中国对外援助的回顾与发展_中国援外论文

中国对外援助的回顾与发展_中国援外论文

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中国的对外援助取得令人注目的成就并具有深远意义。但在新中国成立以来的对外援助发展史上,也有许多深刻的历史教训需要吸取,当前仍存在需要克服和思考的问题。今后在探索更合适的对外援助指导思想、完善对外援助机制等方面还要多下功夫,推动适当有度、互利双赢的对外援助取得更大效果。

一、对外援助在各个领域成就斐然

1950年至今,中国政府向非洲、亚洲、东欧、拉美和南太平洋地区的160多个国家提供了援助,帮助受援国建成了近2000个与当地人民息息相关的各类项目。已有近10万名官员及管理和技术人才来华参加了培训和研修。减免受援国对华债务,减轻受援国债务负担。2000年以来,中国先后4次宣布对外免债。截至2007年底,中国已累计对非洲、亚洲、加勒比和南太地区的49个国家,免除到期债务374笔。中国还对遭受重大自然灾害的国家及时提供紧急人道主义援助。应受援国要求,中国一直向部分发展中国家派遣援外医疗队,自1963年以来,先后派出援外医务人员约2万人次,遍及亚、非、拉和东欧的65个国家和地区。

中国自1995年开始对外提供优惠贷款。截至2008年底,中国已向74个国家提供了优惠贷款,支持各类项目252个。自2005年起,中国又开展了对外派遣青年志愿者工作,并稳妥开展援外国际交流与合作。2006年,中国紧紧围绕中非合作论坛北京峰会的举行,不断创新工作思路,改进援助方式。中国政府采取的援非新举措,满足了广大非洲国家的关切和需要,领域广,力度大,有力促进量非洲经济社会发展和中非友好关系发展,在非洲国家和国际社会引起热烈反响。

中国援外工作受到普遍欢迎和好评。东帝汶总统奥尔塔号召本国人民用“中国速度”推进国家建设。赞比亚前总统姆瓦纳瓦萨说,中国为改善赞比亚人民生活条件做出了重要贡献。联合国秘书长潘基文表示,中国一直努力与所有非洲国家发展合作伙伴关系,这令人鼓舞。世界银行行长佐利克表示,中国是世界银行在推动全球发展问题上的重要合作伙伴。

量力而行的对外援助对中国具有重要意义。对外援助是中国对外工作的重要组成部分,是促进中国与发展中国家友好合作关系的重要方式和渠道。针对广大亚非拉地区的对外援助从外交和国际方面的确给我们增色,促进了受援国的发展和民众生活的改善,并对一些国家反抗外来入侵起到支撑作用,同时也给中国自身带来了国际收益,提高了中国的国际地位和国际影响。有利于创造有利的和平稳定的国际环境,有利于带动企业“走出去”战略的实施,有利于我国扩大利用境外资源,有助于提高对外工作人员的理论水平和业务水平。

二、对外援助有过深刻的历史教训

20世纪50年代,新中国在自己工业化资金非常短缺的情况下,对周边社会主义国家和友好的非社会主义国家给予了大量经济技术援助。从1949年10月到1957年底,中国对外援助金额达到近21亿元人民币,其中无偿援助占95%。

20世纪60年代起,中国对外援助的规模不断扩大、范围更广。1973年全年签订的对外援助协议总额为40.63亿元人民币,本年度财政对外援助支出达到57.98亿元,是新中国成立以来对外援助支出最多的一年,占国家财政支出比重的7.2%,超过美国的当年度对外援助额。

1971至1975年间,中国处于文革动乱中,财政经济十分困难,但中国对外援助增长迅猛。期间,外援数额达230.33亿元人民币,合111.33亿美元,占同期国家财政支出的比例高达5.88%。此外,还完成了十分繁重的援外成套项目建设任务,共帮助27个国家建成了320个项目。期间,中国对朝鲜、越南、阿尔巴尼亚、老挝、柬埔寨等国的援助占中国援外总额的比例一直在50%以上,有时甚至超过75%。

对越南的援助时间最长,数量最大。到1978年,按当时国际价格计算,中国援越总值达200亿美元。中国援助阿尔巴尼亚总额为100多亿元人民币,相当于全国每人掏4000元。令人心痛的是,大量无偿援助养成了一些受援国的依赖思想,一些受援国不仅不领情,援助反而成为他们对中国进行要挟的筹码。

在提供大量外援的同时,中国人民付出了巨大的民族牺牲。对外援助实际运行当中随意性很大,往往超出规划很多,在不少年份对外援助额度远远超出国民经济承受能力。近30年时间里,中国很多时期处于困难甚至极端困难的阶段,超出国力的对外援助影响了中国自身的发展和中国人民自身生活水平的改善,甚至因为国内粮食不足、优先购粮外援而影响了对国内灾民的救济,以至于造成更大范围的民众付出生命的最沉重代价。在执行对外援助项目过程中,许多人为祖国和受援国献出了宝贵的生命。事实表明,过度的对外援助是不可持续的。

三、新时期的对外援助日趋务实

1978年12月党的十一届三中全会以后,对外援助工作进行了合理调整,规模得到适当控制和压缩,方式更为灵活,意识形态在对外援助中的作用逐渐减弱,开始注重援外的经济功能和效益,并逐步改革实施经援项目的管理体制,争取实现义利的平衡发展和辩证统一。

1979年7月,中共中央副主席、国务院副总理邓小平在中央外事工作会议上指出,“应当肯定我们过去援助第三世界是正确的,……所谓热心过度,具体来说是对阿尔巴尼亚、越南给得太多了,使他们躺在我们身上过日子。……在援助问题上,随着我们经济发展,方针要坚持,基本上援助的原则还是那个八条,具体办法要修改,真正使受援国得到益处。”

1983年初,国务院总理访问非洲国家时宣布“平等互利、讲求实效、形式多样、共同发展”四项原则。援外工作既要继承优良传统又要改革创新,借鉴国际上通行的有效做法,使有限的援外资金发挥更大作用。总体看,对外援助工作在1978年以后出现了新特点和局面:依据实事求是、量力而行的原则,合理地安排外援支出,扩大了受援面。1980-1981年,外援支出仅占我财政支出的0.6%。提高了成套设备中智力、技术支援的比重,建成了一些影响较好的大型项目,增加了受援国自力更生的能力。

1996年5月,江泽民同志在非洲总部发表演讲时郑重宣布了与非洲国家合作的五点原则:真诚友好,彼此成为可信赖的全天候朋友;平等相待,相互尊重主权,不干涉内政;互惠互利,谋求共同发展;加强磋商,在国际事务中密切合作;面向未来,创造一个更加美好的未来。党的十六大以来,党中央高度重视援外工作。近一时期,随着我国经济实力的上升和对外交往能力的提高,胡锦涛总书记和温家宝总理对援外未来发展方向、援外战略性任务等大政方针亲自部署、亲自决策,先后做出了一系列重要指示。

在2006年11月份举行的中非合作论坛北京峰会上,胡锦涛主席宣布对非八项经贸举措:第一,扩大对非洲援助规模,到2009年使中国对非洲国家的援助规模比2006年增加1倍。第二,今后3年内向非洲国家提供30亿美元的优惠贷款和20亿美元的优惠出口买方信贷。第三,设立中非发展基金,基金总额逐步达到50亿美元。第四,为支持非洲国家联合自强和一体化进程,援助建设非洲联盟会议中心。第五,免除同中国有外交关系的所有非洲重债穷国和最不发达国家截至2005年底到期的政府无息贷款债务。第六,进一步向非洲开放市场,扩大同中国有外交关系的非洲最不发达国家对华出口商品零关税待遇受惠面。第七,今后3年内在非洲国家建立3-5个境外经济贸易合作区。第八,今后3年内为非洲培训培养15000名各类人才;向非洲派遣100名高级农业技术专家;在非洲建立10个有特色的农业技术示范中心;为非洲援助30所医院,并提供3亿元人民币无偿援款帮助非洲防治疟疾,用于提供青霉素药品及设立30个抗疟中心;向非洲派遣300名青年志愿者;为非洲援助100所农村学校;在2009年之前,向非洲留学生提供中国政府奖学金名额由目前的每年2000人次增加到4000人次。

中国对外援助的具体形式不断发展完善。对外经济援助在改革调整中日趋灵活与成熟,物资援助和现汇援助减少、成套项目援助比例上升、技术和智力援助取得较大发展;由双边援助转为多边援助合作。中国援外工作目的是提高援助效益,更有效地帮助受援国发展民族经济,促进我国同发展中国家的友好关系和经贸合作。坚持援外事业发展与中国基本国情相结合;坚持援外基本原则与改革创新相结合;坚持“硬援助”与“软援助”相结合;坚持将中国技术水平与受援国实际需求相结合。“贷款换石油”是与中国对外援助工作有关的重大方式创新。2009年7月27日,中国与厄瓜多尔签订10亿美元协议,此前中国已与俄罗斯、巴西、委内瑞拉、哈萨克斯坦、安哥拉5国按此模式签署了560亿美元的“贷款换石油协议”。

四、对外援助需要继续发展创新

做了好事要让国际社会和受援国充分了解,消除负面鼓噪和反馈。比如,一些国家的民众并不知道他们的设施来自中国的援助,甚至根本不领中国援助的情,反而认为中国的援助是理所当然。不少国家利用台湾问题趁机讹诈中国,现在大陆和台湾关系渐趋缓和,这些国家的操作空间缩小,未来仍有变数。西方炒作中国对非洲和其他地区发展中国家的援助是一种“新殖民主义”,只注重资源和能源,这也是不符合事实的。中国需要用事实说话,在受援国和国际社会广泛、细致并深入宣传中国的对外援助成果。

中国对外援助管理机制存在的问题。缺乏完整的理论指导,未纳入法制化的轨道,对外援助战略尚不清晰;NGO在援助中的作用未得到有效发挥。对外援助管理机制尚未成熟,在项目主体管理、优惠贷款管理、援外人力资源管理、提升人员素质等方面需要完善的空间还很大;多边援助渠道未得到充分重视,通过多边渠道的援助还比较少,援助的力度不够,涉及的范围也不广。因此,中国需要加强对外援助理论研究,加快对外援助立法,加强制度建设,建立系统成熟的援助机制,加强与多边援助组织的合作。

援外工作必须稳定发展,不能走忽高忽低两个极端。援款的用途和使用方式,要根据不同的国别对象、时间和条件,妥善安排。成套项目援助必须加强可行性研究和评估,注重经济效益。受援国的国情和自然条件、经济条件、社会政治制度以及技术和管理水平各不相同,工作要有针对性。要努力提高援外出国人员的素质。中国对外援助中存在“义”“利”选择,要总结经验也要吸取教训。对外援助必须摒弃过去那种以意识形态来划分世界和对外援助范围的传统思维,立足中国国情和国家利益,通过对外援助推动我国经济外交的顺利发展,为能源和资源安全、对外经济贸易服务。其次,要坚持对外援助观念的与时俱进。既要服从国家的外交战略,也要借鉴西方国家对外援助政策中的一些理念。

充分发挥NGO在对外援助中的作用。西方国家的援助注意发挥民间组织作用,在非洲,把援助物资通过教会和民间社团直接发到最需要的百姓手中,让民众知道他们的援助来自何方,从而认可和热爱援助国。西方国家很多社团和教会组织在非洲开办教育,组建民间医疗团体,效果很好。中国已有民间力量参与对外人道主义援助,但是规模比较小。我们可以考虑在官方援助中纳入NGO的参与,适当缓冲和“稀释”官方援助的政治性,更容易被受援国国民接受。中国援助仍要量力而行。对外援助不可不为,但自己的“功课”也要做好。对一些贫穷国家进行适当援助可以显示一个大国的国际责任,但不能无休止的提供援助,因为这不是一个国家的义务。国际金融危机发生后,世界对中国期待太高,中国领导人很清醒,表示把中国的事情办好就是对世界最大的贡献。以本国人民为“第一优先”,拉动内需、加快贫困人口脱贫、救助社会困难群体等举措都是正确的。适当时机推出《对外援助法》。

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