中国垄断行业引入竞争机制的国际背景、进程和模式选择，本文主要内容关键词为：中国论文,竞争机制论文,垄断行业论文,进程论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，中国经济体制改革基本上是在竞争性行业进行的。与竞争性行业改革所取得的巨大成就相比，垄断行业改革相对滞后，制约着整个经济体制改革的深入进行。在邮政、铁路、市政基础设施等众多垄断行业领域，仍然维持着政府垄断经营的体制。在这种背景下，2002年党的十六大报告正式提出了“推进垄断行业改革，积极引入竞争机制”的命题。2007年党的十七大报告再次提出“深化垄断行业改革，引入竞争机制，加强政府监管和社会监督”的命题。本文首先介绍发生于世界范围内的垄断行业改革的技术经济背景，然后阐述国外在垄断行业引入竞争机制的五种模式和路径，在此基础上介绍中国主要垄断行业改革的进程和竞争状况，最后提出中国垄断行业的竞争模式选择。
一、垄断行业改革引入竞争机制的国际背景
我们从宏观经济形势、产业运行状况、技术进步和政府规制四大方面来具体阐述国际自然垄断产业改革的背景。
（一）经济滞胀
20世纪70年代，国外发生了两次石油危机，各个国家相继陷入经济滞胀状态，具体表现为低经济增长率、高失业率与高通货膨胀率并存。滞胀局面的出现，使当时占绝对统治地位的凯恩斯主义被动摇，沉寂了近半个世纪的自由主义思潮开始抬头，对各国政府的指导思想和包括自然垄断产业在内的公营企业改革产生了重要影响。其时，各个国家都纷纷采取应对措施，试图削减政府规模和行政支出，实现“小政府”的目标。以英国为例，自1979年撒切尔政府上台后，为了对付经济滞胀，政府全面推行货币主义和供给学派的经济政策，反对国家过多干预，主张建立“小政府大社会”的模式，在依靠市场机制发挥自由竞争的基础上，充分发挥私人企业的作用。由于自然垄断产业是国有企业的集中领域，所以私有化改革的核心措施之一就是积极推行自然垄断产业中的国有企业民营化，焕发企业生机活力，实现英国经济的复兴。英国以私有化为主要特征的自然垄断产业改革大体分为三个阶段：第一阶段（1979～1983年）为起步阶段，从1979年10月出售英国石油公司5％的股份开始，到1983年，12个国有企业被全部或部分私有化。这一时期私有化涉及的企业还有英国宇航公司、英国联合港口公司和国际航空无线电公司。这一阶段的私有化刚刚起步，尚未深入，影响不大。第二阶段（1984～1987年）为私有化大发展的阶段，从1984年12月出售英国电信公司股份开始，私有化涉及的垄断部门越来越多，出售金额也越来越大。1984年出售英国电信公司50.2％的股份，净收入达39.16亿英镑。同年12月出售英国煤气公司的全部股份，净收入达56亿英镑。第三阶段为1987年以后的纵深发展阶段，私有化开始涉及更多的自然垄断产业，包括自来水、电力、铁路等。
可以说，20世纪70年代的经济滞胀局面是世界各国尤其是发达国家普遍面对的形势，走出经济滞胀局面也就成为各个国家对自然垄断产业改革的宏观背景。
（二）国有企业低效率，亏损严重，加大了政府财政补贴负担
第二次世界大战以后，世界范围内出现了国有化浪潮。到1982年，国有企业占GDP的比重在发达国家平均为7.7％，发展中国家平均为12.5％。除了钢铁、汽车、造船、化学、飞机等重要竞争性产业外，自然垄断产业更是成为各个国家国有化浪潮席卷的集中领域。在英国，到20世纪70年代末，邮电、通信、电力、煤气、铁路等自然垄断产业几乎100％都实行了国有制，欧洲其他国家也大都如此。美国是私有制最典型的国家，但1983年GDP中国有企业的产值也占1％。在日本，1985年末，公企业在整个日本经济的总资产中的比重约9％，就业人数比重为3.4％。从国有企业的产业分布来看，自然垄断产业几乎都是国有企业集中涉足的产业领域。国有制浪潮虽然对战后世界经济的增长和发展做出过历史性贡献，但随着时间的推移和经济形势的变化，国有制越来越不适应生产力的发展，制度性弊端越来越显露出来，这种弊端集中体现在国有企业的低效率。国有企业低效率比如造成经营亏损，政府财政补贴不堪重负。在经济高涨时期，国有企业的低效率往往被掩盖，但在经济衰退时期，亏损问题就会集中显露出来，英国和日本尤为典型。
1.英国
经过两次国有化浪潮后，随着国有化的不断推进，国有企业的高成本、低效率的弊端日益显现，这加重了英国经济的停滞。据统计，在1950～1970年代，英国国有化部门的利润相当低，1950～1952年、1955～1962年和整个1970年代都是亏损的，其余年份即使有盈余，如果扣除津贴，利润率也只有1％～2％，至多4％～5％。1976年，英国经济发展署首次公布了有关1960～1975年英国国有企业状况的全面报告。这期间，英国国有工业总产量年均增长率为1.1％，低于整个英国制造业年均2.7％的水平。英国经济学家普瑞克指出，这十年中，私营部门的资金利润率在3％～4％之间，而同期的国有部门的平均利润率为零。原因在于国有工业商品价格上升的速度快于整个工业，而盈利则低于整个工业的平均水平。1978～1981年，英国国有企业所占投资比重为16.8％，而产出比重只有10.9％。
以铁路运输业为例，英国政府于1948年将铁路收归国有，成立了英国国营铁路，由国营铁路管理委员会直接管理。1956年，铁路完成的客运、货运周转量分别为340.1亿人千米和351.11亿吨千米。1985年，在国内工业产值、国内生产总值及人均国内生产总值均增加了10多倍的情况下，铁路的客、货运周转量无论从绝对数量上，还是从相对比例上都呈现出逐年下降之势。1985年，客运周转量完成360亿人千米，仅占各种输送方式所完成的客运周转量的6.9％；货运周转量仅完成153亿吨千米，占各种运输方式完成货运周转量的9％。随着市场所占份额的下降，英国铁路经营亏损不断增加，1982年政府补贴金额为8.2亿英镑，1984年增加到8.65亿英镑。另据欧盟的统计，1970～1994年间，由于公路、航空运输的迅猛发展，全欧洲的货运总量增长近70％，而铁路货运量反而下降了22％。欧盟在总结其经验教训时得出的结论是：“国家对铁路的管理体制是铁路衰落的主要原因。”
在20世纪60～70年代，英国对国有企业的投入和财政支持大约占国家财政支出总额的一半左右。国有企业亏损面过大，财政补贴过重，已经不仅仅是经济问题，而且是政治问题。这必然促使政府下决心向国有企业集中的自然垄断产业领域“开刀”，实行私有化，引进竞争。
2.日本
尽管日本的地理条件有发展铁路运输得天独厚的优势，但是也摆脱不了与英、美等发达国家铁路相同的命运。作为政府的一个准行政事业部门，由于政治、行政的无端介入，经营上的散漫不羁，对运输结构变化的木然应对等，使得“国铁”的经营每况愈下，在运输市场上所占的份额越来越小。自1964年出现300亿日元的经营赤字起，便陷入了滚雪球般的赤字之中，1974～1986年，“国铁”每年的亏损在1万亿日元之上，1980年亏损1.84万亿日元，占当年营业收入的30％。到1986年，“国铁”的长期累积债务达到25.4万亿日元，“国铁”实际上已经处于破产状态。在这种情况下，日本政府不得不实行“国铁”的改革，实行私有化，进行“区域分割”，即将原有路网分成7个地区性子系统（6个客运系统和1个货运系统）。私有化和引入竞争后，濒于夕阳产业的日本铁路事业重新焕发了活力，改革获得了成功。
可以看出，无论对于英国还是日本，国有企业低效率引发的亏损严重和沉重的政府财政补贴负担都是发达国家自然垄断产业改革最直接的动因。
（三）技术进步
20世纪70年代以后，以信息技术和其他高新技术为中心的技术进步的结果，在以往的自然垄断产业内形成了新企业加入的技术基础，通过政府规制来维持自然垄断的依据变得薄弱了。下面以电力业为例来具体分析技术进步是如何使传统天经地义的自然垄断产业变得“不自然”的。
传统上，电力业被认为是典型的自然垄断产业，基本依据在于电力的不可储存性要求做到发电、输电、配电和售电的统一平衡和调度。然而，技术的不断进步动摇了电力的这一性质和特点。在电力生产上，随着技术进步，电力生产的最佳规模发生了变化。在机组规模上，过去一直认为大机组比小机组具有更低的生产成本，使用大机组可以获得规模经济效益。20世纪70年代和80年代，火力发电生产的最优容量被认为是500～600MW。但实际证明，当发电企业的规模变得过大时，设备利用的非效率风险就会变得很大。同时，新的发电技术，如燃气蒸汽联合循环（Combined-Cycle Gas Turbine,CCGT）技术大大降低了发电机的最优规模，有效容量在250～400MW。[1]另一说法为150～300MW。CCGT制造商使其技术效率达到近60％，建设周期不到两年，投资成本低到500美元／KW。[2]这些技术进步连同天然气的低价格和新的天然气传输网络，使得CCGT技术在竞争性发电市场上成为主导选择。
技术的进步使得电力输送具有了可控性。传统网络中的电流在技术上不可控，因为电子总是选择电阻最小的路径。基于这个原因，电子的节点被认为是单独的技术系统，为了保证它的连续性和完整性，在技术上需要在狭窄的电缆中做到流入（生产）和流出（消费）之间的平衡。然而，技术进步通过在网络中引入能够控制接入特定线路的转换器而使得控制电力线路变得可能。这样，使得发电和输电分开在技术上变为可行。
技术进步促进了电流应用的多功能性。比起当初设计者的单一目的，现今的电流在技术上能应用于更多的领域，如电信信号通过电力网络的传输在技术上是可行的，通过电力节点实现因特网的连接。电力节点的多功能性潜在地提升了它的经济价值，巨额投资的电网因此不再具有资产专用性，通过多样化经营降低了所谓沉没成本，电网规模经济不再是垄断经营的理由。
技术进步导致了增加负荷管理的可能性。信息和交流技术方面的进步为电力的负荷管理提供了新的机会，使得包括多个中间商和多种交易的日前和实时电力市场成为可能。而且，基于新的信息技术和通信系统支持的市场竞争下的电力计量、费用结算及其支付、质量控制和负荷管理等正在形成。另外，信息技术和通信系统支持下的零售竞争和用户选择鼓励有新业务关系的电力服务商进入电力市场，提供有吸引力的价格、高质量整体服务和其他内容。
（四）政府规制的失效
从19世纪80年代开始，美国开始走上了经济规制之路。1887年，联邦政府对铁路业正式规制，铁路业成为第一个受政府规制的行业。1910年对州际电话服务开始规制。20世纪30年代，美国形成了规制浪潮，20世纪40～60年代，规制持续增加，到1977年，完全受规制的行业的生产总值占美国GDP的17％。在日本，1985年，所有受规制的产业部门的附加价值总额占整个日本附加价值的大约30％。虽然规制起因于“市场失效”，但规制同样遇到了问题。人们看到，政府规制下的自然垄断产业，运行低效，质量低劣，成本高昂。规制失效一方面表现在受规制产业的资源配置低效率，另一方面表现为政府规制本身的低效率。
1.受规制产业的资源配置低效率
政府规制的结果，首先使受规制产业运行低效，资源配置严重低效率。主要表现为：（1）企业负担加重。20世纪70年代以来，美国的企业为遵守环保和节约方面的规制需多花1000亿美元，从1967年到1974年使私人企业承受的负担增加了50％，沉重的负担使得美国企业失去了国际市场竞争中的价格优势。（2）价格信号扭曲。在电信业，美国的地方电话服务一般是以定额制为基础，允许消费者在本区域内不受限制地打电话。在同样的地区，尽管商业用户的边际成本一般低于居民用户，但是商业用户却要为同样的电话服务付出超过居民用户2倍的价格。主要原因就是实行价格上限规制采取了对居民用户规制价格较低而对商业用户规制价格较高的策略，造成了有利于不同利益群体之间交叉补贴的规制价格结构。这种交叉补贴机制被普遍认为是无效率的。另外，由于价格规制，地方电话公司为长途电话公司提供接入服务的收费与地方电话公司提供终端服务的边际成本之间存在巨大的差额，从而人为地造成了州际电话的高价和大多数地方通信的低价。在航空业，美国又实行费率下限规制，结果使得企业在与价格竞争情况下相比能够获得更高利润。（3）高投入成本倾向。在实行收益率规制的条件下，厂商的利润将随着资本的增加而提高，导致厂商使用过多的资本代替其他投入要素，结果产品多是在缺乏效率的高成本下生产出来，这就是著名的“阿弗奇—约翰逊效应”（Averch-Johnson Effect）。（4）阻碍了技术进步。规制不仅削弱了受规制企业提高生产技术效率和开发新技术的积极性，而且不能充分利用包括信息革命在内的新技术成果。（5）运营效率低下。以铁路业为例，美国铁路虽然没有实行国有化，但是由于在运价、经营范围等方面受到政府有关部门的严格管制，在20世纪20～80年代的60多年间，铁路一直在走下坡路。1966年，美国的货运量比1916年增长了近1倍，但是铁路所占比重却从75％下降到43％；人口比1916年增加了1倍，但客运量却从98％下降到50％。1979年，铁路的货运市场占有率跌至27％，货运的运输周转量也降至36％。客运的情况则更糟糕，1980年，铁路只完成了城市间旅客周转量的4.5％。伴随着运量下降而来的是单位货运实际收入的降低。1972～1979年，单位货运实际收益率下降了25％。1970～1979年的10年间，占全美铁路里程22％的10家大铁路公司申请破产。一项花旗银行的年度调查显示，美国一级铁路典型的股东权益报酬率在各主要行业中是最低的。日本的情况也是如此。在日本政府对铁路业规制期间，铁路货运的劳动生产率明显下降，铁路年货运生产率从最高时的135000吨公里／人下降到1984年的69000吨公里／人。铁路业总资产周转率从1970年的32％下降到1986年的15％。伴随着劳动生产率的下降，日本铁路业亏损严重，赤字连年增加。1970～1987年，铁路货运吨公里下降2／3多，年收入从620亿美元下降到200多亿美元。尽管总收入从103亿美元增加到310亿美元，但年增长率仅为7.1％，落后于运营成本9.2％的年增长率，结果运营赤字从15亿美元增加到170亿美元，到1987年改革时已经亏损到220亿美元。尽管反复提高运费，到1986年运价比1980年提高了38％，但同期国铁的长期债务已高达37.1兆日元，占全国总预算的4.9％和GDP的0.9％，大大超出了政府财政的承受能力。
2.政府规制本身的低效率
一般认为，规制的必要性来自市场失灵。从规制实践来看，规制失效或者规制的低效率主要表现在：
（1）规制机构的行政费用的增加
为能够执行规制任务，需要成立专门的规制机构及其专职人员，这就需要行政经费予以保障。20世纪60～70年代，由于被规制的产业在增加，规制行政费用进一步增加。到1980年，美国联邦规制的总成本为6060亿美元，包括：环境和风险控制990亿美元，价格和进入控制3640亿美元，日常文书工作1430亿美元。此后，美国开始了放松规制，但主要是放松经济性规制，其他规制还有所加强。体现在规制成本上，1995年，美国规制总成本达到了6680亿美元，占当年GDP的比重为9.2％（1995年美国GDP为7.3万亿美元），比1980年上升了10％。平均每户居民的规制成本为6809美元。但其中价格和进入控制方面的规制成本有所下降，为2270亿美元，比1980年下降了37.6％。规制成本的上升主要为环境和风险控制以及日常文书工作成本的大幅度上升。另有资料表明，美国联邦政府的各个规制机构支出增长率，平均每8～10年增长一倍，远远高于被规制对象的开支增长。
（2）规制滞后导致的企业损失
对自然垄断产业进行规制的重要内容就是价格规制。政府规制政策具有内在的稳定性，规制与不断变化的供给、需求态势相比永远是滞后的。另外，受规制企业的价格改动从申请、审查直到批准需要很长的时间，也存在“规制滞后”现象。还有，政府规制机构也可能会改变审查的内容和程序，这会进一步延长规制时滞。规制时滞的客观存在，使得企业的行为落后于市场环境的变化，往往使企业蒙受损失。
（3）规制中的寻租、俘获与腐败现象
政府规制机构也是具有由“趋利避害”的经济人构成的利益集团属性。按照施蒂格勒和佩尔兹曼提出的规制俘获理论，政府规制实际上是为了满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘获；而规制机构最终会被产业所控制，即所谓执法者被产业所俘获。佩尔兹曼进一步从三个方面阐释了规制中的俘获现象：第一，政府规制的实质，乃是将垄断利润的最终归属的决定权授予政府规制当局。受经济利益的驱使，受规制企业及其他相关利益集团必然会尽最大的努力影响政府的规制决策，从而形成了所谓的“政府规制的市场”。第二，在政府规制条件下，受规制者往往能够对规制的结果做出较为准确的预测，致使一个理性的产业显然会花光所有的垄断利润而只保留政府认可的利润。为此，它完全可以运用各种手段与政府规制当局分享垄断利润。而政府规制当局一旦从垄断利润中受益，就会通过规制活动为垄断者服务。只要政府规制当局分享的利益不超过垄断利润，垄断者的这种寻租活动就仍然有利可图。第三，在政府规制条件下，较之不加规制而言，真正发生明显变化的不是受规制产业的产量和价格，而是收入在各相关利益集团之间的分配。
综上所述，经济滞胀是当时发达国家普遍面对的宏观经济形势，自然垄断产业的垄断经营及其国有企业低效率是经济滞胀在中观和微观上的表现和原因，既造成了低经济增长，又引发成本推动型的高通货膨胀。不断强化而又失效的政府规制活动从政治和经济体制层面进一步固化和助长了产业低效率。在这种情况下，打破自然垄断产业的国有垄断经营模式，重塑自然垄断产业的私人竞争格局，简化和放松政府规制活动，成为各个国家的普遍共识。而技术进步为自然垄断产业引入民营化竞争提供了可能和条件。政治学和经济学理论特别是自然垄断理论的创新为这场改革提供了理论武器，起到了思想解放的作用。20世纪70年代末期和80年代初期，特别是随着撒切尔夫人1979年当选英国首相和里根1980年当选美国总统后，在各种改革动力的作用下，以民营化、竞争化、放松规制为主要特征的自然垄断产业改革开始轰轰烈烈地展开。随即，这一改革浪潮迅速波及到其他发达国家和广大发展中国家。
二、垄断行业引入竞争机制的模式
竞争模式改革的主要表现形式是政府对具有市场垄断力量的主导性垄断企业实行纵向、横向分割政策或采取放松进入管制等重要管制政策。垄断行业实行市场结构重组的基本目标是形成规模经济与竞争活力相兼容的有效竞争的基本格局，以提高垄断行业的经济效率。根据经济合作与发展组织（OECD）的建议，垄断行业可以采取五种模式建立竞争型的市场结构。
（一）垂直一体化的接入规制模式
这种市场结构模式的特点是，政府实行放松进入管制与加强接入管制相结合的政策。在保持原有企业实行自然垄断性业务和竞争性业务垂直一体化经营的前提下，政府采取放松竞争性业务环节的进入管制政策，允许一部分新企业进入竞争性业务领域；同时，政府制定接入条件（如收费标准等），强制性要求原有垂直一体化企业向竞争企业公平地提供接入服务；最后，经营竞争性业务的所有企业向最终消费者提供服务（如图1所示）。
图1 垂直一体化的接入规制模式
这种市场结构模式有许多优点：（1）可以保持原有企业的范围经济性。（2）改革阻力较小。由于这种市场结构对原有企业没有大的变动，因此不会遇到太大的阻力，实施比较容易。特别是在改革的初期，在保持原有企业不变的情况下培育新的市场进入者时经常使用这种方法。
这种市场结构模式有一个严重的缺陷：原有企业可能会不允许新的竞争者接入自己的垄断网络，产生市场关闭行为。2000年年初的“二滩事件”就是这种市场结构模式缺陷的典型表现。二滩电厂作为我国目前最大的水电站，在实际执行价格远远低于四川和重庆的平均上网价格的情况下，仍然是有电卖不出去，造成巨额亏损，什么原因？主要是体制在作怪。二滩电站是由国家开发投资公司、四川省投资公司和四川省电力公司按48％、48％和4％的出资比例兴建而成。尽管四川省电力公司在二滩电站拥有4％的股权，但比例很小，于是，当各家发电公司都想多发电上网时，全资子公司便要优先考虑。2000年，四川省电力公司仅安排二滩发电量39.14亿千瓦时，机组利用小时数仅1600小时，不仅大大低于全国发电设备4100小时的平均数，比四川省电力公司统调机组的2900小时的利用数还要低将近一半。而对于重庆市，二滩电站属于区外来电，所以重庆市一直主要使用本地火电站的电，安排二滩电站的电量微不足道。由于省际没有统一联网，尽管二滩电站的发电量非常富裕，但却没有办法外输到用电需求量较大的华中和华南去。
由于垄断企业的特殊地位，这种市场结构模式要求政府管制者采取有效的管制政策措施，以防垂直一体化垄断企业采取各种拒绝向竞争企业提供接入服务的反竞争行为。但许多政府管制实践证明，这对管制者来说是一道难题，而且管制效果并不理想。例如，1984年美国AT&T和美国微波通信公司（MCI）在联网问题上的较量；在20世纪80年代和90年代，英国电信公司与莫克瑞电信公司等在联网中的矛盾；1997～1998年，中国电信与中国联通在天津市联网的曲折过程等都说明了这一点。
（二）纵向产权分离模式
这种市场结构模式的特点是把自然垄断环节与竞争环节进行纵向分离。在竞争环节引入竞争，由若干家企业经营竞争性业务；而在自然垄断环节仍采取垄断市场结构，由独立的企业垄断经营，并且严格受到国家的规制。经营自然垄断性业务的企业不能同时经营竞争性业务（如图2所示）。
这种市场结构模式的优点是，有利于消除实行第一种市场结构模式时，垂直一体化经营企业在竞争性业务领域可能采取的歧视行为，即对本企业的经营单位和其他竞争企业采取差异性行为，以排斥竞争企业。因此有利于促进竞争性业务领域的公平竞争。
但是这种市场结构模式也有一些缺点：（1）资产专用性导致投资的无效率。对垄断行业进行纵向分离后，各环节成为独立的企业。由于垄断行业资产的专用性，企业一旦投资，资产就很难再移作他用，因此后投资企业会产生机会主义行为，先投资的企业在与后投资企业谈判中会处于劣势，由此产生了事前的投资不足。在我国电力产业改革进程中，特别是售电环节改革后也可能会出现这种大规模的更换供应商的行为。这可能引起电力生产链的中断，导致电力供给的大幅度降低。（2）纵向分离后各环节协调的难度加大。自然垄断行业各环节是高度相关、密不可分的。哪一个环节出了问题，都会导致系统的非稳定性。在纵向分离改革前，产业的各个环节的协调是在组织内部完成的，因此各环节的协调成本较低，比较容易协调；而实施纵向分离后各环节都成为独立法人，各环节的协调成本较高，协调比较困难。因此垄断行业的简单纵向分离可能会导致产业系统的无政府状态。
图2 纵向产权分离模式
（三）纵向联合持股模式
这种市场结构模式的特点是，政府允许竞争性业务领域的企业共同拥有自然垄断性业务经营企业。首先对原有垂直一体化垄断企业实行分割政策，由一家企业经营自然垄断性业务，多家企业经营竞争性业务，但经营自然垄断性业务的这家企业由经营竞争性业务的那几家共同所有，每一家企业都拥有一定的股份（如图3所示）。
图3 纵向联合持股模式
这种市场结构模式的主要优点是，有利于保持自然垄断业务与竞争性业务的高度协调性，消除自然垄断性业务经营企业和竞争性业务经营企业间的矛盾；也有利于自然垄断性业务经营企业能对最终消费者需求变化做出快速的反应。
但这种市场结构模式也存在一些明显的缺陷：一是竞争性业务领域的企业往往会联合排斥新企业占有自然垄断性业务经营企业的股份，这就要求政府管制者做出行政协调；二是这些具有共同利益的竞争性企业可能会达成某种合谋协议，利用自然垄断性业务对局外企业采取歧视政策，以排斥新的竞争企业；三是假如联合所有制中的企业数量很多，就可能导致这种联合所有制太松散，从而产生公司治理结构问题。
（四）纵向运营分离模式
这种市场结构模式的特点是，政府让一个非营利性的独立机构控制自然垄断性业务。从所有权方面保持原有垂直一体化垄断企业的完整性，但其自然垄断性业务由一个非营利性的独立机构控制，即实行所有权与经营权的分离。这种模式实际上是前面三种市场结构重组模式的“混合物”，其特性取决于这个对自然垄断性业务拥有控制权的独立机构的性质：如果这个独立机构受政府管制者支配，则这种市场结构重组模式就类似于“接入管制”模式，不同的是这个独立机构能比政府管制者掌握更多的有关信息，并可采取多种控制手段。假如这个独立机构由竞争性业务经营企业的代表组成，则这种市场结构重组模式就类似于“联合所有制”模式。如果这个独立机构是完全独立的，则这种市场结构重组模式就类似于“所有权分离”模式（如图4所示）。
图4 纵向运营分离模式
这种市场结构模式的优点是，由于自然垄断性业务由独立机构所控制，有利于消除自然垄断性经营企业采取反竞争行为的可能性，竞争性业务领域的经营单位和其他竞争企业一样，公平地接受自然垄断性业务经营企业所提供的服务。
这种市场结构模式也有缺陷。由于自然垄断性业务由没有利润动机的独立机构所控制，这往往使自然垄断性业务经营企业缺乏创新和努力提高生产效率的刺激。
（五）横向拆分的全业务经营模式
这种市场结构模式的特点是政府将自然垄断性业务分割为若干互利的部分。政府将原有垂直一体化垄断企业分割成几个独立的企业，每一个企业在各自范围内同时经营自然垄断性业务和竞争性业务。由于存在网络的正外部性，刺激这两家企业的互利动机而主动实行联网，即每家企业的自然垄断性业务（网络性业务）不仅向本企业的竞争性业务单位开放，而且向竞争企业的竞争性业务单位开放。这种市场结构重组模式主要适用于网络正外部性比较明显的电信产业等少数垄断行业（如图5所示）。
图5 横向拆分的全业务经营模式
这种市场结构模式的主要优点是不仅有利于促进企业在竞争性业务领域的竞争，而且有利于打破自然垄断性业务领域由一家企业垄断经营的格局，促使企业在自然垄断性业务领域也进行竞争，从而促进整个产业的生产效率。同时，这种市场结构模式不会破坏产业各环节的协调，各环节的协调在企业内部完成，效率较高。
但是，由于这种横向拆分会把自然垄断环节也进行了拆分，会失去部分规模经济性。另外，横向拆分是在原有企业之间的拆分，由于他们的长期关系，可能会形成拆分后的串谋，会弱化他们之间的竞争。最后。由于受到产业特性的限制，这种市场结构模式只适用于电信等网络正外部性相当显著的产业，同时，在各个企业的网络规模差别不大时，才能达到预期的政策目标。否则，网络规模较大的企业必然会采取多种理由拒绝与网络规模较小的企业实行联网。
三、中国垄断行业改革中的竞争状况
同许多发展中国家相同，中国垄断性行业改革的初始动力来自于对资金的需求。中国自20世纪90年代以来，为了解决供给短缺和投资不足的问题，吸引社会资金、放松价格和进入管制成为合乎逻辑的政策选择。经过上述改革，较快地消除了这些行业的供给制约，但同时也逐渐暴露了长期存在的体制矛盾。当前不断推进的垄断性行业新一轮改革开始触及深层次体制性矛盾，目标是改变计划垄断体制，引入适合行业特点的市场竞争体制。时至今日，经过分拆重组，除了邮政、铁路行业外，中国电信、电力、民航运输等自然垄断行业都初步实现了政企分开，而且初步建立了多家市场主体相互竞争的企业运营体制。
1.电信业
经过1999年和2001年的两次重组之后，在中国基础电信业务市场，中国电信、中国网通、中国联通、中国移动、中国铁通、中国卫星通信等6家主要电信公司在各自的业务领域内与其他经营同类业务的公司展开竞争。在增值电信及互联网相关业务领域，一个更加开放的竞争格局已经出现。中国电信、中国联通和中国网通已分别建立了4个经营性互联网，教育、科研部门和军队还分别建立了3个非经营性互联网。获准经营互联网信息服务的单位（ISP）已有300多家，互联网信息内容提供商（ICP）有1000多家。在电话网上提供无线寻呼和增值电信服务的企业超过2500家。从实际效果看，电信行业分业务市场竞争的局面初步形成，尽管仍存在许多问题，但与改革前相比，价格高、服务质量低的问题得到较明显的改善，竞争的效果已经显现。
2008年5月24日，工业和信息化部、国家发改委和财政部联合发布重组公告：鼓励中国电信收购中国联通CDMA网（包括资产和用户），中国联通与中国网通合并，中国卫通的基础电信业务并入中国电信，铁通并入中国移动，重组完成后发放3G牌照。此次公布的方案是将现有的6家运营商变成“3＋1”模式，即中国联通的CDMA网与GSM网将被拆分，前者并入中国电信，组建为新电信，后者吸纳中国网通成立新联通，铁通则并人中国移动，组成新移动，原有的中国卫通保持不变。由此，重组后将形成新电信、新联通、新移动加上原有的卫通，也就是“3＋1”的格局。实际上这次重组也是由单一业务的运营商向全业务综合运营商的转变。
2.电力业
随着2002年4月12日《电力体制改革方案》的出台，中国电力工业最终走向了横纵双向分拆的改革模式，即厂网分开，重组发电和电网企业。原国家电力公司拥有的发电资产，除华能集团公司直接改组为独立发电企业外，其余发电企业重组为规模大致相当的3～4个全国性的独立发电企业，由国务院分别授权经营。2002年底已经实现了具有战略意义的结构性拆分，实现“网电分开”，引入了竞争机制。
首先，电厂资产和电网资产分开。将原国家电力公司管理的资产按照发电和电网业务划分，并分别进行投资、财务和人员重组。属地方政府和其他部门管理的电力企业，也将实行“厂网分离”。
其次，重组国家电力公司管理的发电资产，按照规模经济要求，通过资产重组方式形成五个各自拥有3000万千瓦时左右装机容量的全国性发电企业，由国务院授权经营，分别在国家计划中实行单列，每个发电公司在各自电力市场的份额原则上不超过20％。
最后，重组电网资产，按照国有独资形式设立国家电网公司（经营北方电网）和中国南方电网有限公司（经营南方电网）。国家电网公司作为原国家电力公司管理的电网资产出资人代表，按国有独资公司形式设置，在国家计划中实行单列。由国家电网公司负责组建华北（含山东）、东北（含内蒙古东部）、西北、华东（含福建）和华中（含重庆、四川）五个区域电网公司。西藏电力企业由国家电网公司代管。南方电网公司由广东、海南和原国家电力公司在云南、贵州、广西的电网资产组成，按各方面拥有的电网净资产比例，由控股方负责组建南方电网公司。
新成立的发电公司有中国华能集团公司、中国大唐集团公司、中国华电集团公司、中国国电集团公司、中国电力投资集团公司等五家发电公司；新成立的电力（电网）公司包括：国家电网公司、中国南方电网有限公司两家电网公司；以及中国电力工程顾问集团公司、中国水电工程顾问集团公司、中国水利水电建设集团公司和中国葛洲坝集团公司等四家辅业公司。
至此中国电力产业的竞争局面初步形成，但是由于电力行业因刚刚实行重组，还没有真正建立起“竞价上网”的制度，其效果还有待观察。
3.民航业
2002年3月，中国政府决定对中国民航业进行重组。民航总局直属航空公司及服务保障企业合并后于2002年10月11日正式挂牌成立，组成为六大集团公司，分别是：中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。成立后的集团公司与民航总局脱钩，其资产和人员交由国务院国有资产监督管理委员会管理。
另外，按照政企分开、属地管理的原则，对90个机场进行了属地化管理改革，民航总局直接管理的机场下放所在省（区、市）管理，相关资产、负债和人员一并划转；民航总局与地方政府联合管理的民用机场和军民合用机场，属民航总局管理的资产、负债及相关人员一并划转所在省（区、市）管理。首都机场、西藏自治区区内的民用机场继续由民航总局管理。2004年7月8日，随着甘肃机场移交地方，机场属地化管理改革全面完成，也标志着民航体制改革全面完成。
改组后的2004年，民航行业完成运输总周转量230亿吨公里、旅客运输量1.2亿人、货邮运输量273万吨、通用航空作业7.7万小时。截至2004年底，中国定期航班航线达到1200条，其中国内航线（包括香港、澳门航线）975条，国际航线225条，境内民航定期航班通航机场133个（不含香港、澳门），形成了以北京、上海、广州机场为中心，以省会、旅游城市机场为枢纽，其他城市机场为支干，联结国内127个城市，联结38个国家80个城市的航空运输网络。民航机队规模不断扩大，截至2004年底，中国民航拥有运输飞机754架，其中大中型飞机680架，均为世界上最先进的飞机。2004年中国民航运输总周转量在国际民航组织188个缔约国中名列第3位。
在改革管理体制的同时，对行业管制政策进行调整和完善。放宽市场准入，允许民营资本投资经营航空公司。从2005年开始，已有奥凯、春秋、鹰联3家民营运输航空公司投入运营。放松了航线准入、航班安排和设置运营基地的管制。放松了价格管制，航空公司以政府确定的基准价为基础，在上浮25％、下浮45％的幅度内自主确定价格；并规定了对旅游航线、多种运输方式竞争激烈的短途航线和独家经营航线完全实行市场价格。
4.铁路运输业
2000～2003年，铁路改革陆续出台了多个方案，其中最引人注目的就是2001年铁道部提出的“网运分离”方案。网运分离参考的主要是英国的铁路运营和管理体制，将路网与运输分离，分别组建公司，成为投资主体，通过在运输公司间引入竞争提高效率。尽管“网运分离”方案被各界认为是有创新的可行方案，代表世界主流的改革方向，但是由于我国铁路运力不足，在确保正常运营的前提下，最终被决策层搁置。
“网运分离”方案被否定之后，铁道部于2003年初又向国务院提交了一份新的铁路总体改革方案，被业内称为“网运合一、区域竞争”。这一方案主要参考了美国与加拿大的铁路运营和管理体制。其主要内容是，由铁道部相关部门组建国家铁路总公司，接受管理部门的授权，代表国家行使铁路经营职能。在此之下，组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域竞争。但最终由于种种原因，此改革方案也未能实施。
至此，中国铁路的改革仍然徘徊在2000年的处境。2005年3月中国铁道部撤销铁路分局，减少管理层次。由原来的铁道部－铁路局－铁路分局－站段四级管理体制，改为铁道部－铁路局－站段三级管理模式。对中国十五个铁路局（含青藏公司）中设有分局的哈尔滨、沈阳、北京、郑州、济南、上海、广铁、成都、兰州和乌鲁木齐等十个铁路局撤销了铁路分局。
从现有竞争对手看，铁路运输业现有的竞争对手是铁路局和正在试点的客运公司，只有极少数地方铁路、合资铁路和民营铁路，并不构成竞争威胁，货运仍以独家垄断的形式存在。1999年中国铁路全面实行资产经营责任制，经过近两年的深化和落实，铁路局初步转变为运输产品的生产者和经营者，初步确立了铁路局市场主体地位。在4个直管站段的铁路局（昆明铁路局、呼和浩特铁路局、南昌铁路局、柳州铁路局）和广铁集团1999年以来相继进行了组建客运公司的试点，最近将在组建客运公司试点取得成效的基础上，对有分局的铁路局组建客运公司进行试点。2000年广铁集团客运公司正式挂牌，对有分局的铁路局组建客运公司进入实践探索阶段。由于铁路体制改革正在进行当中，铁路局还不是真正意义上的市场主体，依然保留有行政主体的作用，客运公司间的竞争尚未充分展开，目前铁路运输业内部的竞争微弱。
5.邮政业
1995年，原邮电部成立了两个企业局，即中国邮电邮政总局和中国邮电电信总局。这两个企业局设立，在形式上已经成为具有法人资格的企业，并在国家工商局注册登记。随后，各省市也纷纷成立企业法人。1998年在国务院的序列改革中，信息产业部下设国家电信管理局与国家邮政管理局。4月28日，国家邮政局挂牌。12月，邮政、电信“分灶吃饭”，邮政独立运行体制形成。
但是，此时国家对邮政体制没有进行根本改革，国家邮政局仍维持着政企不分、国有国营的垄断体制。但在体制外，存在一些经营同城业务及点对点物品运递的小企业和经营包裹、运递业务的跨国公司。而且，信函业务正越来越多地被电话、E-mail所替代；文件类的函件随着电子商务的引入而减少；互联网为人们提供了包罗万象的信息，使得书籍资料类的函件也相应减少，来自替代品的异质竞争使国家邮政局面临越来越大的威胁。另外，在速递市场中，国内速递业务为主的民航、铁路、公路速递公司，以国际业务和大城市间业务为主的跨国速递公司、货运公司，主营同城速递的小型私营速递公司，发展势头较猛，这类企业已经取得了国际速递业务约60％的市场份额，同时还占有近30％的国内市场份额。
2005年7月20日，酝酿多时的《邮政体制改革方案》（下称《方案》）在国务院常务会议上讨论并原则通过。按照《方案》，邮政体制改革的基本思路是：实行政企分开，加强政府监管，完善市场机制，保障普遍服务和特殊服务，确保通信安全；改革邮政主业和邮政储蓄管理体制，促进向现代邮政业方向发展。改革方案的具体内容，首先是重新组建国家邮政局，国家邮政局将以国家邮政监管机构的面目出现，不再是政企不分，而是独立于利益集团之外。与之相应的是，组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务。对于营业额占邮政部门39％的邮政储蓄业务，以后将不再只存不贷吃利差，而是将存放在央行的8000多亿元资金逐步撤出，尽快成立邮政储蓄银行，独立承担经营风险，实现金融业务规范化经营。
四、中国垄断行业改革的竞争模式选择
对自然垄断行业改革的主要宗旨就是引入市场竞争。事实上，竞争企业的形成主要有三种途径：培育新的进入者，对原有企业进行拆分，大力发展替代品。已有的改革模式主要采取的是对垄断产业进行总体分离，在能够引入竞争的环节引入竞争，对不能够引入竞争的环节实行规制。对原有企业进行拆分可以迅速形成多家企业的市场结构，能够避免在位垄断企业限制竞争的行为，可以促进企业间的竞争，提高经营效率；缩小企业过大的规模，增强企业的运营能力；为比较不同企业的绩效创造条件。而且这种拆分耗时较短，能够迅速形成有效竞争的局面。
到目前为止，中国以引入竞争为主题的垄断行业改革仍然主要是对现有企业的横向或纵向拆分。例如，分拆原中国电信、分拆原国家电力公司等等。对不属于自然垄断业务的可竞争环节实行纵向分拆，剥离出去，方向是正确的，但对竞争性业务仅仅按照流程和环节进行“条条分解”，而且每种业务只切成一家独立企业，虽然有助于消除“交叉补贴”现象，但是分拆后的每个企业仍旧是垄断者，只不过由原来的一个“综合垄断商”变成了几家“专业垄断商”，因为各个“专业垄断商”分属不同的目标市场。
以美国电信产业为例，美国电信业在分拆后形成了一定的竞争，似乎改革的效果已经得到初步体现，但历史证明，这次分拆为美国未来电信业的发展埋下了祸根。在将AT&T分拆后，美国为了打破电信业的专业界限、鼓励跨行业竞争，允许大量的资本进入电信信息服务领域，这造成了美国电信市场过度的、恶性的竞争格局。另外，拆分后的市场过于分散使得交易成本剧增，阻碍了电信技术的发展以及规模效应的形成，许多电信公司由于收益过低而纷纷倒闭或者被收购。分拆后的AT&T效益逐渐下滑。2002年第一季度，AT&T亏损接近10亿美元，且销售收入也连续五个财季出现滑落。
美国民航产业也出现过类似的问题。在美国民航产业放松规制后的最初几年，航空公司的数目有所增加，竞争程度日趋激烈。据统计，1978～1986年间，共有198家航空公司进入市场，加上放松规制前的36家，到1987年初，共有234家。但是实际上有160家破产、倒闭或被兼并。到1987年只剩下74家。其中干线航空公司只剩下12家。
垄断行业改革强调竞争导向，要以有效竞争准则来评价垄断行业的改革成效。有效竞争一般多是寡头竞争结构。塑造寡头竞争的市场结构，除了扶植新企业的进入措施外，政府一般容易诉之于分拆重组现有垄断企业的思路，包括横向分拆和纵向分拆。横向分拆主要是按照地域分拆，纵向分拆主要是按照业务分拆。中国对电信、电力的分拆走的是典型的横纵双向分拆的路子。关于横向分拆问题，不能一刀切，视技术进步和市场容量等情况而定。增长空间巨大，现有企业无法满足的，可以放松进入规制，包括民间资本和外商资本；如果市场容量增长空间有限，就不宜分拆和放松进入规制，以防止重复建设和恶性竞争。而且，横向分拆的关键在于竞争主体能够相互进入对方市场。关于纵向分拆问题，如电力业的厂网分开、铁路业的网运分离等，可以作为改革方向，但也不宜一概而论，主要取决于各个垄断行业的组织模式（综合运营商模式还是专业化模式）、替代品状况、国外竞争者进入难易及其组织模式、经济效益要求（规模经济、范围经济、网络经济、关联经济等）、技术进步状况等因素。而且，纵向分拆的关键在于在每一业务领域至少形成2家以上的竞争主体。
根据国务院办公厅2006年12月5日下发的《关于推进国有资本调整和国有企业重组指导意见》的精神，中国开始不断加大国有企业重组的步伐，中央企业的数量不断减少，2003年为196家，2007年7月为155家，2007年12月为153家，2008年1月18日为150家。到2010年中央企业要调整和重组至80～100家，届时将会出现中央企业的数量“少而精”的局面。国有垄断企业的重组，为民营企业和外资企业的进入腾出了空间。在这一轮国有资本调整和国有企业重组过程中，垄断行业的调整和重组也即将开始，特别是在电信、电力、民航、石油、广电、邮政、铁路等全国性垄断行业，3～5家综合运营商进行寡头竞争的有效竞争格局将会形成。
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