挑衅,意图迫使中国在经贸问题上作出让步。在过去半年多的中美经贸摩擦中,特朗普政府一直试图利用南海问题来获得更高的经济要价,进而获得更多的国内政治资本。此外,特朗普政府在网络安全领域对中国施压,很难不让人想到其在南海自由航行的意图,即制约中国在网络空间的行为,迫使中国在网络安全领域作出妥协。
另外,从历史实践看,《联合国海洋法公约》认定的国家管辖海域在不同程度上限制了美国在南海的海上行为空间。⑤ 郑凡:《海洋法中的张力与美国的海洋政策—评〈海洋大国与海洋法:世界政治中的远征行动〉》,《太平洋学报》2015年12月,第57页。 由于美国全球战略的实现得益于其在各地无阻碍地投放兵力的能力,海上航行自由是其实现全球霸权最为重要的环节。⑥ 周琪:《冷战后美国南海政策的演变及其根源》,《世界经济与政治》2014年第6期,第23页。 因此,美国极为注重的仍然是其海军的优势地位不会受到《联合国海洋法公约》影响而被削弱,① 牟文富:《美国在〈联合国海洋法公约〉之外塑造海洋秩序的战略》,第188页。 从而影响美国在南海的利益。现阶段,美国全球海洋霸权地位以及国家利益并没有由于不加入《联合国海洋法公约》而受到不良影响甚至削弱,相反,在未加入《联合国海洋法公约》这一事实前提下,航行自由原则更能维护美国的海上霸权地位。美国的航行自由原则以维护海洋自由为幌子,其实质是维护美国主导的海洋秩序,并推行其全球霸权。
(三)在印太战略背景下,凸显中国在南海的地位威胁,强化既有的安全同盟关系
美国的海洋自由思想受到国际法之父胡果·格劳秀斯关于海洋自由的国际法思想的影响,美国独立以来,一直将海洋自由作为一项外交原则。美国海洋自由思想也随着国家实力与外交政策的改变而经历了演变发展的过程。① 黄一琨:《浅析美国海洋自由思想的演进过程》,《南方论刊》2016年第7期,第12页。 1918年1月8日,美国总统威尔逊在其演讲中提出了谋划已久的“十四点计划”,其中第二点提到,无论和平与战争时期,公海航行绝对自由。② 韩莉:《新外交·旧世界—伍德罗·威尔逊与国际联盟》,北京:同心出版社,2002年版,第282—291页。 威尔逊把航行自由原则与建立国际联盟、主导构建世界新秩序的意图联系起来,赋予了航行自由原则国际政治色彩。二战后,伴随美国全球海洋霸权地位的确立,1979年美国出台“航行自由计划”。这是美国当时在不打算加入《联合国海洋法公约》的情况下,以此对抗其所认定的“过度海洋主张”,保护其航行自由和飞越自由,维护海洋强国地位与权益而制定的一项海洋战略。航行自由原则已经从原来的经济价值目标拓展到包含政治、军事、安全、经济等多个价值目标。特朗普奉行“美国利益第一”的宗旨,极力主张维护海上自由,在南海航行定期化、频繁化,这是特朗普政府维护经济利益、政治利益、国家安全利益,确保军事力量全球顺畅机动的重要举措。美军以“航行自由”和“自由飞越”等名义在南海海域、空域进行所谓的“无害通过”行动,实际上也是美国全球霸权的重要体现和组成部分。尽管中国一再强调,中国一贯尊重其他国家的合法权益,不会阻碍美国在南海合法的巡航行为,但美国战略界仍主张,如果中国掌控南海地区,将会深刻影响甚至破坏美国在南海的航行自由行动,以及影响甚至破坏美国在整个西太平洋区域内的海权优势地位,美国的盟友及伙伴不会继续信任美国的承诺和力量,美国也将完全失信于其盟友与伙伴,最终导致美国被赶出亚太。③ 王森、杨光海:《美国南海政策:历史考察与趋势评析》,《战略决策研究》2017年第6期,第79页。
二、特朗普政府南海政策的实质分析
任何外交政策的背后都反映了一定国际关系的实质。通过上文对特朗普政府执政以来的南海政策的论述,我们可以准确把握美国特朗普政府南海政策的实质。
3)学生的中英跨文化能力的薄弱使得他们在重构英语语篇的过程中不能合理运用词汇知识，语法规则以及其他语篇衔接方式来避免语篇偏误。
总之,骨伤患者大量输血后由于血小板减少、凝血因子水平降低、凝血功能下降等,需对血小板及凝血因子等进行及时进行检测,补充凝血因子及血小板,以降低凝血功能障碍的发生率。
(一)航行自由原则是特朗普政府维护海上霸权的一项重要原则
2017年《美国国家安全战略报告》中,印太战略概念取代了亚太战略概念,将印太地区整合规划,注重印度的地位,① 袁征:《特朗普政府新亚太战略与中国应对》,《统一战线学研究》2018年第1期,第91页。 试图发展新盟友,与中国在该地区展开竞争。特朗普政府认为,中国在南海的威胁体现在以下几个方面:一是经济方面,中国基础设施的大力投入和经贸战略进一步强化了其在印太地区的地缘政治抱负和安全威胁,“中国正在利用自身经济实力,诱导或惩罚印太区域内的其他玩家,影响印太区域内项目的运作”;② White House,“National Security Strategy of the United States of America,”https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf.pp.46-47,访问日期:2018年3月25日。 二是军事方面,“中国对其在南海修建基础设施并将其军事化,加快军事现代化进程,危害自由贸易流通,威胁他国的主权,破坏了地区稳定”;③ 同上。 三是在影响力方面,“通过显示军事力量威胁暗示影响的手段劝导其他国家遵从其军事和国家方面的安全议程”。④ 同上。 特朗普政府对此作出回应,强调在美国与印太地区国家关系方面,强化其与南海周边国家的关系,重视其与泰国、菲律宾的同盟关系,强化其与新加坡、越南、印尼、马来西亚以及其他国家的伙伴关系,尽力发展印度成为其战略防御伙伴,加强其与印度、澳大利亚、日本的合作;在军事安全方面,美国加大力度显示在该地区的前沿军事存在,保持军事前沿部署,强化军事威慑,加强与盟友的军事关系,为台湾提供合法的防御支持等。美国呼吁南海地区内各个国家响应支持美国在集体应对中国影响力上升过程中的领导地位,贯彻和支持一个尊重各国主权和独立的地区秩序。⑤ 同上。
二战后,美国的全球海洋霸权地位确立,南海海域被赋予了更多的价值目标,成为美国维护海上霸权的重要区域。特朗普执政以来,南海活动频繁。一方面特朗普政府力图凸显海上霸权的存在,炫耀权力。特朗普政府通过加紧南海巡航计划,加强与盟友之间的联系,显示其军事实力,提升对盟国安全保护和承诺的可靠性,安抚盟国以及中国周边国家,强调“责任与声望”。另一方面强化霸权护持。美国著名的军事家、历史学家阿尔弗雷德·赛耶·马汉(Alfred Thayer Mahan)提出的“海权论”表明,一个世界强国必须拥有海上行动自由的权利。① 艾尔弗雷德·塞耶·马汉:《海权对历史的影响》,安常容、成忠勤译,北京:中国人民解放军出版社,2006年,第1—113页。 美国能够维持全球霸权,依赖于强大的海军及其制海权。一旦失去制海权,美国的霸权岌岌可危。保持对海洋的绝对控制是美国地缘大战略的核心。② Lisle A.Rose,Power at Sea :The Violent Peace ,University of Missouri Press,2007,p.231.南海具有重要的地缘价值,是美国保持对海洋绝对控制的重中之重,因此,特朗普政府在南海的一系列行动体现了护持海上霸权的目的。
亨利·基辛格认为,挂钩政策(linkage policy)是指“在美国自身实力和国际地位相对下降的情况下,从地缘政治和国家之间关系的现实角度出发,与主要战略竞争对手在双方存在冲突风险的重大战略领域实现全方位协调与合作,从而最大限度地降低战略成本、维护美国的国家利益和全球战略地位。挂钩政策与合作型施压等一边倒的政策相异,挂钩政策的关键是双方相互妥协与让步,而并不是一方向另一方进行施压。由此看来,美国实施挂钩政策的对象常常是其首要战略竞争者。”① Henry Kissinger,Diplomacy ,New York:Simon and Schuster,1994,p.717.特朗普作为商人的特殊经历使其在对外政策方面倾向于交易,在利益互换中维护美国的国家利益。同时,2017年《美国国家安全战略报告》指出特朗普政府坚持以结果为导向的“有原则的现实主义”。由此在与中国的战略竞争中,特朗普政府偏好实行挂钩政策。可以预见,特朗普政府将会重点在南海问题、经贸问题、网络安全问题等方面实行挂钩政策,由此妨碍中美两国战略互信机制的达成,不利于延续长久以来对中美关系的积极定位。更甚者,如果特朗普政府对南海问题的施压未能达到其所预期的效果,其或将做出强烈反弹,有可能在经济贸易问题上示强、报复,反而致使中美关系遭受严重损害。
(二)特朗普政府对奥巴马政府政策内涵的继承
南海问题是奥巴马政府实施亚太再平衡战略的重要抓手,美国主要通过介入南海问题来制衡和管理中国的崛起,维护美国海上霸权地位。由于美国战略利益的客观存在,不因领导人的变动而变化,② 韦宗友:《特朗普政府南海政策初探》,《东南亚研究》2018年第2期,第124页。 不因领导人个人行事风格不同而改变,特朗普政府不可能彻底颠覆美国对外战略的连贯性和一致性。
我所有的伙伴们都曾迷上过玩纸板游戏，或者学校里流行的那些乱七八糟的各种简易玩具，比如弹弓啊，玻璃珠啊，纸牌啊，等等。对于父母来说，这些统统是玩物丧志的具体体现。为了躲避父母的棍棒，我们想了很多办法来藏玩具。但是玩具好藏，玩耍时沾染全身的尘土却不好处理。无论是学校里还是放学回家的小路上，所有地面都是泥土的，风一吹便尘土飞扬。玩游戏的孩子不可避免地磨蹭得浑身都是灰尘，因此也往往是一回家便被火眼金睛的父母一顿数落。
虽然特朗普政府强烈批评奥巴马政府时期亚太政策软弱,但是奥巴马政府的亚太海洋安全战略所针对的主要目标,实际上已经为特朗普政府所接受。值得注意的是,在南海问题上,由于特朗普及其团队的行事风格,以及中美关系所处的最新历史阶段,特朗普政府的政策也会有其独特性。④ 达巍:《美国对华战略逻辑的演进与“特朗普冲击”》,《世界经济与政治》2017年第5期,第34页。
(三)权力炫耀与对美国的霸权护持
应当指出的是,美国至今尚未加入《联合国海洋法公约》,特朗普政府也未提及该事项,这与美国主张的“航行自由”有关。从美国主张的“航行自由”与《联合国海洋法公约》规定相一致的方面来看,事实上,美国根据习惯国际法以及利用海洋霸权国家的实力一直享有《联合国海洋法公约》明文规定的各项具体航行权利,由此美国似乎没有加入《联合国海洋法公约》的必要。从美国主张的“航行自由计划”与《联合国海洋法公约》规定不一致的方面来看,一是美国一贯主张军舰在他国领海享有无害通过权,不须事先得到沿海国同意,而《联合国海洋法公约》第17条和24条① 《联合国海洋法公约》第17条规定:“所有国家,不论为沿海国或内陆国,其船舶均享有无害通过领海的权利”;第24条规定:“除按照本公约规定外,沿海国不应妨碍外国船舶无害通过领海”。 规定了船舶在他国领海的无害通过权,但是并没有规定军舰在他国领海的无害通过权,因此,要求他国军舰须得到事先同意才能在国家领海内航行的沿海国有可能主张美国军舰未经其同意而在其领海航行违反了《联合国海洋法公约》或习惯国际法。② 晁译:《美国对〈联合国海洋法公约〉的态度》,《国际法研究》2015年第3期,第36页。 二是美国主张专属经济区的军事活动,而《联合国海洋法公约》第58条第1款规定了航行自由与飞越自由,但没有规定军事活动。美国使用“国际水域”一词来统称公海、专属经济区和毗连区,认为专属经济区内的主权权利仅仅局限于“与资源有关”,将专属经济区内的其他权利看作普通公海权利,以主张专属经济区制度不应当制约专属经济区内“与资源无关”的“公海活动”,即特种部队部署、飞行活动、军事演习、通讯与空间活动、情报收集和侦查活动、海洋数据收集、武器测试和开火等活动。美国所主张的专属经济区内的公海自由活动实际上是全方位的,是一种“剩余公海论”的立场。③ 牟文富:《美国在〈联合国海洋法公约〉之外塑造海洋秩序的战略》,《中国海洋法学评论》2014年卷第2期,第207页。 由此看来,如果美国加入《联合国海洋法公约》,其他公约缔约国极有可能质疑其海洋军事活动的合法性,并有可能导致争端发生,进而受到《联合国海洋法公约》第十五部分争端解决机制的约束,反而会造成对美国单边军事活动的潜在约束力,而不加入《联合国海洋法公约》可以避免适用争端强制解决机制,美国可能会享有更大的航行自由空间。④ 晁译:《美国对〈联合国海洋法公约〉的态度》,第37页。 因此,从该方面看,加入《联合国海洋法公约》并不会扩大美国的国家利益,反而有削弱国家利益的可能性。
诚然,由于过往的职业、生活经历等,特朗普的个人行事风格倾向于“出其不意”、“出奇制胜”,让对方“措手不及”,但是其在南海政策表现的实质是确定的,即继承前任政府的政策,显示海上霸权存在,护持海上霸权。由此,中美在南海问题冲突的实质也显而易见,即中国追求海洋权益与美国护持海上霸权的冲突。众所周知,中国一贯主张追求的是有限海权,持相对制海权的立场。南海基于历史性权力一直由中国管辖,但中国一贯尊重美国在南海的合法行动,并无挑战美国海上霸权的意图。可见,中美在南海问题上的冲突是可控的。虽然特朗普政府在2017年《美国国家安全报告》中将中国视为战略竞争对手,但同时也强调“中俄两国的意图不一定一成不变,美国随时准备在两国共同关心的领域进行合作”。③ White House,“National Security Strategy of the United States of America,”https://w ww.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905-2.pdf,p.25,访问日期:2018年3月25日。 2018《美国国防战略报告》也强调:“当我们扩展竞争空间时,我们也从力量出发,基于我们的国家利益继续向竞争者和对手伸出双手,开放合作机会”。① U.S.Department of Defense,“Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,”https://w w w.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf.p.5,访问日期:2018年7月25日。
对照组严格按照终末期糖尿病肾病血液透析护理要求对患者进行病情、生命体征进行监测,对伤口进行消毒、检查导管、检测体温并控制其血流速度等护理。观察组在此基础上实施细节管理。
三、中国在南海问题上的应对之策
在特朗普政府影响下的南海问题的实质是美国试图保持对海洋的绝对控制,实现其护持海上霸权的目的。特朗普政府视中国为战略竞争对手,尽管中美相互合作、相互依赖是不可阻挡的趋势,但现阶段针对特朗普政府对中国的态度,尤其是其针对南海地区的行动表现,中国应主动做好应对准备。
1.公司层面与业务层面的不同点。公司层面与业务层面的不同点主要体现在三方面。一是控制的执行主体侧重点不同。公司层面控制执行主体侧重于决策层和管理层，业务层面控制执行主体侧重于管理层和操作层。如发展战略、人力资源政策主要是由董事会制定，物资采购主要由供应部门来实施；二是控制的角度不同。公司层面侧重于宏观要求，业务层面侧重于微观执行。如风险评估要求企业要全面分析、评价可能存在的风险，资金管理重点是如何控制财务风险；三是控制结果的影响不同。公司层面失去控制有可能导致企业全局性的失败，业务层面失去控制往往造成局部的损失。
(一)加大经济资源投入,重点发展海权
首先,大力发展国内经济,经济实力的增强有利于海权的发展,经济力量的发展最终会表现在军事和国际地位上,② 陈遥:《论美国海权思潮的兴起》,《厦门大学学报》(哲学社会科学版)2015年第4期,第35页。 由此提高中国在应对特朗普南海行动时的军事实力。其次,针对特朗普政府在南海实行的挂钩政策,例如美国针对中国的贸易战,中国应根据具体情况作出相应的应对策略,以彰显中国在南海问题上不受制于经济、网络安全等领域的实力。再次,坚决维护中国在南海的领土主权和海洋权益,这事关中国的国家领土完整和国家核心利益。最后,由于特朗普政府注重印太战略,不断加强在南海的军事部署,南海自由航行次数频繁,中国应加强海权发展以及海洋军事力量建设,必要时在南海地区进行军事演习,以彰显我国日益强大的军事力量,但同时要避免与美国进行任何形式的军备竞赛,以防落入美国军备竞赛的圈套。尽量坚持两国已达成的海上相遇规则、空中相遇规则、重大事件相互通报以及两国参谋部对话机制,① 滕建群:《特朗普“美国第一”安全战略与中美博弈》,《太平洋学报》2018年1月,第23页。 但必要时也可对特朗普政府损害中国国家利益的行动坚决予以“行动对行动”的精确、有力的反击。② 达巍:《特朗普政府的对华战略前瞻:确定性与不确定性》,《美国研究》2016年第6期,第19页。
(二)强化与南海周边国家的关系
在中国与东盟国家关系以及国家间争议处理方面,2017年8月中国与东盟国家签署了“南海行为准则”框架文件,同年11月李克强总理在马尼拉出席中国—东盟峰会期间宣布正式启动双方之间的“南海行为准则”案文磋商。③ 朱锋:《南海议题:中国不断进取,并取得积极收获》,《世界时事》2017年第24期,第23页。 根据构建海洋命运共同体的构想,中国与东盟按照既定轨道对“南海行为准则”进行磋商,务实处理南海领土主权与海洋权益争议,发展在渔业、资源、环境与生态保护、救灾、事故搜救等方面合作的新思路。运用“低阶政治”化解“高阶政治”的难题,牵制美国的干预,排除日本、澳大利亚、印度等域外国家介入,尽可能维护南海局势来之不易的相对缓和的态势。④ 刘琳:《对近年来美国南海问题研究的梳理及评估》,《亚太安全与海洋研究》2018年第1期,第35页。
中国应当尽力把握并利用当前南海地区局势有所缓和的局面,加大力度推进海上丝绸之路的建设进程,最终能够达到国家发展与国家安全间的良性循环,即海上丝绸之路的建设对南海问题的良好解决有所裨益,南海问题的缓和也为海上丝绸之路的建设营造更加有利的局面。如果南海局势再度风云变幻,势必将成为制约海上丝绸之路建设的绊脚石,成为海上丝绸之路沿线国家不得不考虑的现实问题,由此各沿线国家会对南海问题以及自身国家利益有更为深入的考量。同时,加强与周边国家的经济合作,不断增加与周边国家的共同利益,有利于弱化美国在南海周边的同盟关系,一定程度上减少美国等域外国家的干预。
(三)强化海洋法律建设
首先,针对航行自由问题,一方面,明确《联合国海洋公约》相关条款的模糊论述,如专属经济区内外国军事活动自由的问题,中国可呼吁国际社会对《联合国海洋法公约》有关条款的模糊地带展开广泛讨论,以期促进各缔约国对有关条款的解释早日达成一致意见,① 曹群:《南海争端司法化中的美国因素》,《当代世界》2015年8月,第45页。 以便在日后修订《联合国海洋法公约》时消除模糊地带;另一方面,力促航行自由内涵在《联合国海洋法公约》框架内的再构建,同时,与中国国内立法相呼应,制定《海洋基本法》,② 张宇权:《干涉主义视角下美国南海政策逻辑及中国的应对策略》,《国际观察研究》2014年第5期,第100页;娄亚萍:《中美南海外交困境:影响及对策》,《国际观察》2016年第4期,第38页。 将中国尊重并维护南海航行自由,愿与各国一道开展务实合作的立场以法律形式加以确认,明确中国在南海的主张与义务,表明中国负责的态度。③ 黄冕:《中国外交中的南海“航行自由”话语研究》,《亚太安全与海洋研究》2017年第4期,第55页。 其次,中国应加大对国际海洋法领域人才的培养力度,以便在法律框架内有能力应对海洋事务、冲突、争端的解决。最后,中国历来主张在法律框架内维护中国的海洋权益。中国坚定遵守《联合国宪章》、《联合国海洋法公约》等国际法的立场,同时也要坚持对《联合国海洋法公约》某些条款的保留,论证是否有必要退出《联合国海洋法公约》,坚决维护我国领土完整与海洋权益。此外,如果中国没有退出《联合国海洋法公约》的必要,中国也可积极倡导美国加入《联合国海洋法公约》,促使中美在共同的法律框架内进行良好互动。不过,这实现的可能性微乎其微,美国作为《联合国海洋法公约》的非缔约国,不会受到《联合国海洋法公约》的约束,以航行自由是一项习惯国际法为理由,实则从事非法军事活动,试图维护其在西太平洋的海上霸权,这也是特朗普政府多次在南海自由航行的真正意图。
(四)加强海洋话语权的构建
话语介入是美国介入中国海洋问题的一个鲜明特色,意在争夺话语权,贬抑中国的海洋政策,为它自己的介入提供合法性说辞。④ 张志洲:《“抵消美国”与中国海洋话语权的构建》,《东方早报》2012年6月1日版。 因此,我国也应当加强海洋话语权的构建,可从以下方面采取措施。首先,针对南海航行自由问题,由于美国很大程度上掌握着航行自由的话语权,并逐渐成为世界范围内的一种“政治正确”,中国不妨针对航行自由问题灵活转变一下思路,对航行自由在其国际法基本内涵基础上重新进行建构,将飞越自由、航道安全、海上反恐、海上遇险救援、打击海上跨国犯罪等实际内容一并纳入维护南海航行自由话语的框架中,并将维护南海航行自由写入正在磋商的“南海行为准则”文案中,以书面的形式予以确认,将南海区域内各国维护南海航行自由的共同意愿转化为打击海盗、海上救援、海空相遇处理等多方面的实际成果。① 黄冕:《中国外交中的南海“航行自由”话语研究》,第55页。 其次,加强与南海周边国家的联系,作为地区大国和南海问题当事方,中国应当设法掌握“南海行为准则”制定的话语权和主导权,在海上规则的制定和发展中掌握主动权。最后,借助学界的“学术议程设置”、政界的“政治议程设置”和媒体的“媒介议程设置”,对中国的立场进行广泛宣传,有力阐释中国南海主张的历史和法理依据,澄清国际社会因信息不对称而产生的对华主张的错误认知。② 吴士存:《当前南海形势及走向》,《中国井冈山干部学院学报》2015年第1期,第34页。 譬如在航行自由问题上,将航行自由与专属经济区内军事活动自由的各自概念涵义进行明确并区分,明析美国航行自由的本质,促使国际社会能够认清美国真正的意图并不是航行自由,而是在他国近海的军事活动自由。③ 曹群:《南海争端司法化中的美国因素》,第45页。 中国一再强调,在不侵犯中国国家主权与安全的前提下,中国不会阻碍他国根据《联合国海洋法公约》相关规定享有其航行自由的权利。中国也一向尊重、维护世界各国的船舶,包括美国的民用、商用和其他军用船舶在中方的专属经济区行使正当、合法的航行自由权。④ 张景全、潘玉:《美国“航行自由计划”与中美在南海的博弈》,《国际观察》2016年第2期,第87页,第93页。
结语
南海具有重大的战略意义,美国作为海洋强国,在南海的活动由来已久,尤其是在南海航行自由问题上,美国在《联合国海洋法公约》之外享有了更大的航行自由空间,特朗普政府在南海自由航行呈定期化、频繁化的态势,偏好挂钩政策等。同时,美国《2018财年国防授权法》规定国防支出总额高达7000亿美元,同比增幅12.5%,海军在海外拥有更大的行动自由权力。⑤ 钱立伟:《特朗普治下的美国:内外政策特点及前景》,《现代国际关系》2017年第12期,第11页。 特朗普政府也表现出更加敢于利用军事力量的态度,例如,特朗普政府直接绕开联合国机制,分别于2017年4月6日和2018年4月13日以叙利亚政府使用化学武器为由对其进行大规模导弹攻击,体现了其运用武力维护国家利益和霸主地位的决心,提高武力威慑的可置信程度。① 王欢、刘辉:《特朗普执政对国际环境的影响》,《美国研究》2017年第6期,第145页。 特朗普宣称未来数年美国将在亚太地区加大军事存在,部署更多先进武器,到2020年美国60%的海军军力将聚集在亚太。② 赵明昊:《“美国优先”与特朗普政府的亚太政策取向》,《外交评论》2017年第4期,第126页。 由此使中国在南海面临的美国军事压力显著增加。③ 吴心伯:《特朗普执政与中美关系走向》,《国际问题研究》2017年第2期,第26页。 美国在南海行动时,一贯通过“国际水域”来混淆专属经济区和公海的法律地位,实际是追求绝对的航行自由以谋求在南海的海上霸权。④ 江河、洪宽:《专属经济区安全与航行自由的衡平—以美国“航行自由行动”为例》,《太平洋学报》2018年2月,第50页。 尽管如此,我们仍应看到中美之间合作共赢是不可阻挡的趋势,现阶段不会形成特朗普政府利用南海问题遏制中国的局面。中国作为负责任的全球新兴大国,应保持审慎的态度,避免与特朗普政府在南海问题上进行正面冲突,加大经济投入、重点发展海权,强化与南海周边国家的关系,加强海洋法律建设,加强海洋话语权的构建,保持战略定力,做好应对之策。在南海问题上,中国对待特朗普政府的立场,一方面,要坚持维护国家领土主权与海洋权益的决心不动摇;另一方面,在处理特朗普政府针对南海的具体行动上应坚持原则性与灵活性相统一,针对其不同水平或性质的航行自由行动,应以不同力度的外交和军事政策预案来应对,有针对性地管控中美南海争议,⑤ 齐皓:《美国南海“航行自由行动”的国内争论及政策逻辑》,《现代国际关系》2016年第11期,第30页。 以维护两国关系的总体局面。
【作者简介】 张蕾蕾,中国政法大学国际法专业2015级博士研究生。(北京 邮编:100088)
【DOI】 10.13549/j.cnki.cn11-3959/d.2019.01.007
【中图分类号】 D81
【文献标识码】 A
【文章编号】 1008-1755(2019)01-0088-15
【收稿日期: 2018-11-06】
【责任编辑:张志洲】