国际法视野下海洋污染防治的国际立法建议
牛秉儒
(上海政法学院 经济法学院，上海 200020)
[摘要] 科学技术的进步和陆地资源的枯竭使人类对海洋的开发利用日趋频繁，开发利用过程中所发生的海洋污染事故也逐年增多，而污染给人类生产生活所带来的负面影响使国际海洋污染防治成为当前国际社会关注的焦点。要想解决现有的海洋环境污染问题，预防今后可能发生的海洋环境污染，依靠现有的国际海洋环境污染防治法律体系是远远不够的，应分析以《联合国海洋法公约》为代表的海洋环境污染防治现有法律制度的不足，并基于在国际环境法领域已经确立的法律原则，探讨完善国际海洋环境污染防治的新路径。
[关键词] 海洋污染；国际合作；区域治理；法律制度完善
一、海洋环境污染防治国际立法实践及评价
随着对海洋开发利用活动的增多，海洋环境污染事故也日益增多，给人类生存与发展带来了威胁，由此国际社会开始认识到防治海洋环境污染的必要性。世界各国在不断完善本国立法的同时，不断加强合作，从20世纪50年代开始先后制定一系列有关防治海洋环境污染的条约。本文从软法性文件、全球性条约和区域性条约三个角度，对当前国际上有关海洋环境污染防治的法律进行分析评价。
1.软法性文件
(1)1972年的《人类环境宣言》。其第7条规定了对海洋环境污染的防治。该文件是一个宣言性质文件，只是一种倡议，并无具体的执行内容。不过，它表明了全球对海洋环境问题的认识显著提高。
(2)1992年的《21世纪议程》。其中涉及到防治海洋环境污染的是第17章。其在《联合国海洋法公约》基础上规定得更加详实，再次强调了要加强国际合作，并针对新的污染源予以规定，虽然其不具有法律约束力，但它为防治海洋环境污染构建了蓝图。
2.全球性条约
(2)1972年的《防止因倾倒废物及其他物质而引起海洋污染公约》。该公约主要的适用范围为各国内水以外的区域，包括三个倾倒附件，对倾倒废物予以分类，并设定了每一类废物在倾倒时是否需要许可证以及需要取得哪一种类型的许可证。1996年10月，该公约的缔约国通过协商制定了该公约的议定书，议定书的第一条第三款体现了国际环境法上的风险预防原则。这是唯一一部专门针对倾倒污染的全球性公约，意味着在防治海洋环境污染领域所要规制的污染源的增加。
4.区域性条约
在1973年第三次联合国海洋法会议召开之前，国际社会虽然已经以《公海公约》为基础缔结了一些条约，由于国际社会对海洋环境污染防治的性质还缺乏认识或是因为出于经济利益的考虑而故意为之，几乎所有条约都局限于对单一污染源进行管制而未覆盖所有污染源，例如，在控制陆源污染和海上大气污染方面，并没有相关国际立法予以规制。而且由于责任的不明确，各国没有义务必须履行这些规定，因此其实施效果差强人意。《联合国海洋法公约》在以往的条约基础上，涵盖了海洋污染的所有形式，是第一次尝试制定一个为各国在海洋环境保护事项中确立义务、责任和权力的法律制度总框架，为形成各成员国在海洋环境污染防治方面的复杂广泛的权力和职责体系奠定基础。《联合国海洋法公约》是一个权责总框架，并不是针对特定污染形式的具体标准规范，它反映了国际海洋环境保护由权力向责任的根本性转变。在此之前，各国在很大程度上可以自行决定是否以及以何种程度来规制海洋污染，而现在在大多数情况下必须按照《公约》规定的条件来执行。该公约开创了历史上的三个第一次。历史上第一次确认国家有义务在控制污染、制定规则和标准、通报即将或实际的损害、进行研究和交换资料等方面进行全球和区域范围内的合作；历史上第一次确认发达国家有义务向发展中国家在海洋污染防治方面提供技术和科学援助；历史上第一次要求各国对海洋环境进行监测和环境评价，并定期向主管国际组织和所有缔约国进行报告。国际海洋环境保护法律制度的特点不再是控制各国对海洋环境污染的管辖权，而是以控制、管制、执法、合作和责任义务为基础的新框架。《联合国海洋法公约》成为各国实现斯德哥尔摩会议的建议以及实现更有效控制海洋污染的愿望的最具体和最广泛的表现。但是该公约仍存在许多不足之处：首先，该公约的第十二部分第五节“防止、减少和控制海洋环境污染的国际规则和国内立法”作为第一百九十二条至一百九十四条的需要履行的具体内容的一部分，针对海洋环境受到的来自大气层的污染几乎是一笔带过。其次，该节几乎所有条款都只是笼统要求尽快建立国内法对污染源加以规制。诚然，对于污染源应尽快立法规制，但对于如何规制，具体的标准又是什么，适用的范围等这些具体问题并未进行实质性阐述，其所谓的在日后制定最低标准用以各国国内立法参照并不得低于该标准，但实际是并无相关条约出台，细思缘由，可能是防治污染会对经济造成影响使《公约》在制定或适用时进行了妥协。尤应引起我们重视的是，《联合国海洋法公约》距今已近40年，虽然一些基本概念、基本原则和规则不能轻易改变，但它同样也需与时俱进。比如，公约并未认识到全球气候变化和海洋环境的相互联系性，所以没有对来自大气层或通过大气层造成的海洋污染作出专门规定。又如，《联合国海洋法公约》虽然专门规定了“公海生物资源的养护和管理”，但内容过于原则，特别是由于技术进步给公海生物资源带来的新压力，以及专属经济区概念的设立，更使公约在养护和管理公海生物资源方面显得捉襟见肘。新的科技同样给公约带来了挑战，无人航海器在深海航行，利用可自控漂流的自动化设备进行海洋科学研究，获取海洋基因资源，利用海浪和沿海风车产生能，以及在大洋深处修复水下文化遗产等，都需要我们对海洋环境保护做出新的思考[1]。
3.针对特定类型海洋污染的全球性条约
(1)1954年的《国际防止海洋石油污染公约》。该公约主要是围绕船舶排出油污时距陆地距离、排出速度、排出总量等方面予以规定，适用范围较窄，不涉及船舶碰撞事故等污染。该公约的缔结标志着国际社会首次认真努力应对日益严重的海洋污染。这一公约对船舶溢油污染海洋问题做了全面具体的规定，但仍有诸多不足之处，比如该公约仅限于石油污染，对于其他物质导致的海洋环境污染则不能适用，再如在责任承担方式上，仅仅规定了行政责任和民事责任，而没有明确规定刑事责任。
(4)1969年11月29日签订并于1975年5月6日生效的《国际干预公海油污事故公约》。该《公约》适用于因石油污染而造成的人员伤亡。鉴于船载其他物质(主要是化学物质)的数量日益增加，其中一些物质如果释放将对海洋环境造成严重危害，1969年的布鲁塞尔会议认识到有必要将《公约》扩大到石油以外的物质。因此，1973年伦敦海洋污染问题会议通过了《关于在公海上干预石油以外物质海洋污染案件的议定书》。这将1969年《干预公约》的制度扩大到议定书附件中所列或具有与这些物质基本相似特征的物。《1973年议定书》于1983年生效，后来经过1991年、1996年和2002年三次修订，更新了附在议定书上的物质清单。
(1)第一次联合国海洋法会议通过的《公海公约》。该公约第24条、第25条针对的主要是船舶油污污染和倾倒、使用放射性物质污染，这可能与二战后船舶石油污染以及部分国家使用核设施有关。这些内容在当时远远不能控制所有海洋污染源，例如陆源污染、倾倒污染未纳入其规制的范围，并且该公约要求各国参照国际上已有的相关条约来制定法律，但究竟参照哪些条约，参照其中的哪些标准，是否只有该条约的缔约国才需要去参照，公约都未予以规定，模糊的规定给予缔约国较大的自由裁量权，未能确定世界各国履行全面保护海洋环境的义务，最终导致各国只受到该公约很低程度的限制而依旧可以制定较为宽泛的国内法。
(2)1992年签署并于1998年生效的《东北大西洋海洋环境保护公约》。该公约有五个附件，其中三个与防治海洋环境污染有关。该公约设立的目标是“在区域一级采取更加严格的措施，以防止和消除海洋环境的污染，或保护海洋环境免受人类活动的不利影响”。该公约将陆源污染界定为“陆地上的点源和扩散源，物质或能源通过水、空气或直接从海岸到达海洋区域。它包括与通过隧道、管道或其他方式从土地进入到海床下的任何故意处置相关的来源，以及与放置的人造结构相关的来源”，该公约扩大了陆源污染的外延，尝试进行更加全面的规制。
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磷含量在121.25～195.36mg/100g之间，平均含量高达158.12mg/100g，不同部位含量的平均高低依次为后腿肉含量162.43mg/100g、臀腿肉含量160.98mg/100g、前腿肉含量157.05mg/100g、颈肩肉含量155.12mg/100g、背肌肉含量145.06mg/100g。
(3)《1992保护波罗的海区域环境公约》。该公约涵盖整个波罗的海地区，包括内陆水域以及海水本身和海床，还在波罗的海的整个集水区采取措施，以减少陆地污染。该公约的目的为“缔约方承诺防止和消除波罗的海地区及其海洋环境的污染，这些污染源自各种来源的有害物质，包括陆源，船舶和游艇”。该公约涵盖海洋环境污染防治的各个方面，是世界上第一个以整个海域为规制范围的公约。
(2)第三次联合国海洋法会议通过的具有“海洋宪章”之称的《联合国海洋法公约》。该公约试图建立一个国际公法框架以应付海洋环境的恶化和威胁，专设“第十二部分，海洋环境的保护和保全”，用十二小节共四十五条来阐述防治海洋环境污染的具体规定，足以表明国际社会对海洋环境污染防治的重视。该公约是全球应对海洋污染问题的第一次尝试，其在海洋环境污染防治领域确立了以下原则：①第193条、第194条和第195确立了尊重国家主权原则和不损害国外环境责任原则；②第二节“全球性和区域性合作”共五条确定了国际合作原则，分别从污染事故的预防、污染事故的处置、应急计划的制定、海洋环境污染研究等方面要求世界各国加强合作，防治海洋环境污染不再只是一个国家内部之事，需要世界各国联合起来共同应对，而且该部分第197条“……同时考虑到区域的特点”体现的区域合作原则是其一个亮点；③第三节“技术援助”要求发达国家给予发展中国家科学技术上的援助和优惠待遇，是共同但有区别原则的体现。
(1)1976年2月16日，在联合国环境规划署的主持下，地中海沿岸16个国家和欧洲共同体在巴塞罗那签署了《保护地中海免受污染公约》，并于1995年进行修正，更名为《地中海海洋环境和沿岸地区保护公约》。该公约是联合国环境规划署主持的运转时间最长的地区性海洋项目，对保护区域性海洋环境提供了有益经验。
(3)1973年的《国际防止船舶污染公约》、两个议定书和六个附件。其中前五个附件与海洋环境污染有关。该公约及其议定书和附件对船舶可能对海洋环境造成的污染都进行了详细规定，并且明确了船旗国、港口国、沿海国应当履行的权利和义务。
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二、完善防治海洋环境污染的国际立法建议
我们在肯定已有条约的情况下，还应清醒地看到，现行国际海洋环境污染防治法律制度缺乏一个普遍接受的内容完善的制度框架，无法实际处理各种海洋污染问题，也无法更具体全面地确定各国在海洋环境保护所有问题上的权力和义务。对于现行国际海洋环境污染防治体系存在的弊端，笔者认为亟需从以下方面予以解决。
如果患者出现初期的低氧血症和去氧饱和血症的状况，在医学临床上不会很快出现心收缩力，呼吸以及心率的改变。所以，这便提高了心电图和紫绀改变的寻找难度。在经过连续检测患者的血氧饱和度时，可以在患者相关病症情况出现之前，进行提前的应对措施，并施行相关处理方法。对患者的血氧饱和度施行连续检测，可以及时发现通气存在的问题，以便做好相关预防措施和应对措施。在手术的过程中，如果患者的血氧饱和度在减少，那么需要及时检查麻醉机的气体来源，确保患者吸入的为氧气，及时检查麻醉机，术野以及呼吸管道的连通情况，并进行改正。
(一)尊重国家主权和不损害国外环境原则的重新审视
《联合国海洋法公约》对该原则予以了明示，虽然该原则在国际海洋环境污染防治方面已被认可，但通过梳理现行国际海洋环境污染防治体系不难发现，对于海洋环境污染的跨境污染的规制，多与一国污染扩散到另一国管辖范围内有关，对于一国管辖范围内的污染扩散到公海或是一国直接对公害造成损害却只字未提。对于一国污染另一国的海洋环境，有关责任承担的条约已有存在，相信受害国一般也会主动要求污染国承担污染损害责任，但对于一国污染公海的行为却因无损害主体、无明文规定从而造成“公海污染自由无须承担责任”的情形。笔者认为在这种情形下应同样适用该原则，海洋环境的特性决定了在海洋环境污染中预防的重要性，公海污染在经过时间的积累后最终势必导致世界各国领海环境的破坏，重新审视该原则是非常必要的，国际社会应针对此种情形制定相关条约，避免造成“公地的悲剧”。该原则还存在先天性法律强制效力不足的缺陷，法律渊源构成上以“软法”为主，内容上极为简略、笼统，不具有直接可操作性，缺乏有效的监督、执行机制，实施效果差，传统国际法上的国家责任制度难以满足国际环境保护的需要，也使得不损害国外环境原则即使在理论上也不具备强有力的责任保障。国家环境资源主权与不损害国外环境原则在现实中也往往发生冲突，该原则常常为一些国家所滥用，使国际环境法的实施往往变成大国侵害他国主权、谋求一己私利的手段，成为大国推行环境霸权主义的工具。主要表现形式有：以环境保护为名干涉别国内政；不合理的国际环境义务分配，在国际环境立法上，发达国家往往不切实际地规定过高的标准让发展中国家承担过高的环境义务[2]；许多国家利用“不损害国外环境原则”的扩张，制定了以环境保护为名的贸易壁垒——绿色壁垒，等等。针对上述问题，首先要完善立法，为此，在立法程序上必须坚持平等、公正，改变少数大国操纵立法的局面，使广大发展中国家能够参与进来，使其国家利益得到充分考虑和保护，只有真正建立在国际社会合意基础之上的法，才能切实得到遵守和执行[3]。在相关法律内容上，要进一步规范化、细化，增强可操作性，比如，在环境损害的判断标准上不应当任由各国主观判断，而应拟定具体的质量标准；在责任的设定上，应更加明确化，包括责任要件、责任范围、责任方式、追究方法、争议解决办法等。其次，要充分运用其他国际立法，推进该原则的进一步贯彻落实。比如，完善和运用WTO规则，防止绿色壁垒现象的发生，实现既保护环境又促进经济发展的双重目的。最后，要创新国际监督机制，比如改革现有“报告制度”，变当事国自己单方亲自报告为当事国自己定期报告与他国报告相结合，即各成员国相互在他国互派观察员或监督员，由他们定期根据实际情况作出报告，以增加报告的可信度。再如可通过国际立法授予自然人或民间环境保护团体监督权；又如由各国捐资或由联合国设基金建立全球公认的、政治中立的专业环境科学检测机构，在出现争议时对特定环境进行专门检测，防止某些国家借不同标准逃避国际环境保护责任。
(二)国际合作与区域合作、双边合作齐头并进
对于海洋环境污染防治的国际合作与区域治理，《人类环境宣言》、《联合国海洋法公约》、《21世纪议程》等条约都有所体现。这是由海洋环境的特性以及区域的差异性所决定的，“各执其政”不足以从根本上解决海洋环境污染的问题，且容易产生“单边主义”，例如加拿大政府制定的《北冰洋水域污染防治法》擅自将其管辖范围扩大到其北冰洋沿岸100海里，这种假借海洋环境保护扩大自身管辖权的行为不仅无利于海洋环境保护，更可能侵害到他国利益与国际社会公共利益。所以开展国际合作与区域治理有其必要性，不仅有利于针对区域海洋环境的特点实施针对性的预防措施和制定污染应急计划，减轻污染行为对海洋环境造成的损害，更有利于鼓励发展中国家的参与，因为有时全球性的海洋环境污染防治条约不能完全考虑到每一个发展中国家的利益。因此，首先相关国际组织应贯彻《联合国海洋法公约》等条约的精神，对世界海洋区域进行划分并继续主持引导已近乎停止的区域性条约的制定工作，世界各国也理应主动加强国际合作，在防治污染技术、资料交流以及相关科学标准制定方面积极履行《联合国海洋法公约》所规定的义务；其次，为了全面保护海洋环境，《联合国海洋公约》对规制较少的大气污染源应增补规范对于新的污染源要及时纳入区域性条约中；第三，要协调好国际组织与区域组织的关系，例如区域组织制定的环境污染防治标准要高于国际标准，区域组织确定的管辖范围不应与国际组织划分的海洋区域相冲突。第四，针对海洋环境污染影响范围的不同，有针对性地、分层次、分地域加强国际合作、双边合作和区域合作。
(三)共同但有区别责任原则的加强适用
共同但有区别责任原则设立的最初考虑，一是发达国家较发展中国家资金充足，技术先进。二是现在的污染情况有一部分是由于发达国家在工业革命时期和国家发展过程中所引起的。三是由于发展中国家正处于经济社会的发展时期，必须以牺牲部分环境利益为代价，但为了让发展中国家同发达国家一起参与到污染防治中来，故应针对其发展程度，为其设置较轻的污染防治义务。但此原则在实践中的适用却并不理想，例如美国至今未加入《联合国海洋法公约》，部分原因是不认同该原则，认为发展中国家应与其他国家承担共同的责任，且不愿意向发展中国家提供援助；还有一些国家虽然表面上认同该原则但却以环保产品为借口，用绿色贸易壁垒的方式抵制发展中国家的产品，阻碍发展中国家的经济发展，削减其参与国际海洋环境污染防治的积极性。对此，应谨慎对待原则适用过程中的这种“霸权主义思想”，国际组织也应对部分国家的“霸权主义”行为予以谴责、抗议与制裁，以给广大发展中国家坚持原则、积极履行海洋环境污染防治义务的信心。从立法的角度看，应对援助方式作出更加明确具体的规定，让发达国家的资金援助义务更具有强制性，制定具体措施使其落到实处。就技术支持方面而言，以立法的形式推动发达国家与发展中国家进行技术交流与合作，把发展中国家吸收到高新技术的开发与运用中来，使发展中国家能拥有自主知识产权，不会永远受制于发达国家。另外，国际组织在引导区域治理工作的时候要注意共同但有区别原则的适用，同一海域的沿海国经济发展、财政资金和科学技术能力可能存在很大的差别，为了提高发展中国家参与的积极性，应在区域条约中对贯彻共同但有区别责任予以关注。综上所述，共同但有区别责任原则的初衷是好的，重在贯彻落实，关键是发达国家要有担当精神，能够不计成本提供资金和技术援助，保护我们人类共同生活的家园，打造人类命运共同体。
(四)完善《联合国海洋法公约》的内容
《联合国海洋法公约》的制定历经八年，这八年时间各国经历了利益纷争、互相让步，最终达成一致意见，为国际海洋环境污染防治构建出世界各国认同的基本法律框架。虽然《联合国海洋法公约》存在诸多问题，但从其制定的艰辛历程来看，重新构建一个新的法律框架是不现实的，在不久的将来不太可能有第四次联合国海洋会议，各国也显得不愿为就全部传统与新的海洋问题展开正式谈判敞开大门。更可能的方式是通过具体海洋问题的全新区域性或全球性公约，或者通过一个“执行”《海洋法公约》的协议。因此笔者认为，应在现有的基础上对《联合国海洋法》内容以更加灵活的方式进行修订、补充，填补规则空白，细化规则内容，明确标准、权利、义务与责任。对于新的污染源要及时补充规范，增添公约中大气层污染源部分内容以及其它叙述不够完整的部分的内容，明确各污染源所应适用的标准或通过修订条文推动全球性和区域性标准的制定，具体化全球性和区域性合作的方式，特别是发达国家与发展中国家的合作问题，落实公约所规定的发达国家应对发展中国家予以技术援助的义务，以激发发展中国家参与全球海洋环境治理的积极性，细化违反公约污染海洋环境的适用范围，以严格的责任维护公约的效力。
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(五)建立国际海洋环境污染防治基金制度
现有的有关国际海洋污染基金的规定仅为1971年的《设立油污损害赔偿国际基金国际公约》，但该公约仅对缔约国管辖范围内由于船舶造成的海洋环境损害进行补偿与赔偿，主体与适用范围较窄。因此笔者建议建立国际海洋环境污染防治基金制度，对于海洋环境污染的预防、修复及相关科学研究提供资金支持，对于一切污染源造成的损害全面覆盖。建立这样的基金，对于发达国家可以减轻其财政负担，对于发展中国家可以增加其履责能力，对于从事海上业务的公司与个人，可以保障其对损害的完全赔偿。虽然基金的设立有可能在短时间内会加重国家、部分行业的负担，但是其作用会随着世界各国的发展显现出来。
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[3]曾涛.《国际法弱法论评析》[J].政法论丛，2005(4).
[收稿日期] 2019-05-21
[作者简介] 牛秉儒，男，河南安阳人，研究方向为环境与资源保护法。
[中图分类号] D993.5
[文献标识码] A
[文章编号] 1671-5330( 2019) 04-0048-05
[责任编辑： 董士忠]
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