中国出版“公益不足”的制度障碍及市场机制效用研究，本文主要内容关键词为：效用论文,中国论文,市场机制论文,公益论文,障碍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
出版业公益性改革的核心是建立公益出版单位管理体制，解决出版单位的“公益不足”问题。因为组织目标不同，公益出版单位管理体制不可能完全等同于企业管理体制；因为要提高组织效率，公益出版单位管理体制也不应等同于原有的事业管理体制。因此，如何界定政府和市场在公益出版资源配置中的角色和权力边界，是公益性改革的核心命题。对此，国内的研究形成了完全不同的三种观点：公益性出版单位由政府投资，“国家财政应该供养公益出版”[1]；“出版的基本属性与管理方式不能混为一谈，要通过市场取得经济效益”[2]；公益性出版单位改制的目标模式应该为非营利组织模式[3]。在笔者看来，破解中国出版“公益不足”的难题，不仅需要深刻透析造成中国公益出版“公益不足”的体制原因，也需要相关公益组织管理理论的智力支持。仅从主观经验进行公益出版制度设计，而对公益组织管理理论视而不见，将陷入“头痛医头脚痛医脚”的误区。
一、中国公益出版“公益不足”的制度困境
1.从内部机制来看，公益使命的外在性造成公益出版内在动力不足。中国出版的公益性改革是由政府主导的，优点在于改革力度大，缺点在于对各出版单位内在的复杂性缺乏具体分析；管理规模和管理框架的宏观改革，不能同步促进内部管理理念、组织文化的根本性转化。改革都存在组织内部目标认同问题，对公益性出版单位来说，需要把政府主管部门的改革目标内化为组织自身的发展目标，其中首要的是公益出版单位的领导要认可并积极实践公益使命，这是改革的难点所在。在调研中我们发现，与被动地进行企业化改制不同，出版单位对公益性改革表现出了巨大的热情，反差意味深长。让人担忧的是，公益性出版仍然被出版单位认为是“稳定的、收入有保障、国家要加大支持的领域”。这种认识和期待是改革目标没有内在化的体现。公益使命外在性的直接结果是：公益性出版单位很重视与政府之间保持密切的关系，以此获得政策和资金扶持，而对出版物和服务质量却重视不足，因此导致公益出版单位的“公益不足”。
比较中外公益出版单位的管理体制不难发现，中国公益出版单位与上级主管部门之间的关系更为复杂。首先，国外的公益出版组织从民间自发产生，在发展到一定阶段之后，政府才进行相关的规范化管理(包括信息透明度法案)，二者关系相对比较疏远，表现在：政府依靠相关基金进行宏观调控，公益出版组织的独立性较强，除了争取各种基金外，还要依靠良好的社会声誉争取社会捐赠。中国公益性出版单位是从事业单位改制而来，与政府的关系是多维度的，既有管理的层级关系，也有财税、人事的勾连，是典型的政府主导型公益出版管理模式，其与国外公益出版组织管理模式(所谓非营利组织)之间具有很大的差异。其次，中国公益出版单位在保证“民众的基本文化权益”以外，还必须完成党的意识形态宣传任务。无论是意识形态宣传还是“民众的基本文化权益”，都是“外在使命”，也是公益出版单位呼吁政府给予其更多支持的重要理由。从相关文件精神来看，“增加投入”是对公益性出版单位的一种许诺，出版社争取成为公益出版单位，目标也是获得政府支持，主要是资金支持。问题在于：制度设计必须有效规避公益出版单位“公益不足”的现状。
2.从外部体制来看，政府和市场角色不明造成公益出版资源配置不合理。政府和市场的角色在企业的资源配置中是很容易确定的，但在公益出版资源的配置中，如果仅由市场来进行资源配置，很可能因追求利润而导致“公益不足”；如果仅由政府进行资源配置，将可能因为缺乏竞争以及代理人的渎职造成组织低效，同样产生“公益不足”。合理有效的公益性出版单位制度设计，应该解决原有事业单位效率低下的问题，也要有效规避纯粹为了利润而对公益的漠视，在资源配置中既注意公益目标的实现，又引入竞争机制是必须考虑的。
一是考虑在制度设计上是否需要对公益出版单位进行政策性保护。目前，公益出版资源主要包括政府拨款、项目支持、政府采购以及政府补贴等。其中，项目支持和政府采购已经形成了公益性出版单位与出版企业相互竞争的格局。相比出版企业，目前确立的公益出版单位的效率较低、规模较小，因此提高公益出版政策保护的呼声一直很高。问题是政策保护后的公益出版单位是否会提高效率，是否能完成“公益使命”的内化。如果不能提高效率和实现使命内化，或者正是因为政策保护而无法实现效率提升和使命内化，那么，这种结果与改革的初衷是背道而驰的。
二是是否需要市场发挥资源配置的作用。公益性出版的主要服务对象是弱势群体(比如残疾人)，低文化层次、低收入人群(比如农民等)，使用本民族语言的少数群体(比如少数民族)等。这些群体对出版品有自己独特的要求，对价格十分敏感。而另一方面，生产符合其品位的出版物成本相对较高，有些出版物对编辑也有特殊的要求(如盲文、少数民族语言等)。针对这些群体的出版物要质优价廉，要有更多的人喜欢阅读。因此，公益出版单位的市场化手段不能等同于出版企业的市场化，公益出版单位的市场化一方面体现在政府对公益出版单位的监管上，政府应该把更多的资金给予那些能够提供多(数量)且好(质量)公益出版物、受众满意度高的出版单位；另一方面，公益出版单位也需要运用市场化的手段进行内部管理，这包括严格的成本核算、公平的内部人才激励机制、健全的发行网络等。下面我们对“公益不足”的现状进行理论分析。
二、对“公益不足”的理论分析
1.在理论上，公益性出版改革的重点在于界定政府与市场的边界。政府和市场的边界一直是公益性出版单位管理模式的核心，公益出版单位的最优所有权安排更是一个复杂的理论和政策问题，同时也具有争议性。全世界存在不同的社会模式，对于公益产品的提供同样形成了各种具有代表性的制度安排，例如美国模式、德国模式以及北欧模式等。不同模式的存在也许正是缺乏共识的具体体现。参考国际经济学界有关公共服务部门所有权安排的最新研究成果，并不存在完全依靠公有制或私有制之一种就可解决公共服务部门所有问题的方案，“公益不足”的解决需要公有制和私有制共存并各取其长，最终实现一定的效率目标和社会目标。
关于此问题，王永钦和许海波(2007)认为，公益产品具有的公共品、经验品的特征以及公共合约的不完备性和利益相关者的多重复杂性共同决定了在公益产品的提供上，单纯的私有化并不能促进有效的竞争。相反，多种所有制并存才能促进实质性的竞争。如果消费者具有异质性，多种所有制并存允许消费者“用脚投票”，从而可以满足不同的消费者偏好，提高配置效率，这时多元资本和生产力结构占优。如果消费者是同质的，多种所有制并存可以互为基准从而促进竞争，降低道德风险并提高生产效率。无论消费者是异质性的还是同质性的，两种效应均表明在公益产品的提供方面，多种所有制并存要优于单一的所有制。[4]与竞争性私人品领域中私人企业越多越能促进竞争的情况不同，对于公益产品的提供而言，政府、企业和非营利组织等多种所有权形式的并存才能促进实质性的竞争。
市场在公益出版资源配置中发挥作用，要求多元资本的进入。在发展路径的选择上，“政治性公益出版单位”和“公益性公益出版单位”的分类管理是中国公益出版单位发展的第一步，下一步应该是公益出版的多元有序发展，打破只有公益出版单位才从事公益出版的思维定势。公益性应该是一种目标和效果，而不仅仅只是某种机构的产物。在条件成熟的情况下，应该鼓励多元资本进入公益性出版领域，规范进入路径及出版行为，只有在竞争的境况下做公益，公益才可能最大程度地满足大众基本的文化生活需求。
2.理论上，使命外在性与监督成本过高存在必然联系。公益使命外在性一方面可能造成内在动力的不足；另一方面，很可能造成政府部门监管成本过高。长期以来，事业单位是国有产权，在管理模式上形成了委托—代理关系。所有权与决策权和经营权是分离的，对决策权和经营权的合理监督就成了产权结构中必须重视的一环，这也导致了监督成本过高的结果。
监督成本过高的原因在于代理人(单位负责人)在事前就了解和掌握一些上级主管部门(出资人、产权所有人)无法获知的信息，客观上造成了单位负责人和上级主管部门之间的信息不对称，信息不对称极易造成道德风险，即单位负责人在经营活动中最大限度地增进其自身效用时做出与上级主管部门意志不同甚至相反的行为，其主要是由以下原因造成的：
(1)作为“经济人”，单位负责人和上级主管部门意志的差异是客观存在的。
(2)由于道德风险和逆向选择的存在，单位负责人可能通过职务怠慢、超标准在职消费等行为损害和侵蚀主管部门和民众的利益。
(3)组织所处环境的多变性，使上级主管部门既难以判断单位负责人的工作努力与否，也难以判断其主观故意和客观能力。
为解决单位负责人的道德风险问题，一方面主管部门必须设计一套有效的制衡机制规范和约束代理人的行为，降低委托风险和代理成本，确保主管部门和被服务者的利益。对于公益性出版单位的监督问题，主要可以从内部监督和外部监督两个方面着手。内部监督主要是改革董事会，赋予其监督职责；外部监督主要是要求非营利组织加强信息管理工作。美国最高法院的大法官路易斯·布兰代斯(Louis Brandies)于1913年指出：“公开是解决社会和经济问题的良药。正像人们常说的那样，阳光是最佳的防腐剂。”公益性出版单位作为事业单位，应该定期公开发布反映工作效果(如服务对象满意度)、财务、经营业绩的信息，要提高公益出版单位的透明度要求。可参考透明度方案(简称DADS法)进行相关设计。它包括四个环节：信息披露、信息分析、信息公布和违规惩罚措施(E.赫茨琳杰，1996)。[5]要保证信息披露及时且高质量，并且为公众容易理解。
另一方面，选择合适的公益性出版单位负责人至关重要。公益性出版单位的负责人应该有较强的业务素质，对公益事业有深刻的认识，并且乐于做公益，乐于了解自己独特的受众，对受众需要有切身的体会，这样才有可能较快地完成公益出版单位内部公益目标的内化难题。
市场的合理配置作用来自于信息的透明。公益性出版单位使命内在化的核心在于领导使命的内在化。公益性出版单位要使其组织行为符合单位的公益使命，一是要根据实际情况建立具有较强监督功能的董事会，负责对出版项目实施监控；二是要善于提拔那些具有公益热情、政治素质过硬、业务素质够强的人承担组织的行政主管；三是要加强信息管理工作，要保证信息披露及时且高质量，并且为公众容易理解。通过信息透明，不仅公开公益性出版单位的资金使用情况，也公开项目取得的效果和受惠群体，以便媒体和公众监督。通过有效的监督，一方面让公益性出版单位的组织行为尽量不偏离其目标使命，另一方面使组织不断提高其公益服务能力和服务效率。
三、价格机制：市场发挥资源配置作用的必然选择
政府补贴只能是公益出版收益来源的补充形式。一方面，公益出版受众对于公益性出版物的价格水平非常敏感，提高价格会对来自市场的公益出版受众需求产生较大的负面影响，而公益出版受众数量的减少意味着无法获取公益性出版所蕴含的巨大的正的外部性，社会福利会出现净损失。另一方面，如果在维持较低价格水平的同时继续提供公益性出版服务，又会使得公益性出版单位负重前行，发展缓慢且动力不足，公益性出版的稳定性和充足性均难以确保，这种社会选择也不是最优的。为了获取公益性出版的外部性所带来的正反馈，建立政府等第三方补偿机制对于促进公益性出版单位发展具有重要意义。政府对于公益性出版单位的支持与公益性出版单位的经营收入共同构成公益性出版单位的收益来源，但是二者之间可以是互补的关系，也可能出现替代的关系。在一些情况下，政府补贴反而可能产生低效率的问题。
价格是公益资源配置中十分有效的市场手段。市场主要通过价格的杠杆作用，来对公益出版资源发挥配置作用。可以按照国外公益出版社通行的做法：公益性出版物的价格仅为商业性出版物的1/3到1/4(甚至远远低于成本价)发行，目的就是让更多的人群能够买得起、读得到公益性出版物，对于因定价偏低造成的出版社损失，可以经考核之后由出版基金和政策相关款项进行补偿，发行越多，补偿越多。降低价格的办法可以让市场在公益性出版基金的分配中重新发挥作用，那些提供优质的公益出版物的出版单位可以获得更多的政府补贴，这在一定程度上可以调动公益性出版单位的工作积极性。
四、结论
综合以上的分析，笔者认为，造成公益出版单位“公益不足”的制度障碍：从体制来看是政府和市场在公益出版资源配置中的角色不明；从机制来看是政府“强加的”公益出版使命难以成为企业自身的目标追求。要有效解决公益性出版单位的“公益不足”现状，应该充分发挥市场对公益性出版资源的配置作用。市场发挥公益出版资源配置的作用主要体现在三个方面：市场的合理配置作用来自于信息的透明；市场在公益出版资源配置中发挥作用，要求多元资本的进入；市场主要通过价格的杠杆作用来对公益出版资源发挥配置作用。