国有企业改革的前车之鉴——100年前的经验教训值得总结，本文主要内容关键词为：前车之鉴论文,经验教训论文,国有企业改革论文,年前论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国工业化运动的发轫于上个世纪60年代。这场工业化运动并不来源于内力的推动，而是外力——西方近代文明冲击的结果。与此相联系，中国早期工业化运动并不象英、法等先进工业化国家那样是由民间自下而上展开的，而是一种自上而下的政府主导型推进模式。上个世纪60—90年代创办的近代企业中，除了一部分采取政府与民间合办的“官督商办”、“官商合办”形式外，大部分是由国家独资创办的国有企业。这些企业一律称作“局”，如“制造局”、“机器局”、“船政局”、“铁政局”，担任这些企业的高级管理人员均是具有很高行政级别（有的为督抚出身）的政府官员，“局”内等级森严，俨然一级政权组织。这些装备现代机器的“局”开销由国库支给，产品由政府调拨，与市场基本没有什么联系。这批中国历史上最早的近代国有企业创办不久就因弊端丛生而难以为继，19世纪90年代起，在走投无路的情势下被迫转换经营机制。本文拟从清末国有企业改革模式、背景及其经验教训等方面略加论述，不当之处尚祈批评指正。
一、“上海模式”与“武汉模式”
清末洋务国有企业的改革模式主要有二：一是不改变产权关系而通过市场化经营实现企业革新；二是通过股份制改造实现企业产权的重新安排。前一种模式以上海江南制造局为代表，后一种模式则从武汉汉阳铁厂和纺纱局为典型。
始建于10世纪60年代的江南制造局是当时中国乃至东亚最先进、最齐全的机器工厂。该厂完全由国家投资，是典型的国有企业。江南制造局创办之初产品完全由政府调拨，基本不与市场发生联系。由于企业缺乏发展的内在动力，加上管理的落后，该企业创办之后即陷入困境，1867—1873年间，企业收支相抵亏损20万两。19世纪末以后，在两江总督周馥的主持下，江南制造局开始改变“产品经济”的经营模式，转向市场化经营，其产出的部分产品如炼出的钢材，开始供应市场。其所辖的江南船坞也一改过去只修理军舰为主动承揽中外船舶修造业务。由于江南船坞所处的上海进出口船只往来频繁，市场条件得天独厚，转向市场化经营后业务蒸蒸日上，一改过去船厂荒废、经费依靠政府供给的窘境，企业开始扭亏为盈，请看下表：[①]
1904—1912年江南船坞历届盈余（单位：元）
届数 年份
盈余
第一届 1905.4—1907.4 130280695
第二届 1907.5—1907底 107711924
第三届 1908116840864
第四届 190985165465
第五届 191045712536
第六届 1911.2—1911.11 262204055
第七届 1911.11—1912.5 46014380
由于采取市场化经营方针，江南制造局这个亏损大户成了盈利大户，其船舶制造、修理业务不仅面向国内市场，而且面向国际市场。
洋务派殿军张之洞19世纪90年代在武汉地区创办的一批国有企业则大体是通过股份制改造而使企业得以起死回生的，19世纪90年代初张之洞在武昌创设纺纱局，初拟官商合办，官商各出银30万两作为开办经费。由于官商权责不清，成见难融，商股不久退出，企业变成国有独资性质。但该企业官办以后“连年亏折太巨”[②]。不得已，张之洞于1902年将纺纱局和其他官办三局（织布局、缫丝局、制麻局）全部招商承办，制订了承办条款26条，规定四局产权为官方所有，经营管理由商董负责，自负盈亏。显然它类似于国有民营性质。1902年商人韦紫封、邓纪常组织应昌股份有限公司承租接办四局。1911年又转租给大维公司，1913年再转租给楚兴公司。
湖北丝麻四局通过国有民营逐渐扭亏为盈，企业获得了生机：“该四局原系张中堂所创办……后因经营上不得法，继续官办，连年亏损，遂移归商人经营，由广东商人韦应南（韦紫封之子）等接办，并订立了20年的借让合同。初改商办后，每年仍有亏累，复经逐步实行财政上之整顿，渐能达到收支相抵，其光绪34年度决算现已发表，根据该决策，上年度四局合共获得纯益149384两。由此可知，将来四局之发展，确实有望”[③]。当年由外国人编撰的江汉关报告也注意到了这一点：“这一个中国人办的纱厂开工有20年了……它的命运是在变动的。当它在官厅的手中，常常是失败的；当它租给一个商人时，除了当地的棉花收成不足以外，它总是赚钱的。”[④]
楚兴公司承租以后，经营也颇有起色。“1913年及1914年除了支付政府的租金并扣除由承租该厂的商号与政府平均负担的修理费这一笔适当开支以外，每年的净利，据说都在15%以上”。[⑤]第一次世界大战期间，楚兴公司利用进口纱布和出口棉花都大量减少，以致原料价格降低，成品价格提高的有利条件，迅速扩大生产能力，提高市场占有率，盈利大增。据统计，1913—1922年，该公司共获利1400余万两，约合银元2000万元。
汉阳铁厂的情况与丝麻四局有所不同。汉阳铁厂是远东地区第一家钢铁企业，它是由清政府户部拨款560余万两银子开办的，是一家国有重工业企业，1890年筹办，1894年投产。投产以后，由于经费不敷，开工不足，面临停产之虞。不得已，张之洞决定招商承办，1896年，由张奏呈，户部复议，最后奉旨“依议”的《招商章程》规定官本560余万两分两步偿付：一是接办初先偿100万两；二是所余460余万两接“吨铁两银”即炼出生铁一吨提银一两方式偿付。章程指出：“一俟官本提清，全局矿山、炉座、机器、铁路俱为商人产业”。[⑥]可见，汉阳铁厂改革路径与丝麻四局国有民营不同，属于出让盘售，它从商人接手之日起，其产权及风险均已发生转移，国家投资转化成了企业负债。
汉阳铁厂在官办时期不重视产品的销售，该厂自1894年6月投产至1896年3月招商承办以前，共产铁16300.92吨，其中向市场销售的仅1100吨，产销率仅为6.7%。自转为民间所有以后，该厂迅速展开营销活动，由产品经济经营模式转向市场经营，局面为之大变，请看下表：
汉阳铁厂生铁生产量与销售量统计（单位：吨）
年度
生铁生产量生铁销售量销售量占产量比重（%）
光绪31年32314 17879 55.33
光绪32年50622 45007 88.91
光绪33年62148 32617 52.48
合计 145084 95503 65.83
资料来源：李维格在公司第一期股东大会报告，见《汉治萍公司第一届帐略》
光绪31—33年，汉阳铁厂产销率为65.83%，只能算差强人意，但与转换机制前相比成绩斐然。
19世纪末20世纪初清政府开办的许多国有企业也是商股日增，官股日减，导致企业性质的转变。如1882年上海电报局由官办改为官督商办；1895年苏州苏经丝厂开办一年后即由商人祝承桂租办；1896年湖南巡抚陈宝箴创设的官办益阳中路久通矿务公司（西材锑矿）试办数年，由梁端甫承顶，改为商办；官办湖南安化木李坪锑矿1897年创办，后由华昌公司接办；官办吉林石咀山铜矿1908年创办，1910年改由商人唐鉴承办；官办武昌白沙洲造纸厂1907年由张之洞创办，辛亥革命后先后由商人马稚庵、刘子敬承办；官办湖北模范大工厂1908年改为官商合办；官办湖北针钉厂1911年由商人梁炳农承办；官办湖北竹山邓家台铜矿1908年开办，1913年由商办五丰、五盈两公司所有。
民国以后，中国再也看不到象李鸿章、张之洞、左宗棠那样大量拨用国家资金办企业的人了，国有企业实行产品经济的更是几乎绝迹了。北洋政府民办企业，但他们是从自己的腰包里掏钱办企业的，政府官办企业寥寥无几。根据北洋政府的统计，1916年中央官厅直辖的工厂有78家，工役26506人。这些工厂分别为国务院印铸局所属印刷厂、铸印厂各1家；内务部教养工厂、养济院15家；财政部造币总分厂8家，其中印刷局、造纸厂、铜元局各1家；陆军部兵工厂、钢药厂9家；海军部造船所3家；交通部机车厂、修理厂38家。除铁路工厂外，政府直接掌握的仅限于造币、兵工、造船等与国家机构运转及军事有关的企业，负责农工商的农商都没有辖一家采矿、纺织或其他工厂。
国民政府时期，虽然主张政府干预经济的倾向有所加强，但在国有化过程中，政府创造、借用或继承了大量的适应现代化要求的组织制度，国家一般以控股的形式左右企业的经营管理，与洋务国有企业不可相提并论。
二、清末国有企业改革的国际国内背景
19世纪末20世纪初，洋务国有企业经营机制发生重大转换并不是偶然的，它有深刻的国内、国际背景：
首先是国家财政危机迫使清政府改弦易辙。19世纪末20世纪初，《马关条约》和《辛丑条约》的相继签订使清政府每年必须支付巨额赔款；清政府推行其他“新政”（如建立新式教育体系、编练新军等）亦在在需款。由于财政支出猛增，财政状况江河日下，清政府不但无力继续向国有企业注入新的资金，反须将已投入之款逐步提出，移作他用。这样，这些国有企业投资的真空只好由招集的民间资本来填补，企业的产权结构因而也随之发生变化。
其次，经过较长时间的实践，洋务国有企业效率低下，弊端百出，有识之士要求改变现状的呼声日高，引起了清政府内部改革派的注意，促使其调整经济政策。
由于清政府将封建官僚体制移植到洋务国有企业，实际上把这些企业变成了有现代机器轰鸣声伴奏的官场，如张之洞在武汉创办的汉阳铁厂“每出一差，委员必十位、八位，爵秩相等，并驾齐驱，以致事权不一，互相观望”。[⑦]由于企业政企职责不分，其在财务管理和经济核算方面也陷入混乱状态。如轮船招商局贿赂公行，无孔不入，管理人员大肆侵吞国有资产，一名轮船坐舱每年额外收入竟多以万两白银，“凡是做过局长、栈长、坐舱的人，发财致富，不知凡几”[⑧]。大批缺乏专业知识与近代企业管理才能的督办、总办、坐办、会办、稽查充斥企业，使企业管理机制失调，缺乏效率，滋生官僚主义。正如清末外国人考察张之洞在武汉创办的国有纺织企业后所指出的：“最大的困难是派来大批无用的人做监督，这些人都管叫坐办公桌的人，因为他们坐在桌旁，无所事事。他们为了一点私利把训练好的工人开除，另雇一些生手。”[⑨]国有企业弊端丛生、效率低下的状态，引起当时一批有识之士的忧虑，他们吁请，转换国有企业经营机制。如改良派代表人物郑观应主张学习西方资本主义国家管理企业的经验改造国有企业：“仿西法颁定各商公司章程”，“全以商贾之道行之，绝不拘以官场体统”。[⑩]
再次是日本明治政府产业政策变化对清政府的影响。
明治维新后，为了迅速把日本由农业国改造为工业近代化国家，明治政府实行了经济集权式管理，以国家力量大力兴办道路、通讯、港湾、灯塔事业，还引进国外设备建立国营示范工厂，为日本奠定了初步的工业基础。然而国有企业的官僚作风使这些企业“费用甚多，损益得失不相抵，与国营之节约不能相比”。(11)这种状况引起了日本社会各阶层的强烈不满，也使国家财政陷入危机。当时日本自由民权派方面的自由党机关报《自由新闻》的社论主笔田口卯吉说：“何谓劝业？是谓政府从事制造乎？此乃实际阻碍民间同种行业之兴起，决不能达到劝业之目的”。(12)同一民权派的机关报《近事评论》指出：“如不防止有司之干涉，则难以兴办民间之事业”。(13)在日本社会各界的普遍呼吁下，明治十三（1880）年，明治政府颁布《抛售官有工厂概则》，把耗巨资建立起的国有厂矿以原投资额二分之一到三分之一的低价，卖给旧藩主、武士和大商人，同时由政府给予各种特权、补助金、贷款、保利等奖励。从此，日本企业体制由国营转入民营官助轨道。具体情况参见下表：(14)
日本主要国营企业抛售实施过程
从下表可以看出，明治政府经营的国有企业在1885—1895年10年间，没有一家资产增值，可见日本第一批近代国有企业与中国洋务国有企业命运相同，创办之后，均亏损累累，难以为继。所以日本产业政策改变的成功经验给甲午战争后正欲以日本为导向实现工业化的中国朝野以极大震动。
正是在以上国际国内背景下，清政府开始转变其产业政策。1895年8月2日，清廷颁布上谕，认为“中国原有局厂经营累岁，所费不赀，办理并无大效；亟应从速变计，招商承办，方不致有名无实”，“一切仿照西例，商总其事，官为保护”。(15)从此，清末各地封疆大吏开始对本地区国有企业进行了体制改革。
三、历史的启示
一个世纪来，中国企业制度几经转换，迄今仍未确立一种稳定、完整的机制，国有企业改革几经曲折、举步维艰，其间付出的代价世界各国罕见。决定一个国家企业制度的根本制约因素是制度差异还是经济发展水平、民族传统的差异？笔者认为，后者即使不是决定性制约因素，至少也是重要的制约因素。清末的中国与20世纪末的中国在与同时代世界现代化国家的发展水平的比较上虽然有量的差异，但无异的不同——同属追赶型历史阶段。明乎此，我们应从一个世纪前国有企业的改革中获得某些历史的启示。
第一，必须以历史的眼光看待国有企业及国家干预经济。后进工业化国家，在民众既无投资习惯而资本市场尚未出现，又面临国际资本主义强大竞争的情况下，如果否认国家对工业化的任何形式的参与要奠定一个国家工业化的基础是不可能的。马克思在《资本论》第一卷中，分析西欧各国资本原始积累的过程和方法时着重指出：“但它们全都利用国家的权力，利用集中的组织的社会力量，象温室般地助长封建生产方式向资本主义生产方式的转化过程，并缩短当中的推移。”如果说，“先发”的西欧资本主义国家尚且如此，那么，资本主义后发的国家，就更是如此了。正如西方学者艾伦在《近代日本经济简史》中说：“在19世纪后期的几十年中，任何重要的日本的西欧工业，差不多没有一个不是由政府倡导的”。在这一点上，中国也不例外。
但是，不幸的是，对世界大势知之甚少的满清政府未曾起过象国外那些成功实现现代化的后进国家（如日本）那样的有利作用，它们把封建衙门式管理移植到国有企业中，直接干预企业的经营。当国有企业弊端丛生时，清政府没有象日本那样制定新的产业政策，各级地方官吏对于改革国有企业也行动迟缓。事实上，清末国有企业认真进行改革的凤毛麟角，大多数是自生自灭。从历史的经验看，由政府（中央政府和地方政府）经营的国有企业成功者极少，上面提到的江南船舶只是中国工业化过程中国有企业成功的一个特例，如清末国有的福州船政局在1895年后，也曾积极面向市场，但由于福州仅是一个规模很小的港口，进出港口的中外轮船数量有限，所以福州船政局在实施面向市场的商务化经营上遭到失败。
值得注意的是，清政府对国有企业进行改革是在内外交困的环境下被迫进行的，不仅没有制度创新的通盘计划和法律保障，反而对已经转变为股份制的企业进行勒索和要求报效。这一点，与明治政府形成鲜明反差。明治政府在推动国有企业民营化过程中目标明确，手段有力。明治政府采取发公债、发货币和地租改革征收土地税等方法，来筹集大量资金，源源注入近代化企业。如以岩崎弥太郎为首的私营三菱会社迄1882年止，接受明治政府的各种补助和优惠贷款，总计共达825.69万日元之巨。1885年三菱会社和共同运输会社合组为日本邮船株式会社。日本政府每年补助88万日元，同时还颁布《航海奖励法》、《远洋船路补助法》等，大力帮助该社开辟远洋航线。
第二，政府主导型的工业化往往是以牺牲效率为代价的。这种模式在工业化的奠基阶段可以充分动员全社会的资源、财力，迅速启动工业化，但当工业化发展到一定阶段后受资金、资源约束，其高速增长不可能持久，只能实现短暂的扩张。因此，追赶型国家在奠定工业化基础后应审时度势迅速转变增长机制，实现制度创新，在这方面，日本明治政府主动、迅速而较为彻底地移植西方制度安排，成功地建立了适合日本的企业制度，实现了经济的持续增长，跻身世界强国之林。而对近代西方文明冲击显得迟钝的清政府在制度创新方面缺乏主体意识、决心和能力。曾创造过武汉模式的张之洞毕竟在清末的企业制度改革中只是一石击起微波，无法左右全局。
第三，国有企业改革可以殊途同归。从清末的情况看，不同类型、不同地区的国有企业可以通过不同的途径实现企业制度的创新，如“上海模式”是产权不变而经营方式发生变化，“武汉模式”则是通过股份制的形式改造国有，而具体又分国有民营和产权重组两种形式。究竟采取何种形式并无章可循。今天的国有企业无论在规模和层次上都是清末国有企业难以望其项背的。因此，对国有企业改革模式的选择更不可强求一律，应该根据企业所处不同地区、不同产业及其不同规模的具体情况探索国有企业改革的具体途径。
注释：
①参见陈真、姚洛合编：《中国近代工业史资料》第三辑，三联书店1957年版，第1380页。
②陈真：《中国近代工业史资料》第三辑，三联书店1961年版，第287页。
③ ④汪敬虞：《中国近代工业史资料》第二辑（上册），中华书局1962年版，第582—583页。
⑤参见张沛霖：《楚兴公司创办前后》，《武汉文史资料》1986年第一辑。
⑥《招集铁厂股东公告》，光绪22年5月1日。
⑦《钟天纬致盛宣怀函》，《盛宣怀档案》。
⑧《政协文史资料》1956年第6期，第222页。
⑨《布莱克本商会访华团报告书》，1896—1897年，第25—26页。
⑩《盛世危言》三编，卷一，《商务五》；《商务二》。
(11) (12) (13) (14)依田懿家（日）：《日中两国近代化比较研究》，北京大学出版社1991年版，第53—58页。
(15)《光绪朝东华续录》，卷128，第11页。