论民主集中制的制度创新、制度意义、制度方法，本文主要内容关键词为：制度论文,民主集中制论文,制度创新论文,意义论文,方法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C93 文献标志码：A 文章编号：1002-0292(2010)03-0004-04
改革开放开始后，中国共产党进行民主集中制的制度建设，目的是形成一种健康有序的、良性循环的、自我运转的机制运行状态，以增强党组织的执政能力，保持党的先进性。这样一种“制度性”运行状态，使党内成员普遍地、稳定地、持续地通过对自己行为产生的结果的预期，遵循共有、共识的行为规范以及调整自己的行为，来自觉贯彻执行党的理论和路线方针政策。它完全不同于靠某个人忽起忽落地经常发动，强力推行，使广大党内成员难以捉摸，无法稳定地预期自己行为结果的被动贯彻执行的“运动性”的运行状态。中国共产党现在所处的社会环境和制度基础仍是在继续向相对成型的社会主义市场经济转型时期的社会环境和制度基础。这个时期，社会利益关系、党内利益关系发生巨大变化，与市场经济相适应的制度导向正在发育，很不完善，人们还正在探索学习符合市场经济制度要求的方法和理念，等等。这些都对党的民主集中制产生着根本性影响。党组织必须重视这些影响，适应新情况新要求，有效推进制度创新，深入掌握制度意义，科学运用制度方法，才能提高民主集中制建设的科学化水平。
一、民主集中制的制度创新要真实反映和有效协调利益关系
中国社会正处在发展社会主义市场经济的转型时期，每个个人、集体和地区的各自利益都明显突出，利益多元及利益主体多元的复杂局面日渐形成。这种情形反映到党内，无论是党组织、党员领导干部还是党员个人，相互之间的利益关系早已不同于战争或计划经济时期。党内个体之间，个体与群体之间，群体之间，群体与整体之间，个体、群体与整体之间诸多方面围绕利益的差异、矛盾和冲突空前复杂、激烈。应该承认，现在的党内民主同改革开放前相比，有了极大的进步，但是为什么民主集中制的状况仍不能令人满意，不能适应形势和任务的需要，就是因为现在利益的多样化和矛盾突出，利益诉求各种各样且错综复杂，人们对民主的要求越来越高，发展党内民主的任务必然越来越迫切和艰巨复杂。中国共产党提出，“党内民主是党的生命”，把党内民主置于关系党的生死存亡的高度，原因就是在于发展市场经济条件下，决策主体是分散化的，对于党内这些分散的决策主体利益的保护和尊重，表现在政治和法律上，就是要维护分散的决策主体的民主权利。同时，又要维护和发展整体利益和国家大局，坚持党的统一领导，实行必要的统筹兼顾的集中，有效整合党员的执行动力，防止“搞散了”。如果民主集中制的运行不能真实地反映人们的利益关系，不能有效地协调人们的利益关系，就成了毫无效益的“空转”，这样的“民主集中制”必然名存实亡。
完善民主集中制的执行机制，要将有效地调整党内利益关系作为其出发点和着眼点。例如，尊重党员的主体地位，其实质是尊重党员的主体利益，而不是让个别人的利益凌驾于党员的主体利益之上。尊重了党员的主体利益，就是在根本上尊重了党员的主体地位。保护党员权利，要害在于保护党员的合法权益。因此，保护党员权利，最重要的是保障把有水平、敢直言、勇于和善于反映、维护人民群众和广大党员利益的人推选到各级领导岗位上。又如，完善党的代表大会制，需要实行党的代表大会代表任期制，积极探索试行党代表大会常任制，但最基本的还是保障党代表大会代表利益群体的合理构成及其必需的能力素质，保障党的代表们既能代表党和人民的根本利益、长远利益，又能代表各个阶层和利益群体的具体利益、眼前利益。党的各级代表大会既不能成为领导者的“橡皮图章”，也不能成为少数既得利益集团争斗的场所，而应该是各级党组织在人民群众利益关系调整和党内利益关系调整上具有最高权力和最强公信力的领导机关。
在发展社会主义市场经济的条件下，民主集中制的运行要能够反映和调整党内的利益关系，就要引入竞争机制。市场经济社会中，人们主要是通过竞争机制来表现和调节利益关系，竞争机制可以说是市场经济社会的基本运行机制。党的民主集中制的运行当然不可能把经济领域的竞争机制照搬进来，但是在发展市场经济的社会环境里，竞争机制的优胜劣汰的合理内核应该被民主集中制所吸收。无论是党内民主——党员和党组织的意愿、主张的充分表达和积极性创造性的充分发挥，还是集中——全党意志、智慧的凝聚和行动的一致，抑或是民主和集中的相结合，都可能也必须通过反映人们利益追求的优胜劣汰来实现。换言之，民主在竞争中实现，集中在竞争中实现，民主和集中的结合也同样在竞争中实现。现实生活中，基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的推广，基层党组织领导班子直接选举范围的扩大，各级党的代表大会和党的委员会差额选举的范围与比例的扩大，领导班子中重大问题“票决制”的实行，等等，都可以看出与当事人利益直接相关的竞争因素在不断增强。我们党早在1987年召开的十三大就提出，在干部人事制度改革中，要“鼓励竞争”，强调“人尽其才，各展所长，大家都有奔头，增强党和国家机关以及全社会的生机和活力就有了希望”。竞争必须公平，尤其是竞争的公平环境、公平起点、公平程序，对于民主集中制的建设和执行机制的运行有着重要意义。党的执行机制及民主集中制的运行中引入竞争因素，体现公平正义的原则，是发展市场经济条件下增强党的贯彻执行能力面临的新挑战。
在发展社会主义市场经济条件下，民主集中制又是一种合作的机制。民主集中制运行中引入的竞争，与阶级斗争时期的党内斗争有明显的区别。历史上的党内斗争可以不顾党内合作者的愿望强行贯彻自己的意志，而发展市场经济时期的竞争则必须考虑合作者的意愿。党内斗争往往是零和博弈，解决的是谁战胜谁的问题，但党内竞争应该是合作博弈，互利共赢。随着市场经济的发展，人民群众内和党内具体利益多元的现象无法避免，不能靠牺牲一方的利益而增进另一方的利益，而只能是彼此的利益都有所增长，以取得合作博弈。因为民主合作有利于减少组织的强制，有利于从尽可能少的强制中使合作各方获得尽可能多的自由，从而取得更多的利益，并能促使党内成员自由而全面地发展。这种民主合作的机制和党最终实现共产主义的目标相吻合，因此，从更加完整的意义上说，发展社会主义市场经济时期，党的执行机制及党的民主集中制的运行具有既竞争又合作的特征。
民主集中制这种合作的特征，体现在民主协商不可缺少，且需普遍开展。特别是党的领导机关在贯彻落实党的理论和大政方针的过程中，要经常地听取党内外群众、利益相关者及有关专家的意见。而每一个党组织在实施重大工作任务和解决切身利益问题的过程中，都应该经常组织党员或党员代表充分讨论，在统筹各种关系、整合各种利益的基础上方能集中领导，统一行动。由于利益、利益主体的多样化和利益关系的不断变化，民主集中制的原则不仅应继续坚持少数服从多数，还需实行尊重和保护少数的原则。中国共产党与时俱进的先进性质和长期执政的历史方位要求党内成员不断解放思想，打破僵化，一个新的重要的真理性认识，在实际工作中却往往最初只有少数人掌握，这就更加彰显了在新的背景下保护少数的重要性。党在历史上多次强调过的“不抓辫子、不戴帽子、不打棍子、不装袋子”的承诺，在当时难以做到，现在有条件，也迫切需要真正将此承诺变为保护少数的机制保障。在现在发展市场经济和党长期执政的历史方位中，如果贯彻落实正确的理论和路线方针政策没有保护人们讲真话、讲心里话的制度环境，而是要去靠舍弃人们自己正当的、合法的权益，甚至靠不怕撤职、不怕离婚、不怕坐牢、不怕杀头的所谓“几个不怕精神”，那真是莫大的悲哀了。
二、民主集中制的制度意义应该符合制度的基本意义和有效制度的本质特征
民主集中制作为党的根本组织制度和领导制度，其制度意义必须符合制度的基本意义和有效制度的本质特征。否则，民主集中制的制度视角及其建设就被空置。这里，制度经济学的方法对我们深入分析很有帮助。
制度经济学认为，制度的基本意义在于依靠某种规则惩罚，制约人们交往中可能出现的机会主义行为和随意行为，使人们的行为可以合理预期，从而促进人们之间的合作，进而发挥人们的积极性创造性和分工协作的优越性。制度“抑制着人际交往中可能出现的任意行为和机会主义行为。制度作为一个共同体所共有，并总是依靠某种惩罚而得以贯彻。没有惩罚的制度是无用的。只有运用惩罚，才能使个人的行为变得比较可预见。带有惩罚的规则创立其一定程度的秩序，将人类的行为导入可合理预期的轨道。如果各种相关的规则是彼此协调的，它们就会促进人与人之间的可靠合作，这样他们就能够很好地利用劳动分工的优越性和人类的创造性”[1]32。制度的关键功能在于通过增加秩序，鼓励信赖和信任，并减少合作的成本。当秩序而不是无序、混乱占据主导时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对冒风险进行探索创造怀有信心。而制度的关键功能是依靠对违背规则的制度惩罚来实现的。在制度的基本意义中，惩罚具有决定性的地位。“没有惩罚的制度是无用的。”党的执行机制既然是制度意义上的，民主集中制既然是一种“根本”的制度，就须臾不可离开惩罚，没有惩罚的民主集中制是无用的、空有其名的。
惩罚对于民主集中制的运行如此重要，但是，实际生活中人们很少看到哪一个党内成员或党的组织由于破坏了民主集中制而受到惩罚。在党的历史上张国焘可以说是破坏党的民主集中制而被处罚的一个典型的个案，可那也是张分裂党，另立中央，其行为对民主集中制的破坏达到无以复加的地步，才招致了不被重用的惩罚。至于他最终被开除出党，则是因为他后来背叛共产党投靠到敌对阵营，和他在这之前另立中央并无关系。如果说改革开放前由于党没有重视民主集中制的制度建设而忽视了制度惩罚尚可理解，那么在全党上下一致高呼加强制度建设的改革开放时期，人们还是很难看到有哪一个人或组织因为破坏了民主集中制而被惩罚，这种现象就不应该被容忍了。对于加强民主集中制建设我们建立了大量的规则、程序，在规则的配套上也投入了不少精力，但是至今仍然比较普遍地存在着对民主集中制想遵守就遵守，不想遵守就不遵守的现象，导致了许多党组织和党的领导机关民主集中制非正常运行甚至徒有虚名的空运行。因此，民主集中制若要正常、有效地运行，那就必须能够及时地对违反和破坏民主集中制的行为予以与其情节和后果相当的惩罚。否则，党的执行机制就无法发挥作用，党的贯彻执行过程中必然大量充斥着任意行为和机会主义行为。“党要管党，从严治党”的建党原则，只有贯穿在维护民主集中制运行的各个方面和整个过程中，才能使党内成员合理预期自己的行为，事先预知自己哪些行为会被党内允许的，哪些行为要受到党内的惩罚，从而建立起党内政治生活的良好秩序和同志间的相互信任，切实抑制随意行为和机会主义行为，有效地贯彻执行党的理论和大政方针。
制度的活力来自于它的有效性，有效制度和形式主义的制度的本质特征截然不同。在民主集中制建设及执行机制运转中，人们时常对制度执行的形式主义深感头痛。而按照有效制度的本质特征推进民主集中制建设，是避免和克服形式主义的不可或缺的途径。在制度经济学眼中，有效制度的本质特征是普适性的，任何能够有效调节人们行为的制度都具有相同的制度本质特征。有效制度的本质特征主要包括：(1)制度的“一般性”。即制度不应在无确切理由的情况下对个人任何情景实施差别待遇；国外著名学者哈耶克将制度的“一般性”定义为“适用于未知的、数目无法确定的个人和情景”。(2)制度的“确定性”。一方面制度必须是可以认识的（显明的），另一方面制度必须就未来的环境提供可靠的指南。共同体内正常的人应能清晰地懂得制度的信号，知道违规的后果，并能恰当地选择自己的行为。(3)制度的“开放性”。允许行为者通过制度创新活动对新环境作出反应[1]148。有效制度的本质特征的核心是法律面前人人平等，在共同体内没有凌驾于法律之上的人，由此还意味着对所有人的程序平等。有效制度的本质特征属于公平正义的范畴，是法治的基本价值取向，如果依据人们在财富、职务、影响力或民族、宗教方面的不同，有差别地执行制度和进行惩罚，则被视为是不公正的，破坏法治的。违背有效制度的本质特征一般都会削弱制度的显明性和对制度的服从，使人们不知所措或不愿服从，并进而削弱制度的规范功能和协调功能。
制度面前人人平等，是有效制度的精髓。改革开放后，在加强党的制度建设、发展党内民主方面向西方资本主义国家学习了不少，至今一些人还认为学得远远不够，甚至想把整个西方政党制度搬来。可是不少人却往往忘记去学习西方制度文明的精髓，制度面前人人平等经常在党的民主集中制运行中缺失，表面上制度建设热热闹闹，做工不少，实际上经常忙于建设的是无效制度而不是有效制度，坚持和发展民主集中制及党内民主的目的并没有达到。30年前邓小平就号召全党克服的“搞特权”现象，至今仍比较普遍存在，有的时候、有的地方甚至更为严重。“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。人人有依法规定的平等权利和义务，谁也不能占便宜，谁也不能犯法。不管谁犯了法，都要由公安机关依法侦查，司法机关依法办理，任何人都不许干扰法律的实施，任何犯了法的人都不能逍遥法外。谁也不能违反党章党纪，不管谁违反，都要受到纪律处分，也不许任何人干扰党纪的执行，不许任何违反党纪的人逍遥于纪律制裁之外。只有真正坚决地做到了这些，才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题。要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾，撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇，要制定各种条例，最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”[2]邓小平当年振聋发聩的这段话，至今仍有更加紧迫去实践的现实作用。毋庸置疑，做不到制度和法律面前人人平等，少数搞特权的人高居于党员和群众之上，对党的制度建设花费多大的力气也只能是无用功。因此，坚持和发展民主集中制，完善党的执行机制，时时刻刻都要坚持和体现有效制度的精髓——制度面前人人平等，这样才能真正做到党内民主，使党员和党组织的意愿、主张充分表达和积极性创造性充分发挥，才能真正做到合理集中，使全党意志、智慧凝聚和行动高度一致，才能真正做到民主和集中相结合，实施和完善民主集中制。
此外，制度经济学关于制度易于理解才富有效率的认识方法，也有着重要的借鉴意义。坚持党的民主集中制、发展党内民主，需要完善民主集中制的制度体系。多年来这方面已经取得了一些进展，还需要继续花力气推进。有效的制度应当是简单而确定的，对违规的惩罚得到清晰的传达和理解，制度才富有效率。相反，“当规则的数目激增，目标具体而非抽象时，或者当规则体系变得内含矛盾时，情况就不是这样了”。[1]114制度要能使人们建立信任并且使这种信任成为组织内人们有效交往的基础，就必须含有明确的规则。规则应该是简单而确定的，不能随意变通，没有种种的所谓“一般情况下”、“原则上”、“如果”、“但是”。然而，现在加强民主集中制建设，发展党内民主，许多规定、规则和程序都以“原则上”、“一般情况下”的条款大开允许人们变通的口子，造成制度执行的自由裁量空间过大，甚至漫无边际。这样的制度运行使人们无法有效地对自己及他人的未来进行预期。因此，加强民主集中制建设，促进党组织执行机制的有效运行，必须使其易于理解，使其符合有效制度的“简单而确定”的本质特征。
三、用制度方法来实施和发展民主集中制
改革开放之初，民主集中制遭到极其严重的破坏，用邓小平的话讲是“很长一个时期没有实行民主集中制”从而开始恢复和完善民主集中制的。那么，党是靠什么办法在“没有实行民主集中制”的时候开始恢复和完善民主集中制的？改革开放以来总体上党的制度还不健全不完善，但是在大的制度环境尚不理想的时候，一些党组织的民主集中制却能够比较好地运行，党组织的贯彻执行坚强有力，这又靠的是什么办法呢？
这个办法就是作为方法和理念的制度，即制度方法。制度作为方法，是对社会生活现象进行分析和解决的方法之一。人们分析和解决社会问题，要运用经济调节方法、文化教养方法等多种方法，特别是对复杂的社会问题，从多层面、多视角进行分析，才能更准确、更科学地解决问题。有制度时需要使用制度方法，制度欠缺或制度不完善时，同样要使用这种方法。
制度方法主要指：首先要分析、确定事物或行为的制度性质；其次，掌握事情的真相；再次，作出制度上的判断；最后根据制度上的判断采取组织行动，并相应的建立、调整改革和创新制度。
制度方法对于民主集中制来说，一是要分析某一事物或某一行为的制度性质：它属于国家法律范畴还是属于组织的民主集中制范畴，属于党内的民主集中制还是党外的民主集中制，属于民主集中制的民主范畴还是集中范畴，或者两者兼之；行为主体的体制地位如何，是党员个人还是党的组织，是下级还是上级，是基层组织、地方组织还是中央组织，是党政机关的还是企事业单位的；行为主体的权利义务关系如何；行为的客观表现、主观意愿和所影响的人们的交往关系究竟怎样。二是要掌握事实真相，从实际出发而不是从主观臆断出发，以事实为依据进行分析推断。三是由党的权力机关或授权党的一定的机构作出制度上的判断。制度上的认定包括：是否符合民主集中制的基本原则和纪律规范；是否被党的组织所认可；有无过错及过错大小；责任的界定。四是在前面三个步骤的基础上，有针对性地采取组织措施，必要时要相应的建立、调整、或改革创新民主集中制的制度规则。
制度方法的核心是制度理念。现代国家是法治国家，中国共产党把实现国家各项工作法治化、建设社会主义法治国家作为自己的基本纲领之一，并且在党章中明确要求“党必须在宪法和法律的范围内活动”。因此，法治意识、法治观念是当代中国和中国共产党最基本的，也是最重要的制度理念。有无法治理念、法治精神十分重要。制度是靠人执行的，当有明确的制度安排时，如果执行的人没有法治精神、法治理念，好的制度也无法执行，甚至被破坏；当没有明确的制度安排时，若是执行的人有法治精神、法治理念，仍然可以按法治原则来贯彻落实好党的理论和大政方针。
法治理念的核心是公平，法治精神的核心是法律面前人人平等。“现代社会在基本的制度设计和安排方面，必须以公正为基本依据和基本出发点。否则，便会成为一个“不定型”的社会，或是一个畸形化的社会”。[3]只有立足于公正的制度安排，社会的各个阶层和利益群体才能实现良性的互动，才能形成有效的、持续的整合与合作。在发展社会主义市场经济时期，公平理念应用于党的民主集中制和执行机制意味着，按照党章的规定在党内生活中实现党员人人平等、共同参与和管理党内事务，形成彼此信任、平等合作、相互支持、共同奋进。它具体展开为三方面内容：一是领导者的权力应该抑制和平衡，通过分权和监督抑制领导者权力的滥用。“坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”[4]二是尊重和保护党员个人的权利，无论是普通党员还是领导干部，任何个人合法取得的权利，没有法律和党纪明确的规定时不能限制和剥夺。三是对党内弱势群体的合法权益给予必要的关切和保护。对党内弱势群体不仅在生活上要关心帮助，更要在政治上给予关注和帮助，特别要注意维护他们的公民权利和党员权利。这样才有利于形成党内和谐，进而以党内和谐促进社会和谐。
收稿日期：2010-01-29
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